Für
Christine

Josef Foschepoth

Überwachtes Deutschland

Post- und Telefonüberwachung in der alten Bundesrepublik

4., durchgesehene Auflage

Vandenhoeck & Ruprecht

Mit 3 Abbildungen, 5 Grafiken und 3 Tabellen

Umschlagabbildung:
© ullstein bild

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ISBN 978-3-647-99511-3
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Druck und Bindung: Hubert & Co, Göttingen

1. Einleitung: Ein neuer Blick auf die Geschichte der alten Bundesrepublik

»Die Politik ist eine dunkle Sache, schauen wir zu, dass wir etwas Licht hineinbringen.«¹

»Der Beginn aller Wissenschaften ist«, um es mit Aristoteles zu sagen, »das Erstaunen, dass die Dinge sind, wie sie sind.«² Was sind die Dinge, die mich ins Staunen versetzt und zu jahrelangen Archivrecherchen motiviert und veranlasst haben, nach immer neuen Akten, auch und vor allem in den Geheimarchiven der Bundesregierung zu suchen? Was sind die Dinge, die mich immer wieder ermutigt haben, für eine längst überfällige Freigabe von Akten zur Geschichte der alten Bundesrepublik zu kämpfen, um diese Dinge zu erforschen, zu analysieren und zu erklären? Es war ein Zufallsfund, eine Akte mit der Aufschrift »Postzensur« aus dem Jahre 1951 im Bundesarchiv Koblenz, die mein Staunen ausgelöst hat. Aus diesem Staunen bin ich bis zum Abschluss meines Manuskripts nicht herausgekommen. Immer wieder entdeckte ich neue Aspekte, neue Fragen, die mich erneut zum Staunen brachten. So entstand aus einer einzigen Akte mit der Aufschrift »Postzensur« eine endlose Geschichte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, nicht etwa in der DDR, darüber wissen wir schon einiges, sondern in der alten Bundesrepublik. Die Post- und Telefonüberwachung hat nicht nur Trennendes, sondern auch Verbindendes. Mit diesem Buch ist das überwachte Deutschland kein DDR-spezifisches Thema mehr, sondern ein gemeinsames deutsch-deutsches Thema.

Der Umfang der westdeutschen Postüberwachung war immens. Von den Anfangsjahren der Bundesrepublik bis zum Beginn der Siebzigerjahre wurden nachweislich über 100 Millionen Postsendungen aus der DDR beschlagnahmt, geöffnet und zum großen Teil vernichtet. Hinzu kam eine nicht näher quantifizierbare Zahl von Postsendungen, die in der Bundesrepublik aufgegeben und ebenfalls aus dem Verkehr gezogen wurde. Ihre Zahl kann aufgrund einzelner Quellenangaben nur geschätzt werden. Sie dürfte um die 100 000 Postsendungen pro Jahr, mal mehr, mal weniger, betragen haben.

Die größten Kontrolleure waren zunächst die drei westlichen Sieger- und Besatzungsmächte USA, Großbritannien und Frankreich. Aus dem Recht der Sieger über Deutschland leiteten sie das Recht auf eine flächendeckende Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in Westdeutschland und Westberlin ab. Auch hier lassen sich keine exakten Angaben machen. Die quellenmäßig belegten Postkontrollen durch die Amerikaner betrafen allein in den Jahren 1960 bis 1968 etwa 50 Millionen Postsendungen. Dies entspricht einem durchschnittlichen Jahreswert von 5 bis 6 Millionen Postsendungen, der aufgrund verschiedener Quellenhinweise in den Fünfzigerjahren ähnlich hoch gewesen sein dürfte. Hinzu kamen die Kontrollen der Briten und Franzosen, die im Einzelnen nicht belegt sind, in der ersten Hälfte der Fünfzigerjahre jedoch exzessiv gehandhabt wurden. Die Überwachung des Telefon-, Telegraphen- und Fernschreibverkehrs durch die Besatzungsmächte war ebenfalls sehr intensiv. Die Amerikaner kopierten am Knotenpunkt Frankfurt fast sämtliche Fernschreiben, schickten die Kopien in die USA und ließen diese von der National Security Agency (NSA), dem größten US-Geheimdienst, auswerten.

1968 erhielt die Bundesrepublik ein erstes Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses. Seitdem führten das Bundesamt für Verfassungsschutz die Inlandsüberwachung und der Bundesnachrichtendienst die Auslandsüberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs auch für die drei Westmächte durch. Bei der Kapazitätsberechnung gingen die westdeutschen Geheimdienste von einer Verdoppelung der bislang allein von den Amerikanern erreichten Zahl von etwa 6,5 Millionen Postsendungen pro Jahr aus. Die in deutschem und in alliiertem Interesse durchgeführten Überwachungsmaßnahmen dienten ausschließlich nachrichten- und geheimdienstlichen Zwecken.

Das Staunen darüber, dass die Dinge sind, wie sie sind, wurde noch größer, als deutlich wurde, dass die Bundesregierung mit der Durchführung derartiger Überwachungsmaßnahmen, zumindest bis 1968, fortgesetzt gegen die Verfassung und geltende Gesetze verstieß. Das Grundgesetz, die freiheitlichste Verfassung, die die Deutschen jemals hatten, bestimmt klar und deutlich: »Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.«³ Beschränkungen dieses Grundrechts bedurften eines allgemeinen Gesetzes. Dieses wurde, wie gesagt, erst 1968 verabschiedet. Darüber hinaus gab es eine Vielzahl gesetzlicher Bestimmungen und Verwaltungsvorschriften, die es den Postbediensteten bei Strafe untersagten, Briefe zu öffnen, zu lesen oder deren Inhalt Dritten mitzuteilen. Eine Beschlagnahme durfte nur bei Vorliegen eines konkreten Tatverdachts und nur von einem Richter verfügt werden. Unter Hinweis auf die Treuepflicht der Staatsdiener, gelang es der Bundesregierung dennoch, die Post- und Zollbeamten dazu zu bewegen, das zu tun, was Verfassung und allgemeine Gesetze untersagten, die gesamte Post aus der DDR und die im Inland aufgegebenen Postsendungen zu kontrollieren, in denen »staatsgefährdende« Schriften oder ähnliche Inhalte vermutet wurden. Der Staatsschutz, so die Begründung, sei ein höherwertiges Rechtsgut als das Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses.

1.1 Neuer Forschungsgegenstand

Wie lässt sich nun der Forschungsgegenstand, um den es in diesem Buch geht, definieren? Gegenstand dieses Buches ist die Politikgeschichte, die Geschichte des Staates, insbesondere der Exekutive, konkret der Bundesregierung auf dem Politikfeld der inneren und äußeren Sicherheit am Beispiel der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik zwischen 1949 und 1989. Politik ist ein vielfältiger Begriff, der im Wesentlichen drei Dimensionen umfasst: 1. die Form der Politik, geprägt durch Verfassung, Recht und Gesetze, durch die Dreiteilung der Macht zwischen Regierung, Parlament und Gerichten, durch zahlreiche Institutionen und Organisationen; 2. der Inhalt der Politik, geprägt durch verschiedene Politikfelder wie Innen- und Rechtspolitik, Außen- und Verteidigungspolitik, Post- und Fernmeldepolitik etc. und deren unterschiedliche Aufgaben, Ziele und Interessen; 3. der politische Prozess, geprägt durch divergierende Interessen und Konflikte, durch Macht und Einfluss, Kampf und Kompromiss, durch Scheitern und Erfolg.⁴

Gegenstand dieses Buches ist die historische Analyse und Deutung der Politik der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, ihres Entstehungs- und Wirkungszusammenhangs, ihrer Konzipierung und Umsetzung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung und der beschränkten Souveränität der Bundesrepublik aufgrund der Fortgeltung alliierten Besatzungsrechts und der sich daraus ergebenden Möglichkeiten, Konflikte und Folgen für die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland in den ersten 40 Jahren ihres Bestehens, zwischen ihrer Gründung und Vereinigung mit der DDR.

Begrifflich unterscheidet das Grundgesetz das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis. Das Briefgeheimnis schützt den Inhalt jedes Briefes vor unberechtigten Blicken und Eingriffen, unabhängig davon, ob er von der Post befördert wird oder nicht. Das Postgeheimnis schützt sämtliche Sendungen, egal ob offen oder verschlossen, die bei der Post aufgegeben werden, von Postkarten über Briefe, Päckchen und Pakete bis zu Drucksachen und Massensendungen. Das Postgeheimnis schützt nicht nur vor Öffnen und unbefugter Kenntnisnahme des Inhalts, sondern auch vor jeder Weitergabe von Informationen, die den Postweg von der Abgabe einer Sendung bei der Post bis zur Ablieferung beim Empfänger betreffen. So sind die Postbeamten zum Beispiel nicht befugt, Informationen darüber, ob eine bestimmte Person Post von einer anderen Person oder Stelle bekommen hat oder nicht, an Dritte weiterzugeben. »Die Pflicht zur Geheimhaltung besteht auch nach dem Ende der Betrauung mit den postdienstlichen Verpflichtungen fort.«⁵ Das Fernmeldegeheimnis schützt alle Inhalte, die über Fernmeldeanlagen übermittelt werden. Hierzu zählten Telefonate ebenso wie Fernschreiben und Telegramme. Wie das Postgeheimnis schützt das seit 1928 geregelte Fernmeldegeheimnis auch die Umstände des Fernmeldeverkehrs wie zum Beispiel Informationen darüber, wer wann mit wem telefoniert hat.⁶

Überwachung ist eine wichtige hoheitliche Aufgabe des Staates. Sie dient der Kontrolle und Minimierung von Risiken, der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung und hat die öffentliche und individuelle Sicherheit zu garantieren. Überwachung ist die gezielte Beobachtung und Kontrolle von Menschen, ihrer Aktivitäten, Kontakte und Kommunikationen. Sie dient der Beschaffung von Informationen, um Wissen zu aggregieren und vorausschauend handeln zu können. Die Sammlung von Informationen mit geheimdienstlichen Methoden, also ohne Kenntnis der Betroffenen, stellt einen schweren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte eines Menschen und in die Grundfreiheiten einer demokratisch verfassten Gesellschaft dar. Überwachung in einem freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat bedarf daher stets der verfassungsgemäßen und gesetzlichen Regelung und Kontrolle. Beides, staatliche Überwachung und Kontrolle staatlichen Handelns, sind wichtige Parameter für den Zustand und die Entwicklung eines freiheitlich-demokratischen Rechtsstaates.

Ein demokratischer Rechtsstaat zeichnet sich zunächst einmal durch bestimmte formale Prinzipien und Verfahren aus, zu denen die Gewaltenteilung, die Durchführung freier und allgemeiner Wahlen, die politische Herrschaft auf Zeit, die Verfassungsgemäßheit der Gesetze und die Gesetzesgemäßheit der Verwaltung und anderes mehr gehören. Rechtsstaatlich im »materiellen Sinn«, wie Juristen sagen, ist eine Demokratie erst, wenn sie sich nicht nur an bestimmte rechtsförmige Verfahren hält, sondern sich auch zu einer vorstaatlichen, über dem Gesetz stehenden, »überpositiven« Wertordnung bekennt, die etwa die Wahrung der Menschenrechte als unverletzliche und einklagbare Grundrechte garantiert. Grundrechte sind Persönlichkeitsrechte, die den Einzelnen vor Übergriffen des Staates schützen sollen. Aufgrund der historischen Erfahrung mit der NS-Diktatur genießen die Grundrechte im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland einen besonderen Rang. Als überpositives Recht kann der Staat die Grundrechte nicht gewähren, sondern nur gewährleisten.⁷

Die Grundrechte stehen somit über dem Staat und sind unmittelbar geltendes Recht, das alle drei Gewalten bindet. Aufgrund ihres vorstaatlichen und überpositiven Charakters dürfen und können sie durch keine Verfassungsänderung abgeschafft werden.⁸ Einige von ihnen können zwar durch ein allgemeines Gesetz, nicht aber in ihrem Wesensgehalt eingeschränkt werden. Werden sie verletzt, können sie von jedermann auf dem Rechtsweg bis zum Verfassungsgericht eingeklagt werden.⁹ Die Hürden, die das Grundgesetz zum Schutz der Grundrechte errichtet hat, sind hoch. Dies gilt auch für Artikel 10 des Grundgesetzes, der klar und unmissverständlich formuliert: »Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden.«¹⁰

Die Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung zur Einschränkung des Grundrechts auf Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses waren nicht nur durch konstitutionelles Recht (Grundgesetz), sondern auch durch überkonstitutionelles Recht (Besatzungsrecht) beschränkt. Mit Inkrafttreten der Westverträge am 5. Mai 1955 erhielt die Bundesrepublik eine durch alliierte Vorbehaltsrechte weiterhin eingeschränkte Souveränität. Auch das Recht, in der Bundesrepublik den Post- und Fernmeldeverkehr zu überwachen, blieb den Drei Mächten so lange erhalten, bis dieses Recht durch eine entsprechende deutsche gesetzliche Regelung, die die Zustimmung der ehemaligen Besatzungsmächte erforderte, abgelöst werden konnte.¹¹ Auch danach behielten die Geheimdienste der drei Westmächte das Recht, von Westberlin, wo weiterhin Besatzungsrecht galt, und von eigenen militärischen Stützpunkten aus den Fernmeldeverkehr abzuhören. Darüber hinaus erhielten sie das Recht, Maßnahmen zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs über die westdeutschen Geheimdienste in Auftrag zu geben und durchführen zu lassen.¹²

Gegenstand dieses Buches sind die historisch-politische Analyse, Beschreibung und Erklärung der Entstehungs- und Wirkungszusammenhänge der Post- und Fernmeldeüberwachung in der alten Bundesrepublik. Ausgehend von einem dreidimensionalen Politikverständnis werden nicht nur der politische Gegenstand der Überwachung an sich, sondern auch die politischen Rahmenbedingungen und der politische Prozess der Durchsetzung politischer Überwachungsmaßnahmen im Kontext widerstreitender innenpolitischer Interessen der Westdeutschen und der hartnäckig vertretenen und durchgesetzten machtpolitischen Interessen der Westmächte thematisiert. Besonderes Interesse gilt der westlichen Strategie der doppelten Eindämmung und der daraus resultierenden Einflussnahme der Besatzungsmächte bzw. Alliierten auf die innenpolitische, verfassungsrechtliche und gesetzliche Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland.

Deutlich wird, dass es sich bei der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs um einen komplexen, interdependenten, innen- und außenpolitischen Prozess handelte, der Teil der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik hin zu einem für den Westen verlässlichen und vorteilhaften Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber dem sowjetkommunistischen Imperium war und der diese Entwicklung nachhaltig befördert und geprägt hat. So gesehen verlieh die extensive Überwachung der Strategie der doppelten Eindämmung gegenüber der Sowjetunion und der Bundesrepublik Evidenz und Plausibilität. Der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik gab diese Politik Profil und unveränderbare Struktur, die über das Ende der deutschen Teilung hinaus Bestand hatte. Insofern ist die Erforschung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der alten Bundesrepublik nicht Teil einer abgeschlossenen Erfolgsgeschichte, sondern Vorgeschichte einer offenen Problemgeschichte der Bundesrepublik Deutschland.

1.2 Neue Quellen

Quellen sind Grundlagen und Mittel der historischen Erkenntnis. Im Unterschied zur Erforschung früherer Epochen leiden Zeithistoriker in der Regel weniger an dem Mangel, als an der Menge verfügbarer Quellen. Umso mehr überraschte bei den Recherchen zu diesem Buch die Entdeckung, dass es offensichtlich noch eine Fülle von Akten gab, die bislang geheim gehalten worden waren und der Erforschung der Geschichte der Bundesrepublik noch nicht zur Verfügung standen. Angesichts der Brisanz des Themas und der im Forschungsprozess immer deutlicher werdenden Lücken wuchsen Erkenntnis und Notwendigkeit, diese Lücken durch einen Antrag auf Zugang und Auswertung der noch verschlossenen Akten der Bundesregierung zu schließen.

Im Rahmen einer konzertierten Aktion von Bundesarchiv, Historikerverband und kräftiger Vorarbeit und Unterstützung seitens der Medien, insbesondere des Spiegel und der FAZ, gelang es, die Bundesregierung zu einer Neuregelung der so genannten »Verschlusssachenanweisung« (VSA) zu bewegen, die die Freigabe von Geheimakten im Interesse von Forschung und Öffentlichkeit neu regeln sollte. Auf Vorschlag des damaligen Bundesinnenministers Wolfgang Schäuble, beschloss das Bundeskabinett am 16. September 2009, die VS-Akten der Fünfzigerjahre bis Ende 2012, die VS-Akten der Jahre 1960 bis 1994 ab 2013 bis 2025 schrittweise (drei Jahrgänge pro Kalenderjahr) freizugeben. Für Verschlusssachen, die ab 1995 erstellt wurden, galt bereits die auch in anderen Ländern übliche 30-Jahres-Frist.¹³

Grund für die geplante stufenweise Freigabe war die Fülle des Aktenmaterials, das in einem aufwändigen bürokratischen Verfahren gesichtet werden musste und muss. Die Zahl der für die Zeit der alten Bundesrepublik noch nicht deklassifizierten VS-Dokumente ist immens und kann nur geschätzt werden. 2009 ging das Bundesministerium des Innern aufgrund vorsichtiger Schätzungen davon aus, dass allein im BMI für die Zeit der alten Bundesrepublik mindestens 1,5 Millionen VS-Dokumente noch zu prüfen und danach frei zu geben waren. Diese Zahl mit fünf der wichtigsten Bundesministerien multipliziert, ergab schnell eine Summe von 7,5 Millionen VS-Dokumenten.

Diese Zahl dürfte sich noch um ein Vielfaches erhöhen, wenn die bislang streng geheim gehaltenen VS-Akten besonders sicherheitsrelevanter Institutionen wie des Bundesnachrichtendienstes (BND), des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV), des Bundeskriminalamts (BKA) oder des Militärischen Abschirmdienstes (MAD) ebenfalls frei gegeben würden. Nimmt man hinzu, dass sich auch in Privatarchiven wie dem Bundeskanzler-Adenauer-Haus in Rhöndorf oder den Stiftungen der Parteien in Bonn und Gummersbach noch eine Fülle staatlicher VS-Akten befinden, die beim Ausscheiden wichtiger Politiker kurzerhand »entstaatlicht« und »privatisiert« wurden, dürfte der Umfang bislang nicht verfügbarer Akten nochmals weiter ansteigen. Hinzu kommt, dass sich natürlich auch in den Landesarchiven relevantes Quellenmaterial für die Geschichte der Bundesrepublik befindet. Eine Umfrage hat ergeben, dass die dort gelagerten VS-Akten weitere 1,3 Regalkilometer füllen.¹⁴

Was bedeutete dieser »Millionenfund« für die Erforschung der Überwachungspolitik der Bundesregierung? Ohne den Zugang zu den Geheimakten konnte dieses Buch nicht geschrieben werden, wollte man nicht Gefahr laufen, dass es durch die sukzessive Freigabe der noch zurückgehaltenen Regierungsakten schon bald überholt sein würde. Aufgrund einer Sondergenehmigung durch das Bundesministerium des Innern wurde, nach erfolgter Sicherheitsüberprüfung durch den Verfassungsschutz, tatsächlich möglich, was zunächst nicht möglich zu sein schien. Der Autor bekam weitgehend ungehinderten Zugang zu den VS-Akten der Bundesregierung, mit Ausnahme der Akten der Geheimdienste. Die in den ministeriellen Akten befindlichen VS-Dokumente des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes konnten dagegen ebenfalls eingesehen und ausgewertet werden. Der Schwerpunkt des Interesses lag auf den VS-Akten des Bundeskanzleramtes, des Auswärtigen Amtes, des Bundesinnenministeriums, des Bundesjustizministeriums, des Bundesfinanzministeriums und des Bundeswirtschaftsministeriums, das die VS-Akten des ehemaligen Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen übernommen hat. Darüber hinaus konnten im Zwischenarchiv des Bundesarchivs in Hangelar, im Bundesarchiv Koblenz aber auch in den Landesarchiven von Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen ebenfalls als Verschlusssache klassifizierte Akten eingesehen werden. Hieraus sich ergebende neue Fragestellungen insbesondere hinsichtlich der Politik der Besatzungsmächte, konnten in den teilweise ebenfalls noch als Verschlusssache behandelten, inzwischen jedoch frei zugänglichen Beständen der National Archives College Park (Washington) und in den National Archives London (Kew) überprüft werden.

Auf dieser Quellengrundlage ist ein Buch entstanden, das sich erstmals in wissenschaftlich fundierter Weise mit der Frage der Post- und Fernmeldeüberwachung im historischen Kontext der vierzigjährigen Geschichte der alten Bundesrepublik beschäftigt. Um die Komplexität und starke Verrechtlichung des Themas nachvollziehen, die aufgestellten Thesen wegen des in Teilen noch schwierigen Aktenzugangs überprüfen, die Bedeutung der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs für die allgemeine Entwicklung der Bundesrepublik erkennen und die verschiedenen Dimensionen der bislang unbekannten Überwachungspraxis auch im Vergleich mit der der DDR, die quellenmäßig schon deutlich besser erforscht ist, anhand der Originalquellen selbst erschließen zu können, sind die wichtigsten Quellen zu diesem Buch in einer umfangreichen Quellen-Dokumentation zusammengestellt und abgedruckt worden.

Dabei wird deutlich, dass es sich keineswegs um ein unbedeutendes oder nachgeordnetes, sondern um ein zentrales Thema der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland handelte. Wie ist das zu verstehen? Die Weststaatsbildung war ein zentrales Element der westlichen, insbesondere der amerikanischen Politik der doppelten Eindämmung, der territorialen Eindämmung der Sowjetunion und ihrer Macht- und Einflusssphäre in Osteuropa und der territorialen Einbindung der Bundesrepublik in die Bündnisstrukturen des Westens. Erstmals wird hier die Frage gestellt, was Eindämmung der Bundesrepublik konkret für die westliche und insbesondere die amerikanische Politik bedeutete. Die Eindämmung der Sowjetunion sollte durch »Gegenmachtbildung«¹⁵, die Eindämmung der Deutschen durch den Aufbau der Bundesrepublik zu einem verlässlichen Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber der Sowjetunion und ihrer Verbündeten erfolgen. Die extensive Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik hat hier, in der Politik der doppelten Eindämmung der Drei Mächte, ihren historischen Ort.

Die Quellen sprechen eine deutliche Sprache. Ein besonders bemerkenswerter Fund sind die Aufzeichnungen und Protokolle der britischen und amerikanischen Verhandlungsdelegation bei den Pariser Verhandlungen über die Westintegration der Bundesrepublik im Oktober 1954. Da die Bundesregierung aus innenpolitischen Gründen trotz mehrfacher Aufforderungen der Besatzungsmächte nicht bereit und in der Lage war, die bis dahin von den Alliierten durchgeführten Überwachungsmaßnahmen mit Erlangung einer beschränkten Souveränität in vollem Umfang für den Westen zu übernehmen, bestanden die Drei Mächte auf Beibehaltung ihres Rechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik. Bundeskanzler Adenauer schlug daraufhin vor, den Katalog der alliierten Vorbehaltsrechte durch einen neuen Überwachungsvorbehalt der Alliierten zu erweitern. Das, was das Grundgesetz strikt untersagte, die Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken ohne ein entsprechendes Gesetzes, sollte durch Fortgelten alliierten Besatzungsrechts auch künftig möglich bleiben.¹⁶ Wurde die beschränkte Souveränität, die die Bundesrepublik mit Inkrafttreten der Westverträge am 5. Mai 1955 erhielt, durch einen Verfassungsbruch des Bundeskanzlers erkauft? Die Brisanz dieser Frage macht deutlich, welche neuen Erkenntnisse im Einzelnen von diesem Buch zu erwarten sind.

Nicht weniger brisant ist die Erkenntnis, dass die Bundesregierung den gesamten Postverkehr mit der DDR überwacht und jährlich Millionen Postsendungen aus dem Verkehr gezogen, beschlagnahmt und vernichtet hat. Im Unterschied zu den alliierten Überwachungsmaßnahmen ging es hierbei weniger um die Entdeckung von Spionen, den Aufbau eines V-Leute-Systems und die Gewinnung strategischer Informationen, sondern um die Abwehr kommunistischer Propaganda der DDR in der Bundesrepublik. Dabei wurde der Propagandabegriff sehr weit ausgelegt. Im Grunde erfasste er alles, was dafür gehalten wurde. Dabei fielen natürlich auch zahlreiche private Briefe der westdeutschen Kontrolle zum Opfer. Offiziellen Schätzungen zufolge waren dies an die 100 000 Privatbriefe pro Jahr.¹⁷ In den Sechzigerjahren war die Überwachung der mit den Interzonenzügen in den Westen gelangenden Postsendungen so perfektioniert, dass die Bundespost berichten konnte, dass kaum noch Propagandasendungen unbemerkt in den Westen gelangen konnten und die Fehlerquote bei der Öffnung privater Postsendungen nur noch wenige tausend Briefe betraf. Kaum war das Ziel optimaler Kontrolle erreicht, wurde es durch den politischen Wandel der zweiten Hälfte der Sechzigerjahre von einzelnen Ländern und Behörden zunehmend in Frage gestellt.¹⁸

1968 war in vielerlei Hinsicht ein Wendejahr. Dies gilt auch für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik. Mit dem sog. G 10-Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken wurden jetzt die westdeutschen Geheimdienste mit der Durchführung dieser Maßnahmen beauftragt, auch für die Alliierten. Diese verzichteten zwar auf ihren Überwachungsvorbehalt, ohne jedoch auf die Durchführung von ihnen beauftragter oder selbst durchgeführter Überwachungsmaßnahmen nicht nur in Berlin, sondern auch in der Bundesrepublik verzichten zu müssen. Im Gegenteil, die Bundesregierung war jetzt neben der Zusatzvereinbarung zum NATO-Truppenstatut auch durch das G 10-Gesetz und eine geheime Zusatzvereinbarung, die hier erstmals veröffentlicht wird, weiterhin verpflichtet, die Überwachungswünsche der alliierten Nachrichtendienste so weit wie möglich zu erfüllen.¹⁹

Der Einschnitt des Jahres 1968 wird auch in einer veränderten Quellenlage deutlich. Mit der gesetzlichen Regelung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik und der Beauftragung der Geheimdienste mit diesen Aufgaben, nimmt der Umfang der bis jetzt verfügbaren Quellen deutlich ab. Bis heute weigern sich das Bundesamt für Verfassungsschutz und der Bundesnachrichtendienst, Quellen für eine nicht in ihrem Auftrag durchgeführte historische Forschung freizugeben. So wendet sich das Überwachungsbuch anderen Quellen zu, die jedermann verfügbar, aber bislang in ihrer Bedeutung nicht wahrgenommen worden sind, den Berichten in den Medien über die geheimdienstlichen Abhör- und Überwachungsmaßnahmen in den Siebziger- und Achtzigerjahren. Hier überraschen Häufigkeit und Ausmaß der geheimdienstlichen Affären. Trotz gesetzlicher Regelungen wurden auch in der zweiten Hälfte der alten Bunderepublik immer wieder gesetzes- und verfassungswidrige Überwachungsmaßnahmen durchgeführt. Zu den öffentlich bekannten Geheimnissen gehörte auch, dass die westlichen Geheimdienste, insbesondere die der USA, keineswegs nur auf Informationen westdeutscher Geheimdienste vertrauten, sondern auch weiterhin eigene Abhörmaßnahmen durchführten.

Was ist aus den Rechten der Alliierten geworden, als die DDR 1990 aufgelöst und in die Bundesrepublik integriert wurde? Haben die Drei Mächte auf ihre über das Besatzungsrecht, das Vorbehaltsrecht, das Vertragsrecht, das deutsche Recht und Verfassungsrecht immer wieder fortgeschriebenen Rechte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs bei den Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen verzichtet? Auch hier geben die Quellen eine überraschende Antwort: Nein. Die geheime Zusatzvereinbarung zur Ausführung des G 10-Gesetzes von 1968 zwischen den drei Westmächten und der Bundesregierung wurde nicht aufgehoben, sondern blieb weiterhin in Kraft.

1.3 Neue Fragestellungen

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik ist ein Beitrag zur historischen Politikforschung, zum Werden und Handeln eines neuen Staates im Kontext machtpolitischer internationaler und nationaler Antagonismen zwischen westlich-demokratischen und östlich-kommunistischen Macht- und Herrschaftsansprüchen. Aus der Spannung zwischen systemspezifischen Antagonismen zwischen West und Ost, besatzungspolitischen Zwängen und Möglichkeiten, innerdeutschen Gegensätzen und Hoffnungen, verfassungsrechtlichen Normen und verfassungswidriger Verwaltungspraxis, innenpolitischen Zwängen und historischen Chancen, entwickelte sich innerhalb der Exekutive zur Lösung der Frage einer gesetzlich geregelten Post- und Fernmeldeüberwachung ein intensiver, gut dokumentierter Prozess, der einen tiefen Einblick in die Staatswerdung der Bundesrepublik gewährt. Was war dies für ein Staat, der dem Aufbau eines starken Staates höchste Priorität einräumte und den Staatsschutz gegenüber den Grundrechten als höherwertiges Rechtsgut definierte? Mit welchem Begriff lässt sich der Staat der Adenauerjahre fassen? Mit dem Begriff der Kanzlerdemokratie?²⁰ Mit dem Begriff der autoritären Demokratie?²¹ Mit dem Begriff der »lernenden Demokratie«?²² Deutlich wird in diesem Buch: Der neue Staat wurde nicht von der Demokratie, sondern die Demokratie vom Staat her gedacht und aufgebaut. Dieser Befund drängt nach einer neuen Begrifflichkeit. War die Bundesrepublik der Fünfziger- und Sechzigerjahre nicht eine Staatsdemokratie?

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung ist zugleich ein Beitrag zur Geschichte des Rechts, der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte in der Bundesrepublik. Welche Bedeutung spielte das genuin Neue, die freiheitlichste Verfassung, die die Deutschen je hatten im politischen Alltag? Wie war es möglich, das höchste Gut der Verfassung, die Grundfreiheiten und Grundrechte der Menschen dem Staatsschutz als höherwertigem Rechtsgut unterzuordnen? Wie war es möglich, die Beamten der Post, des Zolls und der Eisenbahn zu gesetzwidrigen Eingriffen in das Post- und Fernmeldegeheimnis, das Grundrecht auf Presse- und Informationsfreiheit und die freie Entfaltung der Persönlichkeit im Interesse des Staatsschutzes zu verpflichten? Wie entwickelte sich das Rechtsbewusstsein innerhalb der staatlichen Verwaltung, bei den Geheimdiensten, innerhalb der Gerichte, wenn es um Verstöße gegen das Post- und Fernmeldegeheimnis ging? Gab es Widerstände gegen die Politik der Exekutive unter den Postbeamten, den Staatsanwälten, Richtern oder innerhalb der Öffentlichkeit? Wie ist der plötzliche Wandel der Rechtsauffassung in der zweiten Hälfte der Sechzigerjahre zu erklären? Welche Rolle spielte das Bundesverfassungsgericht in diesen Fragen? Wie rechtsstaatlich war schließlich die Überwachungspraxis der Bundesrepublik im Vergleich mit anderen westlichen Demokratien, aber auch im Vergleich zur Post- und Telefonüberwachung in der DDR? Warum haben Fragen nach dem Rechtsverständnis der staatlichen Eliten, der Verfassungsgemäßheit der westdeutschen Gesetzgebung oder der Gesetzmäßigkeit verwaltungsmäßigen Handelns – alles zentrale Fragen der Rechtsstaatlichkeit – bislang so gut wie keine Rolle bei der Einschätzung der Geschichte der Bundesrepublik gespielt? Reicht es aus, die Bundesrepublik immer wieder mit Weimar, der NS-Diktatur oder der DDR zu vergleichen? Braucht sie nicht dringend einen vierten Maßstab, den der Verfassung, der Verfassungsgemäßheit und Verfassungswirklichkeit?

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung ist auch ein Beitrag zur Entwicklung der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland von ihrer Gründung bis zur Integration der DDR in die Bundesrepublik. Welchen Einfluss übten die Besatzungsmächte auf die Entwicklung der Bundesrepublik bis zur Erlangung der beschränkten Souveränität 1955 aus? War die Bundesrepublik nach Inkrafttreten der Westverträge ein freier und souveräner Staat? Standen die Westdeutschen jetzt wirklich, wie Adenauer sagte, »als Freie unter Freien, den bisherigen Besatzungsmächten in echter Partnerschaft verbunden«²³. Wie souverän war die Bundesrepublik wirklich? Welche Rolle spielte die Politik der doppelten Eindämmung bis 1955, bis 1968 und darüber hinaus bis 1990 wirklich? Welche Erkenntnisse lassen sich am Beispiel des Überwachungsvorbehalts der Alliierten hinsichtlich der Einwirkung der Drei Mächte auf die innere Entwicklung der Bundesrepublik gewinnen? Wie ist das Interesse der ehemaligen Sieger- und Besatzungsmächte an der Entwicklung eines demokratischen Rechtsstaates und dem Aufbau eines antikommunistischen Frontstaates gegenüber der Sowjetunion zu gewichten? Worin unterscheiden sich die Rechte der Drei Mächte gegenüber der Bundesrepublik von denen, die sie gegenüber anderen Nato-Staaten haben? Warum hat die Bundesregierung bei jeder Novellierung des G 10-Gesetzes von 1968 die Drei Mächte immer wieder konsultiert?

Bliebe schließlich noch die Frage zu stellen, wie sich all diese Fragen, Antworten und Befunde zu den gängigen zeitgeschichtlichen Theorien von der Modernisierung und Liberalisierung der westdeutschen Gesellschaft seit den Fünfzigerjahren verhalten. Warum kommt der Staat in diesen Theorien überhaupt nicht vor? War der Staat ein Beschleuniger, Bremser oder neutraler Faktor im Prozess der Modernisierung und Liberalisierung der Bundesrepublik? Woher hat die gesellschaftliche Dynamisierung ihre Kraft genommen? Durch eine Liberalisierung durch den Staat oder gegen den Staat? War die Staatsdemokratie der Adenauerzeit ein liberaler und moderner Staat? Wenn ja, wie sind dann die fortgesetzten Verstöße gegen Gesetz und Verfassung in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung zu gewichten? Waren die Fünfzigerjahre wirklich eine »Periode aufregender Modernisierung«?²⁴ Oder waren sie nicht auch eine Periode fortgesetzter Rechtsverletzungen durch die Exekutive? Kann man wirklich von einer »atemberaubenden Erfolgsgeschichte auf außenpolitischem Gebiet«²⁵ sprechen. Wie ist dann zu erklären, dass Adenauer von den Pariser Verhandlungen 1954 mit mehr Vorbehaltsrechten, die er persönlich mit den Besatzungsmächten ausgehandelt hatte, nach Bonn zurückkehrte, als dies bei den ersten Verhandlungen 1952 der Fall war? Und überhaupt, wie lassen sich all die Verstöße gegen Verfassung und Rechtsstaat unter dem Label »geglückte Demokratie«²⁶ subsumieren? Ist es nicht an der Zeit, die bisherigen Theorien und Deutungsmuster der bundesrepublikanischen Geschichte anhand neuer Fragestellungen auf der Grundlage einer sich enorm verbreiternden Quellenbasis zu überprüfen?

  1 Hans Schwippert, Architekt des Bonner Bundeshauses 1949, gegenüber Adenauer, der den lichten »Glaskasten« nicht mochte. Zit. n. Hübsch, Reinhard, Adenauer hält nichts von Hans Schwipperts Bundestags-Bauplänen, 30.6.1949, SWR2 Zeitwort, 30.6.2012.

  2 Aristoteles (384–322 v.Chr.), zit. n.: http://www.quotez.net/german/wissenschaft.htm (letzter Zugriff: 27.6.2012).

  3 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 27, GG, Art. 10.

  4 Zur Dreidimensionalität des Politikbegriffs: Böhret/Jann/Kronenwett, Innenpolitik und politische Theorie, S. 7.

  5 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 39. Vgl. zur Vorgeschichte von § 5 PG: Kämmerer/Eidenmüller, Postgesetz vom 28. Juli 1969, S. 21–35.

  6 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 24, § 10.

  7 Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 31ff.

  8 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 27, GG, Art. 79, Abs. 3.

  9 Ebd., GG, Art. 19, Abs. 4.

10 Ebd., GG, Art. 10.

11 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11b.

12 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 18a–c.

13 Foschepoth, Josef, Gute Nachricht für die Zeitgeschichte. Bundesregierung gibt Millionen Geheimakten frei. http://www.historikerverband.de/fileadmin/_vhd/bilder/2009-09-23-VS-Akten.pdf (letzter Zugriff: 26.6.2012).

14 Zuber, Verschlusssachen in den Archiven der Länder, S. 97.

15 Junker, USA und Deutschland, Einleitung, S. 37

16 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 11a–c, 12 und 13.

17 BArch, B 106/101834, Bedenken gegen eine Erweiterung des Verbringungsverbotsgesetzes, Sprechzettel für den Minister, Anhang, 14.4.1964.

18 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 46 und 49.

19 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c.

20 Baring, Im Anfang war Adenauer. Die Entstehung der Kanzlerdemokratie.

21 Wolfrum, Die Bundesrepublik Deutschland – trotz allem geglückt?, S. 471.

22 Kaase/Schmied, Eine lernende Demokratie.

23 Adenauer, Erinnerungen 1953–1955, S. 432.

24 Schwarz, Die Ära Adenauer. Gründerjahre der Republik 1949–1957, S. 382.

25 Hacke, Weltmacht wider Willen, S. 10.

26 Wolfrum, Die geglückte Demokratie.

2. Die Überwachung durch die Westmächte (1949–1968)

Als die Armeen der Anti-Hitler-Koalition im Januar 1945 die Grenzen des Deutschen Reiches überschritten, kamen sie nicht nach Deutschland, um dieses Land zu befreien, sondern zu erobern und zu besetzen. Am 8. Mai 1945 kapitulierte die deutsche Wehrmacht bedingungslos. Die Sowjetunion übernahm im Osten, die Westmächte USA und Großbritannien übernahmen im Verein mit Frankreich im Westen Deutschlands die oberste Gewalt. Das gemeinsame Ziel lautete, ein Wiederaufleben der deutschen Gefahr ein für alle Mal zu verhindern. Der schon bald einsetzende Kalte Krieg zwischen den Westmächten und der Sowjetunion machte die Lösung des deutschen Problems nicht leichter. Die sich immer mehr vertiefende Teilung Deutschlands und Europas zur Grundlage einer neuen Politik des Westens zu machen, schien seit 1947 der einzig gangbare Weg zu sein, um der neuen sowjetischen Gefahr und der alten deutschen Gefahr in gleicher Weise begegnen zu können.

Die Idee, die eine Gefahr durch die andere zu bekämpfen, war geboren. Die deutsche Gefahr sollte durch die sowjetisch-kommunistische Gefahr, durch Hinnahme der Teilung Deutschlands und Integration des westlichen Teils in den Westen bekämpft werden. Die sowjetische Gefahr sollte durch »Gegenmachtbildung in Westeuropa«¹ und durch Einbindung des westdeutschen Potentials in den Westen wirksam begrenzt und eingedämmt werden. Die Politik der doppelten Gefahrenabwehr wurde in den Vereinigten Staaten entwickelt und Grundlage der wirtschaftlichen, politischen und militärischen Integration der amerikanisch dominierten westlichen Einflusssphäre. Diese Politik bezeichnen wir heute gerne als »Strategie der doppelten Eindämmung«, der gleichzeitigen Eindämmung der sowjetischen und der deutschen Gefahr. Sie gilt als eine der erfolgreichsten außenpoltischen Strategien der Vereinigten Staaten von Amerika, weil sie langfristig beide Ziele erreichte, die Beseitigung der Bedrohungen durch die Sowjetunion und durch Deutschland.²

Für die Bunderepublik ergab sich aus der Politik der doppelten Eindämmung eine doppelte Konsequenz. Die Integration in den Westen Europas und das transatlantische militärische Bündnis musste in einer für die westeuropäischen Staaten verträglichen und vorteilhaften Weise geschehen. Der Vorteil der Bundesrepublik war ihre geostrategische Lage, ihre Öffnung und Verbindung zum kommunistischen Macht- und Herrschaftsbereich. Doppelte Eindämmung bedeutete demnach für die Bundesrepublik nicht nur Integration in den Westen, sondern auch Stabilisierung und Sicherung der Bundesrepublik als antikommunistischer Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber dem kommunistischem Machtbereich von der Sowjetunion über die osteuropäischen Staaten bis zur DDR.

Flüchtlinge, Vertriebene, Kriegsheimkehrer, aber auch Spione und V-Leute kamen über die innerdeutsche Grenze in die Bundesrepublik. Hier wurden sie von den deutschen und alliierten Geheimdiensten befragt und für eigene Zwecke eingesetzt. »Unsere geheim- und sicherheitsdienstlichen Operationen in Westdeutschland sind anormal in Umfang und Organisation«, schrieb der britische Geheimdienst in einem Memorandum zur Vorbereitung der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz im Herbst 1954 über die Bedeutung der Bundesrepublik für geheimdienstliche Operationen des Westens gegen den Osten. »Westdeutschland öffnet uns ein Fenster mit Blick auf die Russen und deren Satelliten, das von großer Bedeutung für das Verteidigungssystem des Westens ist.«³

Wie elementar das Interesse der Besatzungsmächte an ungehinderter geheimdienstlicher Tätigkeit, an vollständigem Austausch aller Informationen zwischen den westlichen und westdeutschen Geheimdiensten und an der individuellen und strategischen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik und sämtlicher Verbindungen zum kommunistischen Machtbereich war, zeigen die Pariser Verhandlungen über die Westverträge im Oktober 1954. Die doppelte Überwachung, die Überwachung der Deutschen in der Bunderepublik und die Überwachung der westdeutschen Verbindungen in den osteuropäischen Raum von der DDR bis zur Sowjetunion sind ein – bislang völlig übersehenes – wichtiges Element der Politik der doppelten Eindämmung. Diese Politik hatte nicht nur Folgen für die äußere, sondern auch für die innere Entwicklung der Bundesrepublik. Der Zusammenhang zwischen der äußeren Integration in den Westen und dem inneren Ausbau der Bundesrepublik als Frontstaat des westlichen Bündnisses wird hier erstmals am Beispiel der geheimdienstlichen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs aufgezeigt.

Hieraus ergibt sich eine Vielzahl von Fragen, die im Folgenden erstmals gestellt und anhand bislang geheim gehaltener Akten beantwortet werden. Was bedeutete die Eindämmung der Bundesrepublik für ihre äußere und innere Entwicklung? Brachten ihr die Westverträge die gewünschte Souveränität? Welche Beschränkungen, welche Vorbehaltsrechte galten weiter? Welche Rolle spielten hierbei die Geheimdienst- und die Überwachungsfrage? Welcher Art und von welchem Umfang waren die alliierten Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs der Bundesrepublik? Welche neuen Erkenntnisse lassen sich aus den bislang geheim gehaltenen Akten dieser und weiterer Fragen gewinnen? Wie stark wurden etwa die äußere Souveränität und die innere Autonomie der Bundesrepublik durch die Politik der Alliierten berührt?

2.1 Strategie der doppelten Eindämmung

Ausgangspunkt jeder Beschäftigung mit der deutschen Nachkriegsgeschichte ist die bedingungslose Kapitulation der deutschen Wehrmacht am 8. Mai 1945. So bedingungslos wie der Krieg gewesen war und der Sieg werden sollte, so bedingungslos war jetzt die Niederlage. Die Sieger ließen keinen Zweifel, dass sie mit harter Hand regieren und Deutschland in ihrem Sinne umgestalten wollten. »Deutschland wird nicht besetzt zum Zwecke seiner Befreiung, sondern als ein besiegter Feindstaat«⁴, hieß es in der Direktive des amerikanischen Generalstabs. Am 5. Juli 1945 übernahmen die vier Mächte USA, Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich die oberste Regierungsgewalt in Deutschland. Künftig hatten die Deutschen sämtlichen Forderungen der Besatzungsmächte bedingungslos nachzukommen und alle Proklamationen, Befehle, Anordnungen und Anweisungen uneingeschränkt zu befolgen.⁵

Mit dem verlorenen Krieg war in Deutschland und damit in der Mitte Europas ein großes Machtvakuum entstanden. Jetzt lag es in der Macht der Sieger, was aus dem besiegten Deutschland und Europa werden sollte. Wie sie Deutschland künftig regieren und welche Ziele sie im Einzelnen verfolgen würden, blieb noch offen. Diese Fragen sollte die letzte Gipfelkonferenz der Großen Drei, der drei Großmächte USA, Sowjetunion und Großbritannien klären, die vom 17. Juli bis zum 1. August 1945 in Potsdam stattfand. Im Grunde gab es drei Optionen, die allesamt im Schlussdokument, dem Protokoll über den Verlauf der Potsdamer Verhandlungen auftauchten: erstens die Einheitslösung, die gemeinsame Regierung eines weiterhin als Einheit behandelten Deutschlands; zweitens die Zonenlösung, die Entscheidungshoheit der vier Militärgouverneure in ihrer jeweiligen Besatzungszone; drittens die Teilungslösung, die unterschiedliche wirtschaftliche und politische Behandlung der westlichen und der östlichen Besatzungszonen.

Welche der drei Optionen würde sich durchsetzen? Das Ergebnis war ein Kompromiss, in dem alle drei Lösungen noch möglich schienen. Faktisch wurden jedoch in Potsdam die Teilung Europas und das Ende der Einheit Deutschlands besiegelt.

Die Frage, an der die Konferenz zu scheitern drohte, war die Reparationsfrage. Auf Vorschlag der Amerikaner, die ein Scheitern der Verhandlungen unbedingt vermeiden und daher zu jeder Form von Einigung bereit waren, um nach außen die Einheit der Siegermächte und die Hoffnung auf einen baldigen Frieden zu bewahren, sah der Kompromiss folgendermaßen aus: Die Sowjetunion bekam, was sie wollte. Ihren hohen Reparationsanspruch sollte und musste sie allerdings vor allem aus der eigenen Besatzungszone decken. Zusätzlich wurden den Sowjets 25 Prozent der Reparationen aus den Westzonen zugebilligt, 15 Prozent davon im Austausch gegen Nahrungsmittel und Rohstoffe aus dem Osten. Dafür sagten die Amerikaner und die Briten den Sowjets zu, ihnen in ihrer Zone völlig freie Hand zu lassen, die Verwaltung der deutschen Ostgebiete durch Polen zu tolerieren, die Vertreibung (»Überführung«) der deutschen Bevölkerung aus den deutschen Ostgebieten zu beschleunigen und in einem Friedensvertrag die Oder-Neiße-Grenze als Westgrenze Polens anzuerkennen.⁶

Mit dem Potsdamer Beschluss war Deutschland um 25 Prozent seines Territoriums verkleinert und in zwei unterschiedliche Macht- und Einflusssphären geteilt worden. Trotz des Vorbehalts, einen endgültigen Beschluss erst im Rahmen eines Friedensvertrags fassen zu wollen, waren mit der Verknüpfung der Reparations- und Grenzfrage im Osten vollendete Tatsachen geschaffen. Wie sollten die vier Besatzungszonen noch als eine wirtschaftliche Einheit behandelt, wie ein wirtschaftliches Gleichgewicht und ein annähernd gleicher Lebensstandard hergestellt werden, wenn die Sowjetunion aus ihrer Zone so viele Reparationen herausholen konnte, wie sie wollte. Es schien unvorstellbar, »dass ein Deutschland, das nicht als eine wirtschaftliche Einheit behandelt würde, noch sehr lange als eine politische Einheit behandelt werden könnte«⁷.

In den westlichen Administrationen hatte man ohnehin schon vor der Potsdamer Konferenz über ein getrenntes Vorgehen in Ost- und Westdeutschland nachgedacht, da man davon ausging, dass über die Frage, wie Deutschland künftig regiert, kontrolliert und umgestaltet werden sollte, kaum Konsens erzielt werden könnte.⁸ Auch die führenden Militärs waren skeptisch. General Lucius Clay, Chef der amerikanischen Militärregierung, zweifelte, ob Deutschland überhaupt als Einheit behandelt werden konnte. Falls dies nicht möglich sei, »sollten die Westmächte darüber nachdenken, Westdeutschland allein zu regieren«⁹. Laut Feldmarschall Montgomery, Oberbefehlshaber der britischen Zone, existierte bereits »eine vollständige Mauer zwischen der russischen Zone und den Zonen der westlichen Verbündeten«¹⁰. Öffentlich – auch darüber herrschte Konsens – war ein Scheitern der Kriegskoalition, so kurz nach dem Kriege und ausgerechnet über die Deutschlandfrage, kaum zu vermitteln. So wurde der endgültige Bruch noch hinausgezögert.

In Potsdam erfolgte jedoch eine erkennbare »Polarisierung zwischen Ost und West«¹¹. Verlauf und Beschlüsse dieser Konferenz lassen bereits die neuen Machtstrukturen erkennen, die die weitere bipolare Entwicklung der Welt, Europas und Deutschlands bestimmen sollten. Angesichts des bedeutenden Machtzuwachses der Sowjetunion – die Außengrenze ihres neuen Macht- und Einflussbereichs lief jetzt mitten durch Deutschland – zeichnete sich in Europa eine bedrohliche Entwicklung ab, der weder Großbritannien allein, noch alle westeuropäischen Staaten zusammen ein adäquates Gegengewicht entgegenstellen konnten. Aus der längst noch nicht bewältigten deutschen Gefahr drohte eine doppelte Gefahr zu werden, die Gefahr einer zunehmenden Einflussnahme der Sowjetunion auf ganz Deutschland und damit auch auf den westlichen Teil Europas. Es waren die Briten, die als erste vor einer solchen Gefahr warnten: »Denn die russische Gefahr ist inzwischen ebenso groß, wenn nicht größer als die eines wieder erstarkten Deutschlands. Der schlimmste aller Fälle wäre ein wieder erstarktes Deutschland im Bündnis mit oder beherrscht von Russland.«¹²

Die seit Potsdam sich kontinuierlich vertiefende Teilung Deutschlands und Europas in eine östliche und eine westliche Einflusssphäre wurde Grundpfeiler einer neuen Sicherheitsarchitektur nach dem Zweiten Weltkrieg. Die neue Politik war mit einem paradigmatischen Politikwechsel der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik verbunden, weg von der Strategie der einen Welt, hin zu einer Strategie der zwei Welten.¹³ Die Politik der Kooperation und Kompromisse mit der Sowjetunion wurde durch eine Politik der Konfrontation und Eindämmung, eine »Policy of Containment«¹⁴ ersetzt. Es liege in der Macht der Vereinigten Staaten, schrieb George F. Kennan, Leiter des Politischen Planungsstabes im State Department, in einem programmatischen Artikel, »die Belastung, unter der die sowjetische Politik operieren muss, gewaltig zu erhöhen und dem Kreml ein weitaus höheres Maß an Zurückhaltung und Umsicht aufzuzwingen, als dieser in den jüngsten Jahren hatte beachten müssen, und dergestalt Tendenzen zu fördern, die entweder zum Zusammenbruch oder zur allmählichen Mäßigung der Sowjetmacht führen«¹⁵.

Die Jahre 1946/47 leiteten die Wende ein. Die Vereinigten Staaten waren jetzt bereit und entschlossen, die Führung der »freien Welt« zu übernehmen. Am 12. März 1947 wandte sich Präsident Truman in einer programmatischen Rede an den amerikanischen Kongress, um politische und wirtschaftliche Unterstützung für Griechenland und die Türkei zu erwirken, die vom Kommunismus bedroht seien. Amerika müsse handeln und die Führung übernehmen, so der Präsident, wenn freie Länder durch Zwang, Unterdrückung oder politische Subversion bedroht seien. »Die freien Völker der Erde blicken auf uns und erwarten, dass wir sie in der Erhaltung der Freiheit unterstützen. Wenn wir in unserer Führung zögern, können wir den Frieden der Welt gefährden und werden mit Sicherheit die Wohlfahrt unserer Nation gefährden.«¹⁶ Trumans Rede markierte den Beginn des Kalten Krieges. Es war der Abschied »vom universalistischen Traum zur Realität der Einflusssphären«¹⁷.

Die neue Politik basierte auf einer antisowjetischen Neuausrichtung der amerikanischen Politik weltweit. Mit Blick auf die doppelte Gefahr in Europa, die neue sowjetische Gefahr und die alte deutsche Gefahr, bedurfte es einer Strategie, die beide Gefahren gleichzeitig unter Kontrolle brachte, einer Strategie der doppelten Eindämmung, wie wir heute diese Politik bezeichnen. Darunter ist zum einen die Eindämmung der Sowjetunion durch »Gegenmachtbildung in Westeuropa«, zum andern die Eindämmung Westdeutschlands durch Integration in die westliche Bündnisstruktur und in die liberale Weltwirtschaft zu verstehen.¹⁸ »Nie wieder«, so hat Detlef Junker die Maxime amerikanischer Außen- und Deutschlandpolitik seit dem Zweiten Weltkrieg beschrieben, »durften die Deutschen eine Gefahr für die Sicherheit und Wohlfahrt Europas und der Welt bilden. Dieser Ausgangspunkt dominierte die amerikanische Deutschlandplanung im Zweiten Weltkrieg, beeinflusste die amerikanische Besatzungspolitik bis 1949, die Gründung des Weststaates im Jahre 1949 und das Handeln der Hohen Kommissare sowie die Entlassung in eine eingeschränkte Souveränität und Deutschlands Aufnahme in die NATO im Jahre 1955.«¹⁹

Die Politik der doppelten Eindämmung war ein komplexer, interdependenter Prozess. Ohne das Eine wäre das Andere nicht möglich gewesen. Die Eindämmung der Sowjetunion und die Eindämmung der Bundesrepublik bedingten und stützten einander.²⁰ Solange die Sowjetunion existierte, war die Bundesrepublik nicht nur Objekt, sondern auch Subjekt westlicher Eindämmungspolitik gegenüber der Sowjetunion, Osteuropa und der DDR. Die Bundesrepublik hatte sich nicht nur als verlässlicher Bündnispartner im Westen, sondern auch als verlässlicher Bündnispartner des Westens gegenüber dem Osten zu bewähren. Die aus dem Besatzungsrecht abgeleiteten, in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen und geheimen Zusatzvereinbarungen immer wieder festgeschriebenen Vorbehaltsrechte der Alliierten betrafen nicht nur Verpflichtungen zur Begrenzung der militärischen, wirtschaftlichen oder auch politischen Möglichkeiten der Westdeutschen, sondern auch Verpflichtungen zur Übernahme bestimmter Aufgaben im gemeinsamen Kampf des Westens gegen den sowjetischen Machtbereich.

Die Positionierung des westdeutschen Staates als antikommunistischer Frontstaat im Kalten Krieg gewann seit den frühen Fünfzigerjahren zunehmende Bedeutung. Diese neue, von den Westdeutschen gern übernommene Rolle schuf einerseits Handlungsspielräume, verstärkte andererseits die Notwendigkeit, bestimmte Beschränkungen seitens der Westmächte weiterhin aufrecht zu erhalten. So blieb die Bundesrepublik »mit einem Netz von Kontrollen und Vorbehaltsrechten überzogen«²¹. Hierzu zählten insbesondere die Zuständigkeiten und Rechte der Westmächte für Berlin und Deutschland als Ganzes, die Stationierung großer alliierter Truppenverbände über das Ende der Besatzungszeit hinaus, die Lagerung von Atombomben in der Bundesrepublik bei gleichzeitigem Verzicht der Deutschen, selbst nukleare, bakteriologische und chemische Waffen herzustellen. Außerdem konnte im Falle eines inneren und äußeren Notstands das Besatzungsrecht wieder aktiviert werden. Schließlich sicherten sich die Westmächte nicht nur für den Notstandsfall, sondern auch für den Normalfall das Recht, den nationalen und internationalen Post- und Telefonverkehr in der Bundesrepublik zu überwachen, insbesondere mit den Ländern im kommunistischen Machtbereich, aber auch mit dem westeuropäischen Ausland.²²

So gleichlautend die Begriffe für die westliche Politik der deutschen und der sowjetischen Eindämmung waren, so unterschiedlich waren die Ziele und Methoden.

Während die Strategie gegenüber Moskau auf eine geostrategische Eindämmung der Sowjetunion mit den Mitteln einer antagonistischen, ab- und ausgrenzenden Politik zielte, diente die Eindämmungspolitik gegenüber Westdeutschland der Überwachung und Kontrolle durch Integration in die westlichen Bündnisstrukturen und damit der Stärkung des Westens durch Einbindung der Westdeutschen in die Strategie der Eindämmung gegenüber der Sowjetunion. Wie die Eindämmung der Sowjetunion zielte auch die Eindämmung Deutschlands auf ein »In-Schach-Halten«, allerdings nicht durch eine regressive, sondern durch eine kooperative Politik, sozusagen auf dem Verhandlungswege. Voraussetzung für den Erfolg einer solchen Politik der Eindämmung war die Einwilligung, sich auch eindämmen, integrieren und kontrollieren zu lassen. Eindämmung durch Integration setzte die Fähigkeit und Bereitschaft der Deutschen zur »Selbsteindämmung« voraus, wie Wolfram Hanrieder es treffend formuliert hat.²³

Mit Bundeskanzler Konrad Adenauer bestimmte ein Mann die Richtlinien der westdeutschen Politik, der in seinen politischen Einstellungen und Analysen mit denen der Westmächte weitgehend übereinstimmte. In ihm hatten die Westmächte einen Partner, der bereit war, erhebliche Beschränkungen der westdeutschen Politik hinzunehmen, sofern es nur gelang, das Projekt der Westintegration Westdeutschlands so schnell wie möglich umzusetzen. Von der Notwendigkeit einer Eindämmung der Sowjetunion musste der Kanzler nicht erst überzeugt werden. Westeuropa als Bollwerk gegen den Kommunismus und Gegenmacht gegen die Sowjetunion aufzubauen, waren gemeinsame Ziele. Auch die Einsicht, dass es zur Teilung Deutschlands keine Alternative gab, der westliche Teil Deutschlands in den Westen gehörte und die Deutschen durch eine solche Politik vor neuer Hybris bewahrt werden sollten, gehörten dazu. Schon kurz nach dem Zweiten Weltkrieg hatte der spätere Kanzler in der Präsenz der Roten Armee in Deutschland und einer möglichen Teilung des Landes eine große Gefahr, aber auch eine große Chance gesehen.

»Die Gefahr ist groß«, schrieb Adenauer am 16. März 1946 einem politischen Weggefährten nach Amerika: »Asien steht an der Elbe. Nur ein wirtschaftlich und geistig gesundes Westeuropa, zu dem als wesentlicher Bestandteil der nicht von Russland besetzte Teil Deutschlands gehört, kann das weitere und machtmäßige Vordringen Asiens aufhalten.«²⁴ Aus dieser Vision wurde mit Gründung der Bundesrepublik Programm: »Auf außenpolitischem Gebiet liegt unsere Linie fest. Sie richtet sich in erster Linie darauf, ein enges Verhältnis zu den Nachbarstaaten der westlichen Welt, insbesondere auch zu den Vereinigten Staaten herzustellen. Es wird von uns mit aller Energie angestrebt werden, dass Deutschland so rasch wie möglich als gleichberechtigtes und gleichverpflichtetes Mitglied in die europäische Föderation aufgenommen wird.«²⁵ Adenauer setzte der Strategie der doppelten Eindämmung eine westdeutsche Doppelstrategie entgegen, die hinsichtlich der Eindämmung der Sowjetunion und des Kommunismus weitgehend identisch war, hinsichtlich der Eindämmung der Bundesrepublik jedoch mit einer flexiblen Politik aus Selbsteindämmung und Selbstbehauptung reagierte.

Adenauer war der ideale Partner zur Durchsetzung der Strategie der doppelten Eindämmung, »der Wunschpartner Washingtons«²⁶. Auch die Briten sahen das so. Deutschlandpolitik bedeutete für Großbritannien, Adenauer zu unterstützen. Ein Scheitern dieses Mannes, so Premierminister Churchill mit Blick auf die Bundestagswahlen 1953, »wäre ein großes Desaster für uns«²⁷. Dies galt zweifellos nicht nur für die Eindämmung der sowjetischen Gefahr, sondern auch für die Eindämmung der deutschen Gefahr. Anders als gegenüber der Sowjetunion hatte der Kanzler gegenüber dem Westen großes Verständnis für die Ängste und Befürchtungen vor einem Wiedererstarken Deutschlands. Eine »Rückkehr in den Kreis der freien Völker«, wie Adenauer es gern formulierte, konnte nur durch eine feste und dauerhafte Einbindung in den Westen gelingen. Selbst in der Einschätzung der Deutschen teilte der Kanzler die kritische und skeptische Einschätzung im Westen, wie verschiedene Äußerungen über die politische Unreife der Deutschen, die Gefahren einer erneuten Schaukelpolitik zwischen Ost und West und ein generelles Misstrauen gegenüber seinen eigenen Landsleuten belegen.²⁸

Die Beibehaltung der Teilung Deutschlands und die Integration Westdeutschlands in den Westen waren die grundlegende Voraussetzung für eine Eindämmung der deutschen und der sowjetischen Gefahr. Darüber gab es zwischen dem Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland und den Alliierten keinen Dissens.²⁹ In der Bewahrung und Verteidigung des Status quo bestand offensichtlich auch mit den Sowjets noch ein weitergehender Konsens, wie Staatsminister Lloyd an Premierminister Churchill schrieb. »Deutschland ist der Schlüssel zum Frieden in Europa. Ein geteiltes Europa bedeutet ein geteiltes Deutschland. Deutschland wieder zu vereinigen, solange Europa geteilt ist, ist – selbst wenn dies machbar wäre – gefahrvoll für uns alle. Deshalb fühlen alle – Dr. Adenauer, die Russen, die Amerikaner, die Franzosen und wir selbst – im Grunde ihres Herzens, dass ein geteiltes Deutschland zurzeit die sichere Lösung ist. Aber keiner von uns wagt dies wegen seiner Auswirkungen auf die öffentliche Meinung auch offen zuzugeben. Deshalb unterstützen wir alle öffentlich ein vereintes Deutschland, jeder allerdings aufgrund seiner eigenen Bedingungen.«³⁰

Die Teilung Deutschlands wurde so zu einem stabilisierenden Faktor des neuen »Machtdualismus« zwischen Ost und West und machte »die Bundesrepublik zum Kernelement der amerikanischen Eindämmungspolitik in Europa«³¹. Diese Politik basierte mit Blick auf Deutschland im Wesentlichen auf vier Prinzipien: erstens Stabilisierung und Sicherung des Status quo in Deutschland, mithin Aufrechterhaltung der Teilung Deutschlands und Berlins; zweitens Wiederaufbau und Integration des westlichen Teils Deutschlands in das liberale Weltwirtschaftssystem; drittens politische und militärische Integration Westdeutschlands in die westliche Bündnisstruktur; viertens Positionierung und Stärkung der Bundesrepublik Deutschland als Frontstaat des Westens gegenüber dem sowjetischen Machtbereich.

Jedes dieser vier Prinzipien bot Chancen und Beschränkungen zugleich. Eine baldige Wiedervereinigung Deutschlands war mit dieser Strategie ebenso wenig vereinbar wie die kurzfristige Erlangung einer unbeschränkten Souveränität und Gleichberechtigung der Bunderepublik. So sehr Adenauer sich auch immer wieder bemühte, die sowjetische Gefahr in diesem Sinne zu instrumentalisieren, blieb die Eindämmungspolitik eine Doppelstrategie, die sich immer auch gegen Deutschland bzw. die Bundesrepublik richtete. »Das Erbe des Dritten Reiches war die raison d’ être für die Einbindung Deutschlands in europäische und atlantische Organisationen, ja selbst für die amerikanische Politik während der Wiedervereinigung und für die Bedingungen für den Zwei-Plus-Vier-Vertrag. Aus dem Blick in den Abgrund eines von Nationalsozialisten beherrschten Europas wurde bis 1990 das dominierende Motiv gespeist, Deutschland durch Integration einzudämmen.«³² Integration war das politische Zauberwort, um innen- und außenpolitisch verträglich »die Art zu beschreiben, mit der Deutschland ins Atlantische Bündnis aufgenommen und seine Souveränität und Bewegungsfreiheit beschränkt wurde«³³.

2.2 Westverträge und beschränkte Souveränität

Was bedeutete die Strategie der doppelten Eindämmung für die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland? Waren beide Ziele tatsächlich gleichzeitig zu erreichen, Sicherheit vor und mit dem jungen westdeutschen Staat? Setzte das eine nicht Misstrauen, das andere jedoch Vertrauen voraus? Welche Sicherungen erforderte die präventive Abwehr einer neuen deutschen Gefahr? Welche Verhandlungsspielräume waren nötig, um die Westdeutschen in ein westliches Bündnis eizubinden? Und wie ließen sich all die Bedrohungsängste im Westen vor den Sowjets und den Deutschen gleichzeitig mit dem großen Wunsch Adenauers nach Souveränität und Gleichberechtigung der Bundesrepublik vereinbaren?

Einen Tag nach Bildung und Vereidigung der ersten Regierung Adenauer, am 21. September 1949, wurde der erste Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland gleich auf den Petersberg bei Bonn einbestellt. Hier war der Sitz der wirklichen Herren der neuen Republik, der Sitz der Alliierten Hohen Kommission. Der Kanzler sollte sein neues Kabinett vorstellen und vor allem das Besatzungsstatut entgegennehmen, das die Befugnisse und Verantwortlichkeiten zwischen der künftigen deutschen Regierung und der Alliierten Kontrollbehörde regelte. Legendär ist der bei dieser Gelegenheit erfolgte Schritt des Bundeskanzlers auf den großen Teppich, vor dem dieser zu warten hatte und auf dem die eigentlichen Herren der jungen Republik, die Alliierten Hohen Kommissare bereits Aufstellung genommen hatten. Ein Schritt, der Adenauers größten Wunsch, den Wunsch nach Gleichberechtigung und Souveränität der Bundesrepublik symbolisch zum Ausdruck bringen sollte.³⁴

Die junge Republik war alles andere als ein freies Land. Es war ein Land, das sich zwar selbst regieren durfte, aber unter strenger Aufsicht und Kontrolle der Alliierten Hohen Kommission stand. Die oberste Regierungsgewalt lag bei den Vertretern der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs. Diese behielten sich eine Reihe wichtiger Befugnisse vor. Hierzu zählten die Regelung der auswärtigen Angelegenheiten, einschließlich des Abschlusses aller internationalen Abkommen und die Akkreditierung von Vertretern anderer Staaten, die Zuständigkeiten für Sicherheit und Finanzierung der Besatzung, Abrüstung und Entmilitarisierung, Reparationen und Kontrolle der Großindustrie und Banken, Dekartellisierung und Entflechtung sowie die Kontrolle des Außenhandels und des Devisenverkehrs. Ferner wurden sämtliche deutschen Gesetze, die Einhaltung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen kontrolliert. Selbst die Kontrolle bestimmter exekutiver Maßnahmen im Innern, Eingriffe in die Gerichtsbarkeit und den Strafvollzug von Gefangenen, die vor Gerichten der Besatzungsmächte angeklagt bzw. verurteilt worden waren, behielten sich die Besatzungsmächte vor. Schließlich besaßen die Alliierten das Recht, »auf Weisung ihrer Regierungen die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies als wesentlich ansehen für die Sicherheit oder die Aufrechterhaltung der demokratischen Regierung in Deutschland oder als Folge der internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen«³⁵.

Die Bundesrepublik war bei ihrer Gründung weder ein nach außen souveräner, noch ein nach innen autonomer Staat. Sie war ein Protektorat der westlichen Siegermächte des Zweiten Weltkriegs.³⁶ Besatzungsrecht stand über deutschem Recht. Souveränität und Gleichberechtigung waren und blieben vorerst kühne Hoffnungen. Dennoch wurde der Kanzler nicht müde, sie bei jeder sich bietenden Gelegenheit zum Ausdruck zu bringen. Ohne Freiheit und ohne Gleichberechtigung konnte das deutsche Volk auf Dauer »kein vollkommener Partner der Völker sein«, schrieb er in seinen Erinnerungen. Adenauer war sich bewusst, dass dies ein langer Weg sein würde. »Wir mussten uns klar darüber sein, dass das Vertrauen nur langsam, Schritt für Schritt, wiedergewonnen werden konnte und dass wir sorgsam alles vermeiden mussten, was geeignet war, wieder Misstrauen gegen uns zu wecken. Unwürdig und falsch wäre es gewesen, wenn wir eine Politik sklavischer Unterwürfigkeit verfolgt hätten. Eine dumme, unkluge und aussichtslose Politik wäre es gewesen, hätten wir mit unserer Unentbehrlichkeit auftrumpfen wollen.«³⁷

Souveränität und Gleichberechtigung standen vorerst nicht auf der Agenda. Immerhin gelang es, bereits mit dem Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 die Handlungsspielräume der Bundesrepublik zu erweitern, den Umfang der Demontagen deutlich zu reduzieren und bestimmte Wirtschaftsbeschränkungen aufzuheben, erste Schritte in Richtung westeuropäischer Integration und Beitritt zu internationalen Organisationen einzuleiten sowie konsularische und wirtschaftliche Beziehungen zu anderen Ländern schrittweise aufzunehmen.³⁸ Die Hoffnungen des Neuanfangs verloren jedoch bald an Schwung. Die Furcht vor einem schnellen Wiederaufstieg der Bundesrepublik, insbesondere das »Sicherheitstrauma«³⁹ Frankreichs und der übrigen westeuropäischen Staaten bestimmten die Politik der Westmächte. Sicherheit vor Deutschland war und blieb vorerst das oberste Ziel westlicher Deutschlandpolitik.

Mit dem Einmarsch nordkoreanischer Truppen in Südkorea trat im Sommer 1950 die psychologisch entscheidende Wende ein. Die Angst der Westdeutschen vor dem Ausbruch eines neuen Weltkriegs stieg in einer Meinungsumfrage sprunghaft auf 53 Prozent der Befragten an.⁴⁰ Parallelen zur Situation im geteilten Deutschland wurden gezogen. Stand jetzt auch ein Angriff der Sowjetunion auf Westdeutschland und Westeuropa unmittelbar bevor?

Ab sofort stand die Sicherheitsfrage im Zentrum allen strategischen und taktischen Denkens. Neue Bedrohungsanalysen wurden angestellt. Bestand in Deutschland tatsächlich eine vergleichbare Gefahr wie in Korea? Wie würde sich der Kriegseintritt der Amerikaner auf deren Engagement in Deutschland und Europa auswirken? Welche Konsequenzen ergaben sich daraus für die Sicherheitslage der Bundesrepublik und der alliierten Truppen in Deutschland?

Schon zwei Wochen vor dem Angriff Nordkoreas auf den Süden hatte Adenauer bei den Hohen Kommissaren »eine unauffällige Aufstellung deutscher Kontingente angeregt«⁴¹. Jetzt ergriff er erneut die Initiative, gleich mit zwei Memoranden, eins zur Sicherheitslage in Deutschland und Europa⁴², ein zweites zur Frage einer Neuordnung der Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten.⁴³ Beide Memoranden datierten vom 29. August 1950 und verknüpften erstmals die Frage eines möglichen deutschen Verteidigungsbeitrags mit der Frage nach Souveränität und Gleichberechtigung für den westdeutschen Staat. Die Memoranden waren für die Beratungen der drei westlichen Außenminister bestimmt, die am 12. September 1950 in New York zusammentrafen, um unter anderem über die Sicherheitslage in Deutschland und Europa zu beraten.⁴⁴

Die Sowjetunion verfüge allein in der Ostzone mit 13 einsatzbereiten Divisionen über ein enormes Angriffspotential, argumentierte der Kanzler, das durch die paramilitärische Ausbildung und Aufstockung der ostzonalen Volkspolizei noch verstärkt würde. Moskau und Ostberlin verfügten außerdem über eine aktive »fünfte Kolonne« in der Bundesrepublik, die die Aufgabe habe, »auf dem Bundesgebiet Sabotageakte zu begehen, die Behörden in den Kommunen, in den Ländern und auf der Bundesebene zu desorganisieren und die Regierungsgewalt den aus der Ostzone kommenden Funktionären in die Hände zu spielen«⁴⁵. Für militärische und paramilitärische Aktionen nach koreanischem Muster seien weder die Bundesrepublik noch der Westen gerüstet. Deshalb forderte Adenauer, die Besatzungstruppen in der Bundesrepublik zu verstärken. Gleichzeitig erklärte er sich bereit, »im Falle der Bildung einer internationalen westeuropäischen Armee einen Beitrag in Form eines deutschen Kontingents zu leisten«⁴⁶.

In seinem zweiten Memorandum forderte der Kanzler, die Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten auf eine neue Grundlage zu stellen. Der Kriegszustand solle beendet, der Zweck der Besatzung in »Sicherung gegen äußere Gefahr« geändert und die Beziehungen zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik durch »ein System vertraglicher Abmachungen« geregelt werden. Dies erfordere »eine umfassende Umgestaltung des gegenwärtigen Rechtszustandes«. Wenn die Westdeutschen mehr Pflichten bei der gemeinsamen Verteidigung Westeuropas übernehmen sollten, so müssten ihnen auch mehr Handlungsfreiheiten und Verantwortlichkeiten gegeben werden. »Wenn der deutsche Mensch Opfer jeder Art bringen soll, so muss ihm wie allen anderen westeuropäischen Völkern der Weg zur Freiheit offen sein.«⁴⁷

Eine akute Kriegsgefahr bestand im Sommer 1950 in Europa allerdings nicht, wie Vertreter der Westmächte gegenüber Adenauer mehrfach deutlich machten. Auch der Kanzler ging in seinem Sicherheitsmemorandum nicht von einem unmittelbar bevorstehenden Angriff der Sowjetunion aus und folgte darin auch dem übereinstimmenden Urteil seiner eigenen politischen und militärischen Berater.⁴⁸ Eindringlich beschrieb er jedoch die konventionelle Überlegenheit der Sowjetunion. Die Überlegenheit der USA im nuklearen Bereich erwähnte er nicht. Generell gingen die Experten davon aus, dass die Sowjetunion frühestens in zwei bis vier Jahren in der Lage sei, einen Angriffskrieg in Europa zu führen.⁴⁹ Die Einschätzung, dass ein Angriff der Sowjetunion auf Westeuropa durchaus möglich werden könnte, hatte jedoch an Plausibilität gewonnen. Im Ergebnis vermochte der Koreakrieg sowohl in den Vereinigten Staaten, als auch in Westeuropa und der Bundesrepublik das Kräfteverhältnis zwischen Befürwortern und Gegnern einer Wiederbewaffnung Westdeutschlands umzukehren und so »die Voraussetzung für eine annähernd gleichberechtigte Integration der neuen Republik in das westliche Bündnis«⁵⁰ zu schaffen.

Nicht nur die Vereinigten Staaten, sondern auch die Verbündeten in der NATO unterstützten nun die Einbindung der Bundesrepublik in das westliche Verteidigungsbündnis. Die Frage sei nicht mehr, wie der amerikanische Außenminister Acheson gegenüber Präsident Truman erklärte, »ob Deutschland in den allgemeinen Verteidigungsplan einbezogen werden soll, sondern wie dies getan werden kann, ohne unseren sonstigen Bemühungen zu schaden und ohne Deutschland in die Lage zu versetzen, über das Gleichgewicht in Europa entscheiden zu können«⁵¹.

Mit dem Koreakrieg wurde die Sicherheitsfrage in Europa neu gestellt. Die Eindämmung der sowjetischen Gefahr gewann Priorität, ohne allerdings die Notwendigkeit einer gleichzeitigen Eindämmung der deutschen Gefahr aus dem Blick zu verlieren. Eine rasche Einbindung der Deutschen in die antisowjetische Strategie des Westens schien die Lösung zu sein. Damit war die Frage nach dem künftigen Status der Bundesrepublik gestellt, ganz wie Adenauer es mit seinen beiden Memoranden bezweckt hatte. Die Frage, welche Rolle die Bundesrepublik künftig für die Verteidigung des Westens spielen sollte, war von der Frage nach Souveränität und Gleichberechtigung nicht mehr zu trennen. Die geostrategische Lage der Bundesrepublik, was Adenauer in seinen Erinnerungen »unsere Unentbehrlichkeit«⁵² genannt hatte, sollte dem Westen Deutschlands erst 1955 nach langen und schwierigen, über vier Jahre dauernden Verhandlungen die ersehnte, allerdings nur beschränkte Souveränität und keineswegs schon die Gleichberechtigung im westlichen Bündnis bringen.

Bereits am 11. August 1950 hatte die Beratende Versammlung des Europarates für die Aufstellung einer Europa-Armee unter Einbeziehung Westdeutschlands gestimmt.⁵³ Mitte September erklärten die Außenminister der drei Westmächte zum Abschluss ihrer Konferenz in New York, dass die alliierten Streitkräfte in der Bundesrepublik nicht nur Besatzungsaufgaben, sondern auch Sicherheitsaufgaben »zum Schutz und zur Verteidigung der freien Welt, einschließlich der Deutschen Bundesrepublik und der Westsektoren Berlins« wahrnehmen würden. Um den Schutz zu erhöhen, würden die Truppen in Deutschland vermehrt und verstärkt. Die alliierten Regierungen würden »jeglichen Angriff auf die Bundesrepublik oder Berlin von jeder Seite als einen Angriff auf sich selbst betrachten.« Ferner erklärten sie sich bereit, das Besatzungsstatut zu ändern, allerdings »unter Beibehaltung der legalen Basis der Besetzung«⁵⁴. Der gleichzeitig in New York tagende Atlantikrat der NATO war sich einig, »dass Deutschland in die Lage versetzt werden soll, zum Aufbau der Verteidigung Westeuropas beizutragen«⁵⁵.

Vom Herbst 1950 an wurde parallel zu den Beratungen über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft über einen Generalvertrag zur Ablösung des Besatzungsstatuts und zur Neuregelung der Beziehungen zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik Deutschland verhandelt. Wie die verschiedenen Überlegungen und Pläne zu einer Einbeziehung Westdeutschlands in ein westliches Verteidigungsbündnis zeigen, bestand das größte Problem darin, das Interesse an Sicherheit vor Deutschland mit dem Interesse an mehr Sicherheit mit Deutschland in Einklang zu bringen.⁵⁶ Ein Dilemma, das vor allem den Franzosen schwer zu schaffen machte. »In meinem Lande«, so der französische Hohe Kommissar André Francois-Poncet vor amerikanischen Besatzungsoffizieren, »glauben manche ehrliche Menschen, dass wir ein großes Risiko auf uns laden, wenn wir Deutschland zu viel Freiheit gewähren, und sie fürchten, dass die Deutschen, nachdem sie aus uns so viel herausgeholt haben wie nur möglich, plötzlich kehrtmachen können. Es hat keinen Zweck, diese Gefahr zu leugnen, weil sie nicht außerhalb des Möglichen liegt. Das Risiko wäre aber größer, wenn wir darauf bestünden, Deutschland kurz zu halten, uns weigern würden, in unseren Kontrollmaßnahmen nachzugeben und es starrsinnig als Feind betrachten wollten, ohne eine Hoffnung auf andere Behandlung zu bieten. Man muss sich darüber klar sein, dass es keine Handlung ohne Risiko gibt, und dass staatsmännische Klugheit notwendigerweise zwischen diesen verschiedenen Risiken zu wählen hat.«⁵⁷

Am 18./19. Dezember 1950 trafen sich die Mitglieder des Nordatlantikpaktes in Brüssel, um eine neue Verteidigungsstruktur zu beraten. Beschlossen wurde eine neue, »integrierte Verteidigungsorganisation«. Dazu sollte eine gemeinsame Armee aufgestellt werden, die aus Kontingenten der einzelnen Mitgliedsstaaten bestehen und unter den Oberbefehl von General Dwight D. Eisenhower gestellt werden sollte. Um die Verteidigung Europas zu stärken, sollte auch die Bundesrepublik einen geeigneten Beitrag zu dieser neuen Streitmacht leisten. Dieses Angebot war jedoch mit einer Reihe diskriminierender Auflagen verbunden. So war es der Bundesregierung untersagt, ein eigenes Verteidigungsministerium zu errichten und allein über die deutschen Einheiten zu verfügen. Die Einrichtung zentraler militärischer Einrichtungen für Planung und Nachrichtenwesen und operative Führung war den Deutschen ebenso untersagt wie die Herstellung von ABC-Waffen, weitreichenden Raketen, schweren Waffen, Flugzeugen und größeren Kriegsschiffen. Bemerkenswert ist, dass alle diese Verbote in dem erst vier Jahre später gefassten Beschluss über die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik wieder auftauchten. Nach dem Willen der NATO sollten die westdeutschen Truppen »für alle Zeiten angemessenen Sicherungen« unterworfen werden, »politischen, militärischen und nach Möglichkeit auch wirtschaftlichen«⁵⁸.

Parallel zu dieser NATO-Lösung hatte Frankreich vorgeschlagen, eine eigenständige europäische Armee aufzubauen. Nach langem Widerstand setzten sich die Franzosen mit ihrem Vorschlag durch, so dass vom Sommer 1951 an nur noch über ein Modell, das der EVG, verhandelt wurde. Binnen Jahresfrist konnte am 27. Mai 1952 der Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft in Paris unterzeichnet werden. Voraussetzung für die Unterzeichnung des EVG-Vertrages war der Abschluss des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten. Dieser Vertrag, zunächst »Generalvertrag« und später, in der revidierten Fassung von 1954, auch »Deutschlandvertrag« genannt, wurde mit zahlreichen Zusatzverträgen am 26. Mai 1952, einen Tag vor Unterzeichnung des EVG-Vertrages, in Bonn unterzeichnet. Nach einem langen Ratifizierungsverfahren scheiterte auch dieses Vertragswerk am Widerstand Frankreichs. Am 30. August 1954 lehnte die französische Nationalversammlung, mehr als zwei Jahre nach Unterzeichnung der Verträge, den EVG-Vertrag ab.

Jetzt übernahm das Vereinigte Königreich die Initiative. In fast atemberaubender Geschwindigkeit wurden die Verträge neu verhandelt, teilweise revidiert und bereits im Oktober 1954 auf der Grundlage einer NATO-Lösung für den deutschen Verteidigungsbeitrag verabschiedet. Nach ebenfalls zügig erfolgter Ratifizierung traten die Verträge bereits am 5. Mai 1955 in Kraft. Zehn Jahre nach der bedingungslosen Kapitulation endete die Besatzungszeit. Das Besatzungsstatut wurde aufgehoben und das Besatzungsregime für beendet erklärt. Am 6. Mai 1955 wurde die Bundesrepublik Mitglied des westeuropäischen Verteidigungsbündnisses, der WEU, und des Nordatlantikpaktes, der NATO.

Mit dem Ende des Besatzungsregimes erhielt die Bundesrepublik, wie es in Artikel 1, Absatz 2 des Deutschlandvertrags hieß, nicht die volle Souveränität, sondern lediglich »die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten«⁵⁹. Immerhin war es gelungen, das Wort »souverän« in den Vertragstext zu bekommen. Adenauer fühlte sich am Ziel. Den 5. Mai 1955 erklärte er zum »Tag der Souveränität«. In einer eigens verfassten «Proklamation« ging der Kanzler in der ihm eigenen Art ein ganzes Stück weiter, als es der Vertragstext zuließ: »Wir sind ein freier und unabhängiger Staat. Was sich auf der Grundlage wachsenden Vertrauens seit langem vorbereitete, ist nunmehr zur rechtsgültigen Tatsache geworden: Wir stehen als Freie unter Freien, den bisherigen Besatzungsmächten in echter Partnerschaft verbunden.«⁶⁰

Das war die Botschaft, die der Kanzler gern unters Volk bringen wollte. Sah er das wirklich so? Offensichtlich nicht, wie sich der Chef der deutschen Verhandlungsdelegation, Wilhelm Grewe, erinnerte: »Adenauer wusste, welche Hypotheken der Deutschland-Vertrag der formal eingeräumten Souveränität der Bundesrepublik aufbürdete. Er wusste, welche Privilegien die früheren Besatzungstruppen auch nach dem Mai 1955 behielten, welches politische Gewicht ihrer Anwesenheit zukam, wie schwierig es sein würde, die Gleichberechtigung der deutschen Streitkräfte innerhalb der Allianz zu etablieren und zu behaupten. Auch über die deutschlandpolitischen Vorstellungen der alliierten Regierungen und ihrer Völker machte er sich keine Illusionen.«⁶¹

Die Bundesrepublik war somit auch nach Inkrafttreten der Westverträge kein wirklich unabhängiger und souveräner Staat und schon gar nicht ein gleichberechtigter Partner der Siegermächte von 1945. Allenfalls konnte von einer beschränkten Souveränität die Rede sein.⁶² Zu dicht war das Netz von Vorbehaltsrechten, Beschränkungen und Kontrollen, das in dem Dickicht von Verträgen, ausgetauschten Briefen und Erklärungen sowie geheimen Zusatzvereinbarungen geknüpft worden war, um die Bundesrepublik dauerhaft in den Westen einzubinden, in ihren Handlungsmöglichkeiten zu beschränken und zu kontrollieren. Die Erlangung der vollen Souveränität blieb das unerfüllte Ziel der alten Bundesrepublik. Für den Westen bot die beschränkte Souveränität der Bundesrepublik auch weiterhin die Möglichkeit, auf die innere und äußere Entwicklung der Bundesrepublik einzuwirken, um Sicherheit vor und mit Deutschland zu garantieren. Das wichtigste Instrument dafür waren die aus Besatzungsrecht abgeleiteten Vorbehaltsrechte der Alliierten. So übten die ehemaligen Siegermächte auch weiterhin ihre Rechte in Berlin und für Deutschland als Ganzes aus, durften Truppen stationieren und im Falle einer inneren und äußeren Bedrohung den Notstand erklären und entsprechende Maßnahmen ergreifen.

Und damit nicht genug. In den Pariser Verhandlungen hatten sich die Drei Mächte mit Zustimmung des Bundeskanzlers darüber hinaus zwei weitere Vorbehaltsrechte gesichert: erstens den Überwachungsvorbehalt, das Recht, den in- und ausländischen Post- und Fernmeldeverkehr in der Bundesrepublik auch weiterhin zu überwachen; zweitens den Geheimdienstvorbehalt, das Recht, die alliierten Geheimdienste mit Unterstützung des Bundesamtes für Verfassungsschutz außerhalb des deutschen Rechts zu stellen, wenn es die geheimdienstlichen Interessen erforderten. Die Existenz und die Entstehungsgeschichte dieser beiden neuen Vorbehaltsrechte sind in der zeitgeschichtlichen Forschung bislang nicht bekannt.

2.3 Vorbehaltsrechte und geheime Zusatzvereinbarungen

Aus der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Wehrmacht, dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches und der Besetzung Deutschlands als besiegtem Feindstaat leiteten die Siegermächte das Recht ab, selbst die oberste Staats- und Regierungsgewalt in Deutschland zu übernehmen. Nur zögernd und schrittweise und stets unter Aufsicht und Kontrolle der Besatzungsmächte wurden die Deutschen an der Ausübung der staatlichen Gewalt beteiligt, zunächst auf der lokalen und regionalen, dann auf der Länderebene und schließlich auch auf der Bundesebene, nachdem 1949 die Bundesrepublik Deutschland im Auftrag der Alliierten gegründet worden war. Auch nach der ersten freien, gleichen und geheimen Bundestagswahl und der Bildung einer demokratisch legitimierten Bundesregierung, waren die Besatzungsmächte nicht bereit, die oberste Gewalt abzugeben. Auch jetzt verzichteten sie nicht auf ihre Rechte, sondern allenfalls auf die Ausübung bestimmter Rechte und Kontrollen und das auch nur in kleinen Schritten. Generell behielten sie sich vor, »die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies für unerlässlich erachten für die Sicherheit oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Ordnung in Deutschland, oder um den internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen nachzukommen«⁶³.

An dieser Haltung der Westmächte sollte sich bis zur Vereinigung Deutschlands nicht viel ändern. Das Netz zur Eindämmung der Deutschen und der westlichen Einwirkung auf die innere und äußere Entwicklung der Bundesrepublik war dicht geknüpft. Dies galt zu allererst für die in den Westverträgen fest verankerten Vorbehaltsrechte. Darüber hinaus blieben auch nach Inkrafttreten des Deutschlandvertrags von 1955 zahlreiche Gesetze der Militärregierungen, des Alliierten Kontrollrats und der Alliierten Hohen Kommission in Kraft und durften nicht geändert werden. Auch andere völkerrechtliche Verträge, die unabhängig von den Westverträgen zwischen den Westmächten und der Bundesrepublik geschlossen worden waren, enthielten weitere Beschränkungen, wie zum Beispiel die Einschränkung der deutschen Gerichtsbarkeit in Sachen Rückerstattung und Restitution jüdischen Eigentums.⁶⁴ Die alliierten Rechte und Vorbehaltsrechte waren und blieben somit die wichtigsten Beschränkungen der westdeutschen Souveränität.

Nachdem der erste Versuch, die Bundesrepublik durch ein ganzes Bündel von Verträgen politisch und militärisch in den Westen einzubinden, am Widerstand Frankreichs gescheitert war, kamen im Oktober 1954 auf Initiative Londons die drei Westmächte und die Bundesrepublik erneut zusammen, um über eine Beendigung des Besatzungsregimes und nach dem Scheitern der EVG-Lösung jetzt über einen Beitritt der Bundesrepublik zur NATO zu verhandeln. Den Weg dazu hatte die vorher einberufene Londoner Neun-Mächte-Konferenz geebnet, an der die sechs EVG-Staaten⁶⁵, die USA, Kanada und Großbritannien teilgenommen hatten. Verhandlungsort war Paris. Ziel der Pariser Verhandlungen war es, eine für alle Seiten verträgliche Lösung für eine militärische und politische Einbindung der Bundesrepublik in den Westen zu finden. Wie viel Kontrolle war nötig bzw. möglich, um den Westdeutschen eine gewisse Souveränität zurückzugeben? Offensichtlich sehr viel. Der Wunsch Adenauers und seiner Verhandlungsdelegation, Zahl und Umfang der alliierten Vorbehaltsrechte so weit wie möglich zu reduzieren, ging nicht in Erfüllung.⁶⁶ Im Vergleich zu den ersten Verhandlungen von 1952 kehrte die deutsche Delegation mit mehr Vorbehaltsrechten statt – wie geplant – mit weniger Vorbehaltsrechten nach Bonn zurück.

Zu den Vorbehaltsrechten der Drei Mächte gehörten im Wesentlichen die bislang schon ausgeübten oder innegehabten vier bzw. fünf Sonderrechte in Bezug auf Berlin, Deutschland als Ganzes, die Stationierung von Streitkräften in Deutschland und den Schutz der Sicherheit der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte.⁶⁷ Der Schutz der Streitkräfte diente bei den Pariser Verhandlungen als Begründung für eine deutliche Ausweitung der alliierten Vorbehaltsrechte. Mit Inkrafttreten der Verträge am 5. Mai 1955 umfasste der Sicherheitsvorbehalt nicht nur das völkerrechtlich allgemein akzeptierte Recht auf Notwehr und Selbstverteidigung der Streitkräfte, sondern noch drei weitere Vorbehaltsrechte: den Notstandsvorbehalt, den Überwachungsvorbehalt und den Geheimdienstvorbehalt. Im Unterschied zu den Berlin-, Deutschland- und Truppenstationierungsvorbehalten hatte der Sicherheitsvorbehalt »die größte praktische Bedeutung«, wie es in einem Vermerk des Auswärtigen Amtes hieß. Diese Vorbehaltsrechte sollten erst dann erlöschen, wenn es entsprechende, den Interessen der Westmächte gerecht werdende deutsche gesetzliche oder administrative Regelungen für den Notstandsfall, die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs und die Schaffung einer Art rechtsfreien Raumes für die Tätigkeit der westlichen, insbesondere der amerikanischen Geheimdienste in der Bundesrepublik gab. Insofern wirkte sich »der Sicherheitsvorbehalt«, wie das Auswärtige Amt resümierte, »unmittelbar auf die rechtliche und politische Situation in der Bundesrepublik aus«⁶⁸.

Die Vorbehaltsrechte waren die Essentials der amerikanischen Strategie der doppelten Eindämmung und daher im Kern nicht verhandelbar. Entsprechend scheiterte Adenauer immer dann, wenn er Sieger- und Besatzungsrecht durch Vertragsrecht, also durch gemeinsame vertragliche Regelungen ablösen wollte, wie die Akten zu den Pariser Verhandlungen zeigen.⁶⁹ Lediglich über die Ausübung, wie über Form und Umfang der Konsultation und Beteiligung der Bundesregierung oder bundesdeutscher Behörden, ließen die Besatzungsmächte mit sich reden. Selbst hier zeigten insbesondere die Amerikaner wenig Neigung, sich von den Westdeutschen in die Pflicht nehmen zu lassen.

Was waren die Folgen der Vorbehaltsrechte, die tief in die Souveränitätsrechte eingriffen und somit stark auf die innere und äußere Entwicklung der Bundesrepublik einwirkten? Außen- und deutschlandpolitisch bedeuteten sie Sicherung und Stabilisierung des Status quo, innenpolitisch Sicherung und Stabilisierung der Bundesrepublik als Frontstaat des Westens gegenüber der Sowjetunion. Mit Blick auf Berlin blieb der Viermächtestatus unangetastet. Westberlin stand weiter unter Besatzungsrecht. Auch nach 1955 behielten hier die drei Westmächte die oberste Gewalt. Zwar durften Senat und Verwaltung alle ihre Rechte, Machtbefugnisse und Verantwortlichkeiten gemäß der Berliner Verfassung von 1950 ausüben, jedoch nur unter Berücksichtigung der von den Alliierten verfügten Einschränkungen und Vorbehalte. Berlin war kein Land, kein Teil der Bundesrepublik Deutschland. Anderslautende Artikel der Berliner Verfassung mussten geändert werden. Die Verwaltung Westberlins erfolgte im Auftrag und unter Kontrolle der drei westlichen Besatzungsmächte. Alle Rechtsvorschriften der alliierten Behörden blieben solange in Kraft, bis sie durch die Alliierten aufgehoben wurden. Berliner Gesetze, die nicht mit der alliierten Gesetzgebung und den Rechten der alliierten Behörden übereinstimmten, konnten »aufgehoben oder für nichtig erklärt werden«⁷⁰.

Auch für Deutschland als Ganzes, einschließlich einer Wiedervereinigung und friedensvertraglichen Regelung waren nicht die Deutschen, sondern die vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs zuständig. Ohne die Rechte und Interessen der drei Westmächte unmittelbar herauszufordern, konnten weder die Sowjets, noch die Deutschen irgendetwas an der Teilung Deutschlands ändern. Bis zu den Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen nach dem Fall der Mauer saß die Bundesrepublik nicht mit am Verhandlungstisch, wenn es um Deutschland und Berlin ging, sondern wurde lediglich konsultiert.⁷¹ Bei aller Verpflichtung, die die Westmächte im Deutschlandvertrag auch übernommen hatten, nämlich mit friedlichen Mitteln auf eine Wiedervereinigung Deutschlands in einem integrierten Europa hinzuwirken⁷², war das Interesse an einer Veränderung des Status quo auf Seiten der Westmächte, gelinde ausgedrückt, nicht sonderlich groß, im Falle Frankreichs und des Vereinigten Königreichs selbst 1989/90 nicht.⁷³

Während es bei den Pariser Verhandlungen in der Berlin- und Deutschlandfrage sehr schnell zu einem Einvernehmen darüber kam, dass diese Rechte und Zuständigkeiten der Westmächte gewahrt bleiben müssten, um deren Rechts- und Verhandlungsposition gegenüber der Sowjetunion nicht zu schwächen, gingen die Positionen der Westdeutschen und der Westmächte in der Frage des Rechts auf Stationierung alliierter Truppen in der Bundesrepublik deutlich auseinander. Während Adenauer den Abschluss eines allgemeinen Sicherheitsvertrags mit deutlicher Stoßrichtung gegen die Sowjetunion forderte, hielten die Hohen Kommissare daran fest, »dass die Alliierten Befugnisse zur Stationierung von Truppen und zur Gewährleistung von deren Sicherheit sich weder vertraglich herleiten noch eingeschränkt werden dürften«⁷⁴. Rechtsgrund für die Truppenstationierung blieb das Besatzungsrecht, das Recht der Siegermächte in Deutschland Truppen zu stationieren.⁷⁵ Der Stationierungsvorbehalt gestattete es den Alliierten auch in Zukunft ohne Zustimmung der Bundesregierung ihre Truppen in der Bundesrepublik zu verstärken oder zu verringern. Weder der Umfang, noch die Dauer der Stationierung der alliierten Truppen in der Bundesrepublik wurden vertraglich bestimmt. Lediglich die Ausübung der besonderen Befugnisse dieser Truppen wurde geregelt, in einem weiteren Vertrag, dem sogenannten Truppenvertrag.⁷⁶

Neben den Berlin-, Deutschland- und Truppenstationierungsvorbehalten beharrten die Drei Mächte auch darauf, »dass sie ein unbegrenztes Recht hätten, und behalten müssten, die Sicherheit ihrer Streitkräfte zu gewährleisten«⁷⁷. Ein solcher Sicherheitsvorbehalt wurde während der Verhandlungen in Paris im Oktober 1954 gegenüber dem Generalvertrag von 1952 neu gefasst. Jetzt begnügten sich die Westmächte nicht mehr nur mit einer Regelung für den Notstand, sondern fügten zwei weitere Vorbehaltsrechte hinzu: den Überwachungsvorbehalt und den Geheimdienstvorbehalt. Alle drei neuen Vorbehaltsrechte, der Notstands-, Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalt wurden in den ratifizierten Verträgen nicht erwähnt. Nur Eingeweihte erkannten in Artikel 5, Absatz 2 des Deutschlandvertrags einen Hinweis auf den Notstandsvorbehalt. Ähnliches gilt für den Überwachungsvorbehalt, der expressis verbis ebenfalls nicht im Deutschlandvertrag erwähnt wird, sondern in Artikel 4 des Truppenvertrags versteckt wurde, ohne dass er als solcher erkennbar gewesen war.⁷⁸ Der Geheimdienstvorbehalt tauchte dagegen überhaupt nicht auf. Beide neuen Sicherheitsvorbehalte, der Überwachungs- und der Geheimdienstvorbehalt werden in ihrer Tragweite und Bedeutung für die innere Entwicklung der Bundesrepublik erst aufgrund der in Paris getroffenen geheimen Zusatzvereinbarungen verständlich, die – wie gesagt – bis heute unbekannt geblieben sind.⁷⁹

Die verklausulierten Formulierungen von Artikel 5 Absatz 2 des Deutschlandvertrags lassen bereits ahnen, dass die Vertragsparteien mehr verschweigen, als klar und deutlich regeln wollten. Der Wortlaut des Artikels wird erst verständlich, wenn man ihn im Kontext der Pariser Verhandlungen analysiert. Diese hatten auf der Arbeitsebene zu keiner Einigung geführt. Adenauer machte daraufhin seine Zustimmung zu Artikel 5, Absatz 2 des Deutschlandvertrags vom Erhalt eines Briefes abhängig, der die Forderungen der Drei Mächte hinsichtlich des Sicherheitsvorbehalts enthalten sollte. Der Entwurf eines entsprechenden Schreibens machte deutlich, dass die Besatzungsmächte unter dem Sicherheitsvorbehalt zum Schutz der alliierten Truppen Maßnahmen im Fall eines inneren und äußeren Notstands und zur strategischen Überwachung des Post- und Telefonverkehrs verstanden sowie Maßnahmen, die in einer geheimen Vereinbarung die Sicherheit und den Schutz der alliierten Geheimdienste regeln sollten. Die diesbezüglichen Vorbehaltsrechte sollten solange gelten, bis die Bundesregierung durch entsprechende gesetzliche Regelungen ermächtigt worden war, selbst wirksame Maßnahmen im Interesse der Alliierten durchzuführen.⁸⁰

Eine eigens anberaumte Sitzung der drei Hohen Kommissare mit dem Bundeskanzler sollte den Durchbruch bringen. Adenauer ergriff als erster das Wort und betonte, »er hätte gern einen Brief, den er dem zuständigen Bundestagsausschuss zeigen könne, wenn die Bundesregierung ein Gesetz einbringe, um ihr die erforderlichen gleichen Vollmachten zu geben, auf die in Artikel 5, Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen Bezug genommen werde«. Staatsekretär Hallstein zeigte sich dagegen verwundert, dass der Briefentwurf gegenüber der ersten Fassung des Generalvertrags von 1952 eine deutliche Ausweitung der alliierten Sicherheitsrechte verlangte. Adenauer war jedoch einverstanden, dass sich die alliierten Rechte »auf die Kontrolle von Postsendungen und Überwachung von Fernmeldeverbindungen erstrecken sollten und dass der Brief sich auf die Notwendigkeit einer deutschen Gesetzgebung in diesen Angelegenheiten beziehen sollte«. Dagegen sollte das gewünschte Schreiben keinerlei Hinweis auf die geheimen Vereinbarungen enthalten, die den Geheimdienstvorbehalt regeln sollten. »Sie beträfen die administrative Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik und den Behörden der Drei Mächte. Die Vereinbarungen seien in einem Austausch von Briefen mit Globke zu bestätigen. Die Bundesregierung habe die notwendigen Befugnisse, um die ›Memoranda of Understanding‹ zu erfüllen, und er werde dafür sorgen, dass die Bestimmungen der Vereinbarungen auch erfüllt würden.«⁸¹

Die Hohen Kommissare erklärten sich bereit, die Erweiterung der Vorbehaltsrechte nicht in dem Vertragswerk zu erwähnen, sondern – wie vom Kanzler vorgeschlagen – über geheime Zusatzvereinbarungen zu regeln. Der Geheimdienstvorbehalt wurde daraufhin aufgrund der Zusicherungen Adenauers in dem Brief gestrichen. Er sollte jedoch Gegenstand einer zweiten geheimen Vereinbarung sein, die von Hans Globke, Staatssekretär im Bundeskanzleramt, unterschrieben werden sollte. Der Wortlaut des Briefes, den die drei Außenminister an den Bundeskanzler schreiben sollten, wurde mit Adenauer persönlich abgestimmt.⁸² Die Rechte zum Schutz der Sicherheit der Streitkräfte wurden auf das Notstandsrecht und die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ausgeweitet und sollten solange gelten »bis die Bundesrepublik per Gesetz ähnliche Vollmachten erhalten hat, um wirksame Maßnahmen zu ergreifen. Sie gelten für die gleiche Dauer jetzt auch für die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs, deren Behandlung in den Bonner Verträgen von 1952 der deutschen Gesetzgebung überlassen blieb.«⁸³

Das, was die Bundesregierung laut gescheitertem Generalvertrag von 1952 durch ein einfaches Gesetz seitdem hätte regeln können, war in Ermangelung eines solchen Gesetzes, das die Bundesregierung bis dahin nicht auf den Weg gebracht hatte, unter Mitwirkung des Bundeskanzlers der Bundesrepublik Deutschland jetzt zum alliierten Vorbehaltsrecht erklärt und mit Entgegennahme des Briefes der drei Außenminister durch den Bundeskanzler völkerrechtlich sanktioniert worden.

In ihrem Schreiben an den Bundeskanzler vom 23. Oktober 1954 bestätigten die drei Außenminister Pierre Mendès-France, Anthony Eden und John Foster Dulles das, was tags zuvor zwischen dem Kanzler und den Hohen Kommissaren vereinbart worden war: »Wir bestätigen, dass die Bedingungen für das Erlöschen der oben erwähnten Rechte zum Schutz der Sicherheit der Streitkräfte als erfüllt erachtet werden sollen, sofern und sobald die folgenden Gegenstände durch die deutsche Gesetzgebung geregelt sind: (1) Maßnahmen, um einer Notstandslage zu begegnen, die durch einen Angriff auf die Bundesrepublik oder durch eine äußere Bedrohung entstehen. (2) Die Überprüfung von Postsendungen und die Überwachung von Fernmeldeverbindungen zum Zweck der Beschaffung von Sicherheitsinformationen und strategischen Informationen.«⁸⁴

Adenauer war trotz der Ausweitung der Vorbehaltsrechte mit dem Ergebnis zufrieden und zog seinen Vorbehalt gegen Artikel 5, Absatz 2 des Deutschlandvertrages zurück. Der deutsche Bundeskanzler hatte somit an einer Erweiterung der Vorbehaltsrechte der Drei Mächte gegenüber der Bundesrepublik Deutschland persönlich mitgewirkt. Dies ist umso erstaunlicher, als es das erklärte Ziel der deutschen Delegation gewesen war, den Notstandsvorbehalt zu streichen und die übrigen alliierten Vorbehaltsrechte auf ein Minimum zu reduzieren.⁸⁵ Entsprechend groß war die Begeisterung auf der anderen Seite. Die Britische Hohe Kommission war hoch erfreut, dass Adenauer der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs als neuem Vorbehaltsrecht der Alliierten zugestimmt hatte. »Dies ist das erste Mal, dass wir es geschafft haben, die Deutschen in diesem Punkt fest zu nageln.« Die gleichzeitig in Paris tagenden Vertreter der NATO-Staaten zeigten sich ebenfalls sehr erfreut, als sie über den Inhalt des Schreibens informiert wurden. Der Brief wurde »von allen Seiten mit Begeisterung aufgenommen«, telegrafierte die britische Delegation nach London.⁸⁶

Auf deutscher Seite dürfte es dagegen einigen Unmut darüber gegeben haben, dass der Kanzler den Forderungen der Besatzungsmächte so weit entgegen gekommen war, mit unabsehbaren politischen und rechtlichen Folgen für die Bundesrepublik Deutschland. Bei Wilhelm Grewe, dem Leiter der deutschen Verhandlungsdelegation, der sich geweigert hatte, die Forderungen der Westmächte zu akzeptieren. Bei Walter Hallstein, der – wie das Auswärtige Amt generell – auf die Einschränkung und nicht auf eine Erweiterung der Vorbehaltsrechte drängte. Bei Hans Globke, der nur widerwillig seine Unterschrift unter die Vereinbarung über die Geheimdienste setzte bzw. setzen musste. Bei den Beamten des Bundesministeriums des Innern, die insbesondere beim Geheimdienstvorbehalt erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken geltend machten. Gerade mit Blick auf diese Bedenken war Globke nur bereit, das geheime Schriftstück mit folgendem Vorbehalt zu unterzeichnen: «Diese Unterschrift ist gültig unter dem Vorbehalt, dass dadurch keine Verpflichtungen eingegangen werden, die den geltenden Gesetzen des Bundes widersprechen.« »Dieser Vorbehalt«, so fügte Globke auf Drängen der Hohen Kommissare seinem Vorbehalt noch hinzu, »berührt jedoch nicht die Regelungen des Pariser Protokolls, der Bonner Verträge und die dazu gehörigen Dokumente.«⁸⁷

Den engsten Vertrauten Adenauers war offensichtlich nicht recht wohl bei dem, was ihnen an Loyalität dem Kanzler gegenüber abverlangt wurde. Auch wenn Globke seine Unterschrift unter die Regelung des Geheimdienstvorbehalts nur unter größten Bedenken setzte, sie war jetzt rechtskräftig. Ob mit oder ohne Vorbehalt des Staatssekretärs im Bundeskanzleramt, mit der Ratifizierung erhielten die Westverträge einschließlich aller offenen und geheimen Nebenabreden Gesetzeskraft. Die den Westmächten von Bundeskanzler Adenauer zugebilligten weiteren drei Vorbehaltsrechte wurden »innerstaatliches Recht«⁸⁸.

Alliiertes Vorbehaltsrecht war weiter geltendes Besatzungsrecht. Es war unmittelbar geltendes Recht, stand über dem Grundgesetz und schränkte Souveränität und Autonomie der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar ein. Die Ablösung des Notstands-, Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalts war zudem an die Bedingung geknüpft, dass die deutschen Behörden durch eine entsprechende deutsche Gesetzgebung vergleichbare Rechte bekamen wie die Alliierten. Die Besatzungsmächte begrenzten somit nicht nur die Souveränität nach außen, sondern auch die Autonomie der Bundesrepublik nach innen, indem sie direkt auf die deutsche Gesetzgebung einwirkten. Bei der Vorbereitung entsprechender Gesetze, der Notstandsgesetze, des Gesetzes zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses und anderer Gesetze und Verordnungen zum Schutz nachrichtendienstlicher Tätigkeiten und zur Zusammenarbeit mit den deutschen Geheimdiensten wurden sie stets einbezogen und konsultiert. Letztlich entschieden die Westmächte, ob und in welcher Form ein deutsches Gesetz geeignet war, ihr Vorbehaltsrecht zu ersetzen. Gegebenenfalls bestanden sie darauf, durch geheim zu haltende Zusatzabkommen ihre bisherigen Rechte und Interessen zu sichern, wie das beim Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses 1968 der Fall war.

Mit der Formel von ›Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte‹, die immer wieder fortgeschrieben wurde, vom Besatzungsstatut (1949) über den Deutschland- und Truppenvertrag (1955), dem Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut (1959/63) bis zum G 10-Gesetz und der geheimen Verwaltungsvereinbarung (1968) sicherten sich die westlichen Siegermächte ihr Recht auf unmittelbare Einwirkung auf die innere Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, etwa durch das Recht auf Überwachung des Post- und Telefonverkehrs, auch wenn diese ab 1968 von den deutschen Nachrichtendiensten durchgeführt werden musste. Wie weit die Eingriffe in das deutsche Rechtssystem gehen konnten, die die Westverträge zur Folge hatten, machen die Durchführungsbestimmungen zu einzelnen Artikeln des Truppenvertrags⁸⁹ in den von Globke unterschriebenen »geheimen Vereinbarungen« deutlich.

Nach dem »Secret Memorandum« sollten Mitarbeiter und Informanten westlicher Geheimdienste vor einer Strafverfolgung durch deutsche Behörden geschützt und Mitglieder gegnerischer Geheimdienste oder Personen, die eine Bedrohung für die Sicherheit der Stationierungsstreitkräfte darstellten, möglichst schnell den Alliierten übergeben werden. Dazu wurde das Legalitätsprinzip, der Strafverfolgungszwang von Polizei und Staatsanwaltschaft, außer Kraft gesetzt. Um die Überstellung an die alliierten Geheimdienste zu ermöglichen, hatte die Polizei bei der Festnahme einer entsprechenden Person das zuständige Landesamt für Verfassungsschutz zu informieren. Dieses informierte umgehend das Bundesamt für Verfassungsschutz, das wiederum den Auftrag hatte, umgehend den zuständigen Nachrichtendienst der Westmächte zu informieren. Dieser konnte dann direkt mit den zuständigen Strafverfolgungsbehörden in Kontakt treten. Der Verfassungsschutz hatte dafür Sorge zu tragen, dass seitens der Polizei die Wünsche des westlichen Geheimdienstes, etwa die Übergabe des Delinquenten in die Gewahrsam der Alliierten, erfüllt wurden. Dieses oben genannte Verfahren, so die deutsch-alliierte geheime Vereinbarung, »wird in allen Fällen angewandt ohne Rücksicht darauf, ob eine Verletzung strafrechtlicher Vorschriften vorliegt oder nicht.«⁹⁰

Wurden hier die Kompetenzen des Bundesamtes für Verfassungsschutz, das laut Gesetz keine operativen, schon gar keine polizeilichen Aufgaben hatte, nicht maßlos überdehnt? Wurde das Trennungsgebot zwischen Verfassungsschutz und Polizei nicht aufgehoben? Handelte es sich nicht um einen unzulässigen Eingriff der Exekutive in den Aufgabenbereich der Judikative, gar um einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung? Lief die Außerkraftsetzung des Verfolgungsgebots bei Strafverdacht nicht auf eine Strafvereitelung im Amt hinaus, zudem noch im Auftrag und Interesse fremder Mächte? Fragen über Fragen. Jedenfalls führte die Umsetzung der Zusagen des Bundeskanzlers, die geheimdienstlichen Interessen der Alliierten auf dem Verwaltungs- und nicht etwa auf dem Gesetzeswege zu schweren Beschädigungen des Rechtsstaates.⁹¹

Auch die aktive Mitwirkung Adenauers an der Schaffung eines neuen alliierten Vorbehaltsrechts zur Überwachung des Post- und Telefonverkehrs der Deutschen verletzte geltendes Recht und vor allem die Verfassung. Der Kanzler der Bundesrepublik Deutschland hatte sich über das Grundgesetz, das in Artikel 10 das Post- und Telefongeheimnis für unverletzlich erklärte, hinweggesetzt. Mit seiner Zustimmung zu den neuen Vorbehaltsrechten der drei Westmächte hatte er diese zu einer überkonstitutionellen Norm erklären lassen. Das, was grundgesetzlich verboten war, wurde kurzerhand zum alliierten Vorbehaltsrecht erklärt und dadurch ein essentielles Grundrecht mit ausdrücklicher Zustimmung des Bundeskanzlers durch Verlängerung des Besatzungsrechts ausgeschaltet. Obwohl die Bundesrepublik am 5. Mai 1955, wie es im Deutschlandvertrag hieß, »die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten«⁹² erlangt hatte, konnten die Siegermächte, die jetzt zu Alliierten wurden, die deutsche Bevölkerung weiterhin uneingeschränkt überwachen, obwohl das Grundgesetz eine Überwachung des Post- und Telefonverkehrs ohne einschränkendes Gesetz als verfassungswidrig ausschloss. Aus der vollmundigen Ankündigung Adenauers »ein solches Gesetz in etwa zwei Monaten in den Bundestag einzubringen«⁹³, wurde nichts. Aus zwei Monaten sollten 14 Jahre werden. Erst 1968 schaffte es die Große Koalition, ein Notstandsgesetz und ein Gesetz zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zur Ablösung der alliierten Sicherheitsvorbehaltsrechte durch den Deutschen Bundestag verabschieden zu lassen und damit eine schwere Altlast aus der Adenauerzeit zu beseitigen.

Was waren die Gründe, die Bundeskanzler Adenauer veranlassten, an einer Ausweitung der alliierten Vorbehaltsrechte aktiv mitzuwirken? Die Gründe dürften vor allem innenpolitischer Natur gewesen sein. Nach den langen innen- und außenpolitischen Auseinandersetzungen um die Westverträge und dem Scheitern des EVG-Vertrages brauchte Adenauer endlich einen durchschlagenden Erfolg seiner Westpolitik. Die Chance dazu war im Oktober 1954 gegeben. Diese wollte er durch die Überwachungs- und Geheimdienstfrage nicht gefährden. Im Gegenteil, mit der Zustimmung zu dem erweiterten Sicherheitsvorbehalt zeigte er den Westmächten gegenüber in einem für sie zentralen Punkt Entgegenkommen und entschärfte gleichzeitig ein großes innenpolitisches Problem. Mit Inkrafttreten der Westverträge hätten sämtliche Überwachungsmaßnahmen, da grundgesetzwidrig, unverzüglich eingestellt werden müssen. Die neuen Vorbehaltsrechte hatten zudem den Charme, dass die Bundesregierung für die nicht gerade populäre Post- und Telefonüberwachung keinerlei Verantwortung übernehmen musste, sondern auf die Zuständigkeit der Alliierten und natürlich auf die Notwendigkeit zu strikter Geheimhaltung verweisen konnte. Gegen ein Vorbehaltsrecht konnte sich die Bundesregierung nicht wehren, es musste »weiter hingenommen werden«⁹⁴. Dieser Umstand hatte den großen Vorteil, dass man sich mit dem vom Grundgesetz geforderten Beschränkungsgesetz des Post- und Telefongeheimnisses durchaus Zeit lassen konnte und trotzdem von den Überwachungsmaßnahmen aufgrund der Verpflichtung aus dem Truppenvertrag zu einem wechselseitigen und umfassenden Informationsaustausch profitierte. »Eine weitere Duldung der alliierten Maßnahmen der Post- und Fernmeldekontrollen durch deutsche Behörden«, erklärte Adenauers Rechtsberater und Delegationsleiter bei den Pariser Verhandlungen Wilhelm Grewe bei einer Ressort übergreifenden Besprechung, stelle aufgrund des Vorbehaltsrechts der Alliierten »keine Verletzung des Grundgesetzes dar«⁹⁵.

Wie war es möglich, dass der schwere Verfassungsbruch von Konrad Adenauer bei den Pariser Verhandlungen über die Westverträge bisher nicht bekannt geworden sind? Dafür gibt es Gründe. Zunächst einmal hat der Trick funktioniert, die Alliierten in einem Schreiben an den Bundeskanzler formulieren zu lassen, was in die Vertragstexte gehört hätte. Ein Vertrag musste von Adenauer unterschrieben werden, ein Schreiben der Außenminister der Drei Mächte nicht. Nach außen konnte so der Eindruck erweckt werden, als handele es sich um ein Oktroy, eine einseitige Maßnahme der Besatzungsmächte und nicht etwa um ein einvernehmlich erzieltes Verhandlungsergebnis. Die alliierte Post- und Fernmeldezensur müsse als Vorbehaltsrecht »weiter hingenommen werden«⁹⁶, so lautete jetzt die Sprachregelung, die Grewe ausgegeben hatte. Adenauer war dadurch innenpolitisch sehr entlastet, zumal die Fortsetzung der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs durch die Drei Mächte von der Bevölkerung nicht erwartet worden war.⁹⁷

Ein zweiter Grund dafür, dass die Verhandlungstaktik Adenauers bei den Pariser Verhandlungen bislang nicht bekannt geworden ist, liegt an der strikten Geheimhaltung, der die deutsch-alliierte Zusammenarbeit, insbesondere in Sicherheitsfragen, unterlag. Die abgeschlossenen Verträge verpflichteten nicht nur zu enger Zusammenarbeit und wechselseitiger Unterstützung, sondern auch zum »Schutz der Sicherheit aller einschlägigen Nachrichten«⁹⁸, wie es im Truppenvertrag hieß. Mit dieser Klausel wurde die Zusammenarbeit unter ein strenges Geheimhaltungsgebot gestellt, das in Artikel 38 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut nachdrücklich bekräftigt wurde.⁹⁹ Unter Berufung auf dieses Geheimhaltungsgebot konnte die Bundesregierung künftig jede Aussage oder Aussagegenehmigung vor Gericht, auch vor dem Bundesverfassungsgericht, gegenüber anderen Behörden, im Deutschen Bundestag oder in einem Parlamentarischen Untersuchungsausschuss verweigern, wie es tatsächlich auch immer wieder geschehen ist.

Ein dritter Grund liegt darin, dass die VS-Akten zu den Pariser Verhandlungen mehr als fünfzig Jahre lang unter Verschluss gehalten und erst im Rahmen der Recherchen zu diesem Buch zugänglich gemacht wurden. Dies ermöglichte im Rahmen der Erforschung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs einen neuen Blick auf die Pariser Verhandlungen von 1954, die nicht mit weniger, wie erwartet, sondern mit mehr Vorbehaltsrechten, erkauft durch einen folgenreichen Verfassungsbruch des Kanzlers, mit der Erlangung einer beschränkten Souveränität für die Bundesrepublik endeten. Ein ohne Aktenzeichen, ohne Namen und ohne Zahl der Ausfertigungen in die VS-Registratur gegebener Vermerk eines leitenden Beamten im Bundesinnenministerium fasst zusammen, wie das Verhandlungsergebnis zustande kam, welche Belastungen es für eine deutsche Gesetzgebung zur Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte mit sich brachte und wie schlecht und nachteilig es für die deutsche Seite ausgehandelt worden war. »Alliierte Schreiben aus dem Jahre 1954, die das Ergebnis vorhergegangener deutsch-alliierter Verhandlungen fixieren, sehen die Bedingung für das Erlöschen der Vorbehaltsrechte u. a. durch ein deutsches Gesetz als erfüllt an, das die Postüberprüfung und die Überwachung von Fernmeldeverbindungen zum Zwecke der Erlangung von Sicherheitsinformationen und strategischen Informationen regelt. Mit dieser von der Bundesregierung akzeptierten Forderung sind die Drei Mächte – so scheint es – über das hinausgegangen, was nach Sinn und Wortlaut des Artikels 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages von der deutschen Gesetzgebung erwartet werden konnte.«¹⁰⁰

2.4 Art und Umfang alliierter Post- und Fernmeldeüberwachung

Eines der ersten Gesetze, das General Eisenhower, Oberkommandierender der alliierten Invasionsstreitkräfte, erließ, als seine Truppen deutschen Boden erreichten, war ein Zensurgesetz. Jede Form von brieflicher und fernmündlicher Kommunikation wurde untersagt, eine Wiederaufnahme des Post- und Telefonverkehrs strikten Zensurbestimmungen unterworfen. Alle Mitteilungen konnten »zurückgehalten, unterbrochen, angehalten, konfisziert oder auf andere Weise behandelt werden, ganz nach dem Gutdünken der Zensur ohne Anweisung des Absenders oder Empfängers«.¹⁰¹

Die Zensurmaßnahmen der Sieger- und Besatzungsmächte standen zunächst ganz im Zeichen der Eroberung und Besetzung Deutschlands. Nach Übernahme der obersten Gewalt in Deutschland rückte die Umsetzung der besatzungspolitischen Ziele in den Vordergrund. Hierzu zählten das Aufspüren von NS-Funktionären, die Auflösung von NS-Organisationen, die Überwachung staatlicher Behörden, Parteien, Firmen, Kirchen und sonstiger wichtiger Institutionen. Befürchtete Unruhen sollten verhindert, der Schwarzmarkt bekämpft, der Warenfluss, Import und Export, kontrolliert und ein Wiederaufleben der deutschen Gefahr, in welcher Form auch immer, entdeckt und verhindert werden. Dennoch sollte die Zensur nur so ausgeübt werden, dass sie die Kooperationsbereitschaft der Deutschen nicht völlig ausschloss. Generell ging man davon aus, dass in den ersten fünf Jahren schärfere Kontrollen notwendig waren, bevor derartige Aufgaben an die Deutschen unter alliierter Aufsicht übertragen werden könnten.¹⁰²

Mit der zunehmenden Verschlechterung der Beziehungen zwischen den Westmächten und der Sowjetunion seit 1947 kamen weitere, stetig wachsende Aufgaben hinzu. Dazu gehörten die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in die sowjetisch besetzte Zone und so weit schon möglich, auch nach Osteuropa und in die Sowjetunion. Details über militärische Objekte, militärische, politische und wirtschaftliche Entwicklungen und die Stimmung in der Bevölkerung galt es in Erfahrung zu bringen. Verdächtige Personen sollten entdeckt, Kontakte zu potentiellen Verbindungsleuten hergestellt, Spione enttarnt und ›umgedreht‹ werden. Wichtige Wissenschaftler, Techniker und Ingenieure wurden über die Postzensur ermittelt, angesprochen und in den Westen geholt. Von 479 Fällen gelang es dem britischen Geheimdienst 437 hochqualifizierte Wissenschaftler aus dem Osten abzuziehen und im Westen, zumeist in den Westzonen, später in der Bundesrepublik oder in anderen westlichen Ländern, anzusiedeln.¹⁰³ Weitere Personengruppen kamen hinzu, sowjetische Staatsangehörige, Soldaten und Mitglieder der sowjetischen und osteuropäischen Streitkräfte, ehemalige Kriegsgefangene und eine wachsende Zahl von Flüchtlingen aus dem Osten. Alle diese Personen wurden intensiv befragt und je nach Bedeutung weiterhin überwacht. Mitte der Fünfzigerjahre lieferten allein die Briten 500 Berichte pro Woche über Flüchtlingsbefragungen an den Verfassungsschutz und den Bundesnachrichtendienst. Das waren hochgerechnet 2 000 Berichte pro Monat oder 24 000 Berichte pro Jahr. Bei der britischen Besatzungsmacht waren allein 400 bis 500 Personen damit beschäftigt, diese Berichte zu erstellen. Auch die Amerikaner erstellten entsprechende Berichte. Die Zahlen waren ähnlich hoch.¹⁰⁴

In dem dichten Netz sicherheits- und geheimdienstlicher Aktivitäten, Kontrollen und Überwachungen, mit dem die drei Westmächte ihre Besatzungszonen überzogen, spielte die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs eine zentrale Rolle. Entsprechend nahm die alliierte Überwachung auch nach Gründung der Bundesrepublik nicht ab, sondern weiter zu. Die Westdeutschen reagierten zunehmend kritisch auf die nicht enden wollenden Überwachungsmaßnahmen gegen sie selbst, weniger kritisch dagegen auf die gegen Kommunisten und gegen Osten gerichtete Post- und Telefonüberwachung der Besatzungsmächte. Als Anfang der Fünfzigerjahre der Umfang kommunistischer Propagandamaterialien, die vor allem aus der DDR auf dem Postweg in die Bundesrepublik gelangte, enorm zunahm, brauchten die Besatzungsmächte deutsche Unterstützung. Da den Westdeutschen dies laut Grundgesetz nicht möglich war, schufen die Drei Mächte per Verordnung die entsprechenden Voraussetzungen. Mit der dritten Durchführungsverordnung zum Gesetz Nr. 5 der AHK vom Dezember 1950 wurde die Einfuhr von Veröffentlichungen, die die Sicherheit der alliierten Streitkräfte gefährdeten, verboten. Veröffentlichungen dieser Art konnten künftig »von jedem zuständigen alliierten oder deutschen Beamten beschlagnahmt werden«¹⁰⁵.

Übersicht 1: Rechtsgrundlagen alliierter Post- und Telefonüberwachung, 1945–1968*

29.1.1945: MRG-Gesetz Nr. 76
Erstes Gesetz zur Überwachung des Post- und Telefonverkehrs und des Rundfunkwesens mit umfassenden Zensurbestimmungen. Die Beschäftigten der Post haben die Zensurbestimmungen zu befolgen und deren Einhaltung zu gewährleisten.

10.5.1949: Besatzungsstatut: Sonderbefugnisse der Besatzungsmächte
Zu den Sonderbefugnissen der Alliierten gehören gemäß Ziffer II e, Schutz, Ansehen und Sicherheit der alliierten Streitkräfte zu gewährleisten, womit auch die Notwendigkeit zu einer allgemeinen Überwachung des Post- und Telefonverkehrs begründet wird.

21.9.1949: AHK-Gesetz Nr. 5
Gesetz über Presse, Rundfunk, Berichterstattung und Unterhaltungsstätten löst MRG-Gesetz Nr. 76 ab. Keine wesentliche Änderung der Überwachungspraxis.

21.12.1950: AHK-Gesetz Nr. 5, 3. Durchführungsverordnung (DVO)
Gesetz über Einfuhr von Vermögenswerten. Die 3. DVO verbietet zusätzlich die Einfuhr von Veröffentlichungen, die zu Aufruhr anreizen und die Sicherheit der alliierten Streitkräfte bedrohen. Beschlagnahme durch jeden zuständigen deutschen und alliierten Beamten möglich.

25.1.1955: Beendigung der Kontrollen nach AHK-Gesetz Nr. 5
AHK teilt Bundeskanzleramt die sofortige Beendigung der Kontrollen nach AHK-Gesetz Nr. 5 mit, das vor allem Rechtsgrundlage für die Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs war.

4.5.1955: AHK-Gesetz Nr. 5, 3. DVO bleibt vorerst in Kraft
Auf ausdrücklichen Wunsch der Bundesregierung werden Gesetz Nr. 5 und 3. DVO nicht aufgehoben, um weiterhin aufgrund alliierten Besatzungsrechts »kommunistisches Schriftgut« bekämpfen und beschlagnahmen zu können.

5.5.1955: Deutschlandvertrag Art. 5, Abs. 2, Truppenvertrag Art. 4, Abs. 1, 2
Überwachung des Post- und Telefonverkehrs wird mit Zustimmung Adenauers alliiertes Vorbehaltsrecht. Verpflichtung zu engster nachrichtendienstlicher Zusammenarbeit und Austausch aller Nachrichten zum Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte.

1.7.1963: Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut
Verpflichtung zu enger Zusammenarbeit, Förderung und Wahrung der Sicherheit der alliierten Truppen, insbesondere durch Sammlung, Austausch und Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind.

22.10.1968: Geheime deutsch-alliierte Verwaltungsvereinbarungen
Auch nach Verabschiedung des G 10-Gesetzes und Erlöschen des alliierten Vorbehaltsrechts gemäß Deutschlandvertrag bleibt das alliierte Recht auf alle Informationen aus der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der BRD gemäß Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut erhalten. Die deutschen Nachrichtendienste übernehmen jetzt im Auftrag der Alliierten, aber in eigenem Namen ohne parlamentarische Kontrolle, unter Ausschluss des Rechtsweges und unter strikter Geheimhaltung dauerhaft diese Aufgabe.

* Die hier im Überblick erläuterten Gesetze, Verordnungen, Verträge und Schreiben werden in den relevanten Passagen in der Quellen-Dokumentation dokumentiert.

»Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte« war die Formel, mit der die westlichen Siegermächte den Aufbau eines umfangreichen Überwachungs- und Geheimdienstapparates im westlichen Teil Deutschlands begründeten. Es war die Formel, die vom Beginn der Besatzungszeit an in allen sicherheitsrelevanten Gesetzen und Verordnungen der drei Besatzungsmächte auftauchte und über das Besatzungsstatut, den Deutschland- und Truppenvertrag, das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut bis zu zahlreichen deutsch-alliierten, offenen und geheimen Vereinbarungen immer wieder fortgeschrieben wurde. Es war die Formel, mit der der Sicherheitsvorbehalt der Siegermächte für den Notstandsfall, die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs und der besondere Schutz geheimdienstlicher Aktivitäten begründet wurde. Es war die Formel, mit der Art und Ausmaß alliierten Handelns in der Bundesrepublik vor der Öffentlichkeit, aber auch vor dem Parlament und den Gerichten verschleiert werden konnte. Es war die Formel, die in geheimen Schreiben und Zusatzvereinbarungen immer wieder erläutert werden musste, um zu verstehen, was mit dieser Formel gemeint war, öffentlich aber nicht gesagt werden durfte. Sie stand für die geheimdienstlichen Aktivitäten der Alliierten in der Bundesrepublik.

Überwacht wurden von den Besatzungsmächten Drucksachen, Zeitungen, Briefe, Päckchen und Pakete, Telegramme, Fernschreiben und Telefonate, nach innen und nach außen, nach Osten und nach Westen, nach Norden und nach Süden. Art und Umfang variierten. Zunächst waren es die Franzosen, die im Inland »am schärfsten«¹⁰⁶ überwachten. Den Zensoren mussten sämtliche ein- und abgehenden Postsendungen vorgelegt werden. Auch Bonn wurde überwacht, mithin die gesamte Korrespondenz der Bundesregierung und der Bundestagsabgeordneten. Überwacht wurden ferner sämtliche Telegramme und Telefonanschlüsse. »Ich weiß«, schrieb Heinrich von Brentano, Vorsitzender der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, an Bundeskanzler Adenauer, »dass beispielsweise in Mainz die Landesregierung, der Landtag, die Gerichtsbehörden, die politischen Parteien, die konfessionellen Verbände, der Bauernverband, das Regierungspräsidium, die Verlage, die Bischöfliche Kanzlei, der Bischof selbst, eine Anzahl von Anwälten, Landtags- und Bundestagsabgeordnete, bestimmte Firmen und Zeitungen usw. dieser ständigen Kontrolle unterliegen.«¹⁰⁷

Auch die Briten praktizierten zunächst eine exzessive Überwachung. Auffallend ist hier die intensive Überwachung internationaler Telefonverbindungen nach West- und Nordeuropa. 1953 waren 284 Telefonleitungen in der britischen Besatzungszone auf Überwachung geschaltet. In einem Schreiben des Bundespostministeriums an die britische Besatzungsmacht hieß es: »In Düsseldorf sind nach den Unterlagen meiner Postdienste 51 Fernsprechleitungen des öffentlichen Durchgangsverkehrs, darunter 41 öffentliche Auslandsleitungen nach Holland, Belgien, Luxemburg, Frankreich und der Schweiz – 14 Telegraphenleitungen – 9 Fernschreibverbindungsleitungen (sämtliche westliches Ausland) auf Überwachung geschaltet; in Hamburg sind 90 öffentliche Fernsprechleitungen, darunter 53 nach dem westlichen Ausland und den Nordstaaten – 13 Telegraphenleitungen – 6 Fernschreibverbindungsleitungen nach dem westlichen Ausland sowie 18 internationale Durchgangs-Telegraphenleitungen auf Überwachung geschaltet; in Hannover sind über 100 Fernsprechleitungen des öffentlichen Fernsprechverkehrs mit dem In- und Ausland auf Überwachung geschaltet; in Köln sind 43 Fernsprechleitungen – 6 erst vor kurzem neu – und 7 Leitungen nach Berlin auf Überwachung geschaltet.«¹⁰⁸ Auch wichtige internationale Durchgangsleitungen wie Brüssel – Wien, Brüssel – Prag, Antwerpen – Wien und Antwerpen – Prag wurden regelmäßig abgehört.¹⁰⁹ Über diese Leitungen ging der wesentliche, wenn nicht der gesamte Telefonverkehr der Bundesrepublik mit dem westlichen und dem nördlichen Europa. »Bei dieser Art und diesem Umfang der Abhörmöglichkeit«, so das Resümee des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen, »ist ein bedeutender Teil des gesamten politischen und wirtschaftlichen Lebens der Bundesrepublik der alliierten Überwachung ausgesetzt.«¹¹⁰

Es waren die Amerikaner, die das größte Interesse an einer möglichst flächendeckenden, leistungsstarken und strategisch ausgerichteten Überwachung in der Bundesrepublik hatten. Entlang einer Frontlinie von Norwegen bis Nordafrika wurde zur Überwachung des sowjetischen Macht- und Einflussbereichs ein eigenes Nachrichten- und Überwachungssystem aufgebaut, in dem die Bundesrepublik der strategisch bedeutsamste Teilabschnitt war.¹¹¹ Während Briten und Franzosen seit der zweiten Hälfte der Fünfzigerjahre ihre Überwachung deutlich reduzierten, weiteten die Amerikaner ihre Überwachung je nach außenpolitischer Interessenlage weiter aus. So wurden China und Jugoslawien ebenso in die Post- und Fernmeldekontrolle einbezogen wie Kuba. Von Beginn der Kuba-Krise bis 1965 wurde sämtliche vom Rhein-Main-Flughafen abgehende Post nach Kuba zensiert. Weitere Wünsche der Amerikaner richteten sich im Laufe der Zeit auf die Überwachung der Post nach Indien, Indonesien, Kambodscha, Pakistan, Nordvietnam und Nordkorea. Der Überwachungsgrund, der auch in diesen Fällen »in der gemeinsamen Bedrohung durch die Sowjetunion«¹¹² bestehen sollte, lautete auch hier ›Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen in der Bundesrepublik‹. In den letzten Fällen konnte sich die Bundesregierung zwar einer ungebremsten Ausweitung der Überwachung durch die Amerikaner erfolgreich widersetzen, generell gelang es ihr jedoch nicht, im Unterschied zu den Briten und Franzosen auch die Amerikaner zu einer Vereinbarung über die Reduzierung der Post- und Telefonüberwachung zu bewegen, um die individuelle Überwachung auf die Einzelüberwachung von verdächtigen Personen und die allgemeine Überwachung auf die Überwachung der DDR und die übrigen Ostblockstaaten zu beschränken.¹¹³

Tab. 1: Allierte Überwachung des Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik, Stand 1.2.1958

Individuelle Überwachung

Überwachte Einzelanschlüsse

Ehem. Brit. u. Franz. Besatzungszone

  51

Ehem. Amerikanische Besatzungszone

286

insgesamt

337

Allgemeine Überwachung

Überwachte Leitungen

Ehem. Brit. u. Franz. Besatzungszone

   2

Ehem. Amerikanische Besatzungszone

175

davon:

– Leitungen in der BRD

– Leitungen von/in die DDR

– Leitungen von/ins östliche Ausland

– Leitungen von/ins westliche Ausland

– Durchgangsleitungen West-Ost/Ost-West

  10

  12

  50

  41

  62

Insgesamt

177

davon:

– Telefonleitungen

– Fernschreibleitungen

– Telegraphenleitungen

  63

111

   3

Quelle: PA AA, B1 30/5535, Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, Anlage 4.3.1958

Die Übersicht macht deutlich, dass die Einzelüberwachung, etwa zur Enttarnung von Spionen, Verbindungsleuten oder sonstigen verdächtigen Personen eine weitaus geringere Bedeutung hatte, als die allgemeine oder strategische Überwachung. Allgemeine Überwachung bedeutete, dass ganze Telefon-, Fernschreib- oder auch Telegraphenleitungen rund um die Uhr auf Überwachung gestellt und die jeweiligen Gespräche, Fernschreiben und Telegramme aufgezeichnet werden konnten. Auffallend ist der hohe Anteil von überwachten Fernschreibleitungen, wovon 10 Leitungen innerhalb der Bundesrepublik, 41 Leitungen ins westliche Ausland und 37 Leitungen von West- nach Osteuropa verliefen. Lediglich 3 Fernschreibleitungen gingen in die DDR und 23 Leitungen in die übrigen Ostblockstaaten. Der hohe Anteil der Fernschreibleitungen in das westliche Ausland zeigt, dass die Amerikaner nicht nur die Feinde, sondern auch die Freunde überwachten und nicht nur an politischen und militärischen, sondern auch an wirtschaftlichen Informationen interessiert waren. Hinsichtlich der Überwachung der Telegrafen- und Fernschreibleitungen ist quellenmäßig belegt, dass »von den Amerikanern sämtliche Telegramme und Fernschreiben auf den im amerikanischen Gebiet der Bundesrepublik gelegenen Hauptleitungen mitgeschrieben und die geschlossenen Zweitrollen nach Amerika zur Auswertung gesandt«¹¹⁴ wurden.

Um eine Vorstellung davon zu bekommen, wie hoch die Zahl der tatsächlich abgehörten Telefonate gewesen sein mag, sind einige technische Angaben nötig. Zunächst ist zwischen Telefon-, Fernschreib- und Telegrafenleitungen zu unterscheiden. Aus technischen Gründen waren diese Leitungen voneinander getrennt, so dass jeweils separate Leitungen nötig waren. Die Fernschreibtechnik war in den Fünfziger- und Sechzigerjahren noch sehr teuer und wurde daher fast nur von Unternehmen, Behörden und sonstigen wichtigen Einrichtungen wie diplomatischen Vertretungen oder Handelsmissionen benutzt. Die Telegrafenleitungen dienten der Weitergabe von Telegrammen, in der Regel handvermittelt durch das Post- oder Telegrafenamt. Fernschreib- und Telegrafentechnik waren identisch. Hier mussten jeweils Buchstaben in Zeichen umgewandelt werden. Fernleitungen jedweder Art erforderten hohe Investitions- und Wartungskosten. Je nach Entfernung waren Verstärker notwendig. Wegen der hohen Kosten bestand seitens der Post- und Fernmeldeämter großes Interesse an einer optimalen Auslastung. Es kann also von einer intensiven Nutzung insbesondere der Fernleitungen ausgegangen werden. Erst mit steigendem Bedarf wurden neue Kabel verlegt. Anfang der Fünfzigerjahre enthielt eine Leitung vier Kabel, gegen Ende der Fünfzigerbzw. Anfang der Sechzigerjahre dürften es schon 12 Kabel pro Leitung gewesen sein. Über eine Leitung konnten somit vier bzw. zwölf und später noch mehr Gespräche gleichzeitig geführt werden.¹¹⁵

Eine eher niedrig angesetzte Modellrechnung über die Höhe der möglicherweise überwachten Telefonate lässt ahnen, um welche Dimensionen es sich handeln könnte. Bei 6 Telefonaten pro Stunde, 12 Stunden pro Tag, 24 Tage pro Monat, 12 Monate pro Jahr, 4 Kabel pro Leitung und 63 überwachten Leitungen ergeben sich ca. 5 Millionen (5 225 472) überwachte Telefonate in einem Jahr zuzüglich der sicher auch in die Millionen gehenden mitgeschriebenen Fernschreiben. Hinsichtlich der Fernschreiben heißt es in einer Aufzeichnung des Auswärtigen Amtes von 1957, »dass amerikanische Behörden zur Zeit in Frankfurt am Main noch 400 Fernschreibleitungen laufend durch die Einschaltung von 90 Fernschreibmaschinen überwachen«¹¹⁶. Die Zahlen des überwachten Fernmeldeverkehrs mögen höher oder niedriger gewesen sein. Letztlich können darüber keine verlässlichen Angaben gemacht werden, zumal die Zahlen auch in den Quellen variieren.

Wie dem auch sei, deutlich wird, dass wir es bei der Überwachung des Telefon-, Fernschreib- und Telegrafenverkehrs in der Bundesrepublik zunächst durch die drei Westmächte gemeinsam, dann seit Mitte der Fünfzigerjahre vor allem durch die USA mit einer Überwachung großen Ausmaßes zu tun haben. Zu bedenken bleibt, dass sich die aktenmäßig belegten Zahlen nur auf den drahtgebundenen Weg des Fernmeldeverkehrs über die deutschen Postämter beziehen. Unberücksichtigt bleibt die quellenmäßig nicht belegte drahtlos über Funk vermittelte Telekommunikation, die durch Richtfunkantennen jederzeit abgehört werden konnte, ohne dass es dazu eines Partners wie der Deutschen Bundespost bedurfte. Dies geschah über die verschiedenen Militärbasen, über die Abhörstationen der Amerikaner in Berlin und entlang der innerdeutschen Grenze, nicht zuletzt über den Fernsprechknotenpunkt in Frankfurt, wo zwischen der Frankfurter Zeil und der Großen Eschersheimer Straße »die meisten Richtleitungsnetze der Post« zusammenkamen und von den Amerikanern abgehört wurden.¹¹⁷

Nicht weniger exzessiv als die Überwachung des Fernmeldeverkehrs war die Überwachung des Postverkehrs durch die USA. Auch hier ging es um strategische Überwachung. Millionenfach wurden Briefe aus dem Verkehr gezogen, geöffnet, ausgewertet und danach wieder in den Postverkehr zurückgegeben. Auch hier liegen keine exakten Zahlen, sondern nur pauschalierte Berechnungen und Schätzungen vor, immerhin von amtlicher Seite. Aus Abrechnungen der Deutschen Bundespost für die den Amerikanern hierfür in den Jahren 1960 bis 1967 erbrachten Leistungen konnten Zahlen ermittelt werden, die erneut den großen Umfang auch der strategischen Postüberwachung der Amerikaner in der Bundesrepublik deutlich machen.

Grafik 1: Amerikanische Postüberwachung in der Bundesrepublik, 1960–1968

Quelle: BArch, B 257/68702 und B 106/204180, Umfang der strategischen Postzensur der Amerikaner, US-Schätzung für 1968: 650.000 Sendungen pro Monat, 22.5.1967.

Da die amerikanischen Stellen, wie es 1960 hieß¹¹⁸, die Kontrolle der Postsendungen im Wesentlichen in dem früheren Umfang beibehielten, ist davon auszugehen, dass die ermittelten Werte für die gesamten Fünfziger- und Sechzigerjahre repräsentativ sind. Dies dürfte auch für die Einzelüberwachung zutreffen. Für 1955 heißt es, dass »die Zahl der Einzelpostüberwachung in der amerikanischen Zone 1 320« im Jahr betrage, wobei zu berücksichtigen sei, »dass zum Zwecke der Tarnung nicht die Post des einzelnen Empfängers, sondern die Post für jeweils zwei bis drei Häuser zur Vorlage kommen muss«¹¹⁹. Anfang 1958 waren es 2 077 Einzelpersonen und 173 Häusergruppen, deren Post von den Amerikanern in Einzelüberwachung zensiert wurde. Allein 212 Postämter wurden für die Durchführung dieser Maßnahme benötigt.¹²⁰ Die konstante Weigerung der amerikanischen Behörden, ihre Überwachungen zu beschränken oder gar zu reduzieren, machte daher den Westdeutschen besonders »große Sorgen«¹²¹.

Der Bundeskanzler wurde schon früh mit dem Problem der Überwachung der eigenen Bevölkerung durch die Besatzungsmächte konfrontiert. Prinzipiell hatte er nichts dagegen, wenn es der Überwachung der Kommunisten diente. Bereits in einer seiner ersten Besprechungen mit den Alliierten Hohen Kommissaren am 8. Dezember 1949 »erkannte der Bundeskanzler die Notwendigkeit einer alliierten Zensur an«¹²². Im November 1950 wandte sich die britische Hohe Kommission erneut an Adenauer. Ungeheure Mengen von Propagandamaterial würden auf dem Postwege aus der Ostzone in die Bundesrepublik eingeführt. Innerhalb von zwei Wochen seien »mindestens 500 000 Propagandasendungen« allein in der britischen Besatzungszone eingetroffen. Um die »Propagandaflut« einzudämmen, sei eine verstärkte Zensur der ostzonalen Postsendungen dringend nötig. Der britische Hohe Kommissar Sir Ivone Kirkpatrick bat um möglichst sofortige Mitteilung, ob der Kanzler »mit dieser partiellen Verstärkung der Briefzensur einverstanden sei«. Adenauer stimmte zu: »Der Herr Bundeskanzler ist mit der hier vorgeschlagenen Verstärkung der Briefzensur einverstanden.«¹²³

Doch wo war die Grenze zwischen der Überwachung der kommunistischen Propaganda und der Überwachung der eigenen Bevölkerung? Auf Initiative der SPD forderte der Bundestag die Westmächte auf, die Zensurmaßnahmen gegenüber der Bundesrepublik unverzüglich einzustellen.¹²⁴ Politiker protestierten und betonten, die alliierte Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.¹²⁵ Innerhalb der Exekutive waren es vor allem die Beamten des Bundespostministeriums, die immer wieder die massive Überwachung der Deutschen monierten und auf eine rasche Beendigung der alliierten Zensur drängten, die sich »wesentlich gegen die Bundesrepublik, ihre staatlichen, politischen, kirchlichen Organe und ihre Wirtschaft« richte. Die Forderung der Alliierten nach Vorführung sämtlicher eingehender und abgehender Post diene letztlich dem Zweck, die »wirkliche Zielsetzung ihrer Überwachungstätigkeit vor der deutschen Seite verbergen zu können.«¹²⁶ Auch die Bundesregierung wandte sich mehrfach an die Alliierte Hohe Kommission, um eine Einschränkung der alliierten Überwachungsmaßnahmen zu erreichen. Sie teilte jedoch nicht die generelle Kritik, sondern nur die Kritik, die sich gegen die Überwachung der eigenen Bevölkerung richtete.¹²⁷ Die Besatzungsmächte reagierten und erklärten in einem Schreiben vom 19. Dezember 1951 künftig »die Nachrichtenüberwachung zu beschränken auf: a) Bedrohungen von außen, b) umstürzlerische Tätigkeit im Inland von rechts oder links, c) Spionage, d) illegalen Handel zwischen Ost und West.«¹²⁸ Die Aufteilung in vier Kategorien änderte an Art und Umfang der alliierten Überwachung jedoch nichts.¹²⁹

Nach Inkrafttreten der Westverträge am 5. Mai 1955 ergriff die Bundesregierung aufgrund anhaltender öffentlicher Kritik an der Fortführung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte erneut die Initiative. Im Deutschlandvertrag war vereinbart worden, dass die Vorbehaltsrechte zum Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte erstens »nur nach Konsultation mit der Bundesregierung ausgeübt werden« und zweitens »wenn die Bundesregierung darin übereinstimmt, dass die Umstände die Ausübung derartiger Rechte erfordern«¹³⁰. Außenminister von Brentano wandte sich an die Botschafter der drei Westmächte und wies darauf hin, »dass die gegenwärtig bestehenden Umstände die Ausübung derartiger Rechte nicht mehr in dem bisherigen Umfange erfordern«. Andererseits sei nicht abzusehen, wie schnell ein deutsches Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses verabschiedet werden könne. Deshalb schlug er vor, wie im Deutschlandvertrag vorgesehen, in gemeinsame Konsultationen einzutreten, um eine für beide Seiten »befriedigende Regelung auszuarbeiten«¹³¹.

Aus taktischen Gründen wollte man mit den Westmächten nicht gemeinsam, sondern einzeln verhandeln und mit der englischen Seite beginnen. Danach sollte mit den Franzosen und anschließend mit den Amerikanern verhandelt werden.¹³² Die Verhandlungen mit den Briten wurden erst im Sommer 1956 aufgenommen und zogen sich bis ins Frühjahr 1958 hin. Strittig waren die Zahl der einzubeziehenden kommunistischen Länder, die Ausweitung der Kontrollen auf Rot-China und Jugoslawien, die Überwachung internationaler Durchgangsleitungen und die Frage, in welcher Form das Ergebnis der Konsultationen festgehalten werden solle. Vor allem der Chefjurist des Auswärtigen Amtes, Wilhelm Grewe, drängte auf eine einseitige Erklärung der Briten, um mit Blick auf die deutsche Öffentlichkeit ein zweiseitiges Abkommen und damit eine Anerkennung der alliierten Überwachungsmaßnahmen zu vermeiden. Er setzte sich durch. Juristisch betrachtet war das Ergebnis der Konsultation keine deutsch-britische Vereinbarung, sondern eine einseitige Erklärung der britischen Regierung, die auf dem Sicherheitsvorbehalt des Deutschlandvertrags basierte. Die Bundesregierungerklärte sich lediglich damit einverstanden, »dass das Kontrollrecht als solches unter den gegenwärtigen Umständen weiter ausgeübt werden muss«¹³³.

Die deutsch-britische Vereinbarung vom 26. Februar 1958 war Bestätigung und Begrenzung der bisherigen Überwachung zugleich. Im Einzelnen wurde folgendes vereinbart:

1. Als Rechtsgrund für Überwachungsmaßnahmen wurde eine allgemeine Bedrohung aufgrund der politischen Weltlage (Kalter Krieg, Teilung Deutschlands etc.) als gegeben anerkannt, so dass nicht jede neue Überwachungsmaßnahme jeweils einzeln zu begründen und zu verhandeln war.

2. Die allgemeine Überwachung war weiterhin möglich und diente der Beschaffung von strategischen Sicherheitsinformationen. Sie richtete sich allerdings nur auf die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs zwischen der Bundesrepublik und dem sowjetischen Macht- und Einflussbereich.

3. Ansonsten galt das Prinzip der Einzelüberwachung, der Überwachung von Personen, Organisationen und Stellen, gegen die sich ein entsprechender Verdacht im Sinne der allgemeinen kommunistischen Bedrohung richtete.

4. Sämtliche Überwachungsmaßnahmen wurden auf das für die Sicherheit der britischen Streitkräfte unbedingt notwendige Maß beschränkt.

5. Ausführende der Überwachungsmaßnahmen war allein die Deutsche Bundespost, die auf Verlangen der britischen Behörden die entsprechenden Postsendungen und Telegramme vorlegte und die Fernmeldeleitungen auf Überwachung schaltete.

6. Die Überwachung internationaler Durchgangsleitungen, ganzer Häuser- und Straßenzüge, die Beschaffung innenpolitischer und wirtschaftlicher Informationen sowie direkte Eingriffe der Briten in den Betrieb der Deutschen Bundespost waren künftig ausgeschlossen.¹³⁴

Nach Unterzeichnung der deutsch-britischen Vereinbarung wurden auch mit den Franzosen entsprechende Verhandlungen aufgenommen, die schon nach kurzer Zeit zu einem ähnlichen Ergebnis führten. Der Notenaustausch mit der französischen Botschaft fand am 7. Mai 1958 statt.¹³⁵ Auch mit den Amerikanern wurden Gespräche aufgenommen. Diese führten jedoch zu keinem Erfolg. Die USA bestanden darauf, auch weiterhin internationale Durchgangsleitungen zwischen Ost- und Westeuropa, zwischen der Bundesrepublik und dem Westen Europas sowie bestimmte Leitungen in der Bundesrepublik zu strategischen Zwecken allgemein überwachen zu können.¹³⁶ Laut Bundespostministerium machte «die Wahrnehmung der Aufgabe der allgemeinen Überwachung des Nachrichtenverkehrs mit den Ostblockstaaten durch die amerikanische Seite 9/10 der anfallenden Arbeit aus«¹³⁷.

Nach Inkrafttreten der Vereinbarung zwischen der Bundesrepublik und den beiden europäischen Mächten änderte sich wiederum im Grunde nichts. Wie schon in der Zeit vor Unterzeichnung der Vereinbarungen gingen die britischen und französischen Überwachungsmaßnahmen zwar weiter zurück. Doch dürften hierfür vor allem eigene innen- und außenpolitische Probleme verantwortlich gewesen sein, die den Fokus auf die Entkolonialisierungsprozesse in Nord- und Südafrika, die Suezkrise und die verschiedenen Regierungskrisen und Regierungswechsel richteten, in London von Anthony Eden zu Harold MacMillan (1957), in Paris von verschiedenen Regierungskrisen über das Ende der Vierten Republik und den Beginn der Fünften Republik mit Charles de Gaulle als erstem Staatspräsidenten. Die Bewältigung der eigenen inneren und äußeren Krisen zog zweifellos mehr Aufmerksamkeit auf sich als der Kalte Krieg und die Teilung Deutschlands, Probleme, die mit den Westverträgen weitgehend gelöst schienen.

Anders die Amerikaner, sie waren nicht an einer Begrenzung, sondern an einer Ausweitung ihrer strategischen Überwachungsmöglichkeiten interessiert. Sie investierten in moderne Technologien, um die Telefon- und Fernschreibüberwachung in Frankfurt und in Nürnberg zu optimieren. Schließlich wurden die Richtfunk- und Satellitenüberwachung entlang der DDR-Grenze ausgebaut, etwa durch den Bau einer neuen Abhörstelle auf dem Arber in Bayern. »Die größte Zurückhaltung«, so das Fazit, legten sich künftig »die britischen Kontrollstellen auf, denen sich die französischen mehr und mehr anpassten. Dagegen blieben die US-amerikanischen Überwachungsmaßnahmen in fast gleichem Umfang aufrechterhalten wie z. Zt. des Besatzungsrechts«¹³⁸.

Wie sah nun rein organisatorisch das System der alliierten Überwachung in der Bundesrepublik aus? Die drei Westmächte hatten ihre Überwachungsstellen in Räumen der Bundespost und in eigenen militärischen Objekten untergebracht. Bis 1968 lassen sich insgesamt 28 Überwachungsstellen der Drei Mächte nachweisen. Die Amerikaner verfügten über elf Außenstellen, sieben Nebenstellen und eine Zentrale in Oberursel.¹³⁹ Die Briten hatten ihr Hauptquartier in der Nähe von Köln, in Wahnerheide untergebracht. Kaiserslautern hatten die Amerikaner von den Franzosen übernommen. Die Überwachungsstelle in Mainz nutzten sie gemeinsam. Die größten Überwachungsstellen waren im Postscheckamt Nürnberg mit 21 Räumen und 480 Quadratmetern, in der Oberpostdirektion München mit 10 Räumen und 296 Quadratmetern sowie im Postscheckamt Frankfurt mit 10 Räumen und insgesamt 236 Quadratmetern untergebracht. Die kleinste Überwachungsstelle war Baden-Baden mit einem Raum von 9,2 Quadratmetern. Die Räumlichkeiten waren von der Deutschen Bundespost gemietet und wurden erst 1968, nachdem die deutschen Geheimdienste die Aufgaben der Alliierten übernommen hatten, gekündigt.¹⁴⁰

Grafik 2: Alliierte Überwachungsstellen in der Bundesrepublik, 1949–1968

Quellen: PA AA, B 130/5535, BMPF an AA Konsultationsverhandlungen mit den drei Mächten, 4.3.1958. BArch, B 106/200006, Referentenentwurf G 10-Gesetz 7.5.1960. BArch, B 106/204177, Post- und Fernmeldeüberwachung alliierter Stellen, hier: Britischer Sicherheitsdienst, 13.9.1963. BArch, B 106/204179, Britische Telefonüberwachung, technische und organisatorische Durchführung, 26.5.1964. BArch, B 257/68698, BMPF, Unterbringung von Kontrollstellen der Drei Mächte in Dienstgebäuden der DBP, 2.9.1968. BArch, B 106/204180, Sollstärke der amerikanischen Überwachungsstellen, BfV Memorandum, Anhang, 22.5.1967.

Die Post- und Telefonüberwachung war nicht nur über die, bei den großen Postämtern angemieteten Räume, sondern auch über jedes Hauptpostamt und jedes größere Fernmeldeamt möglich. Hier war ein bestimmter Postbeamter beauftragt, »bei der Sortierung der Post im Zustellraum die von den Alliierten gewünschten Sendungen auszusortieren und sie dem Leiter des Postamtes auszuhändigen, der sie dann dem Beauftragten des alliierten Dienstes« übergab. Die Telefonüberwachung erfolgte über »eine Umleitung auf eine besondere Leitungsanlage der Alliierten (bei fast jedem größeren Fernmeldeamt)«.¹⁴¹

Personell waren die amerikanischen Überwachungsstellen am besten ausgestattet. 1959 beschäftigten die USA insgesamt 250 Personen, wovon allein 220 Deutsche waren. Sie unterlagen wie auch die mit den alliierten Überwachungsmaßnahmen befassten deutschen Postbeamten einer strengen Geheimhaltungspflicht.¹⁴² Die eigentliche Überwachung lag wie bei den beiden anderen Mächten in deutscher Hand.¹⁴³ 1960 waren in der Zentralstelle Oberursel 13 Personen, davon vier Militärs, vier amerikanische und fünf deutsche Zivilangestellte beschäftigt. Auf die Außen- und Nebenstellen entfielen 17 amerikanische Zivilangestellte und insgesamt 198 Deutsche, »davon allein in Berlin vier amerikanische Zivilangestellte und 99 deutsche Angestellte«¹⁴⁴. Das Jahresbudget wurde auf 3,6 Millionen D-Mark veranschlagt, davon 2,8 Millionen für Personal und 800 000 DM für Sachausgaben.¹⁴⁵

Die Außenstellen der Amerikaner waren militärisch aufgezogen. Ihre Aufgaben wurden von Leuten des Geheimdienstes (»Military Intelligence Group«) durchgeführt, deren Stab in Oberursel war.¹⁴⁶ Die jeweilige Überwachungseinheit hatte die Aufgabe, sowohl den Post-, als auch den Fernmeldeverkehr zu überwachen, wie es in einem Bericht des Bundesamtes für Verfassungsschutz heißt. »Die Fernsprechüberwachung erfolgt bei Einzelanschlüssen und Transitleitungen; die Fernschreibüberwachung erfolgt in gleicher Weise. Der Briefüberwachung unterliegen Briefpost von Einzelpersonen und Firmen. Die Überwachung erfolgt auf Grund der jeweiligen Anforderungen der verschieden alliierten Bedarfsträger in enger Zusammenarbeit mit der Bundespost.«¹⁴⁷ Auf die Frage an den Leiter der amerikanischen Kontrollstelle in Oberursel, ob er irgendwelche Einsparungsmöglichkeiten sähe, wenn der Überwachungsapparat in deutsche Hände übergehen würde, antwortete dieser, »dass die Ergebnisse nach seiner Meinung so gut seien, dass man eher an eine Verstärkung um 50% denken müsse«¹⁴⁸.

Grafik 3: Aufbau einer amerikanischen Überwachungsstelle in der BRD

Quelle: BArch, B 106/204180, Anhang zu: BfV, Durchführung G 10-Maßnahmen, 22.5.1967

Als im Zuge der Vorbereitung eines G 10-Gesetzes 1967 die Frage einer Übernahme der alliierten Überwachung durch westdeutsche Geheimdienste akut wurde, ging das Bundesamt für Verfassungsschutz in einer Expertise davon aus, dass Art und Umfang der bisherigen alliierten Überwachung auch in Zukunft gewährleistet sein müssten. Die Einzelüberwachung lag bei 300 Fällen pro Jahr. Der Umfang des allgemeinen Fernmeldeverkehrs konnte nicht geschätzt werden. Hinsichtlich der allgemeinen Überwachung im Postverkehr gingen die Amerikaner von 650 000 Postsendungen pro Monat, also von 7,8 Millionen Postsendungen pro Jahr aus, die vorübergehend aus dem Verkehr gezogen und stichprobenartig überprüft werden mussten. Hinzu kam der westdeutsche Bedarf. Eine deutsche Organisation, so das Bundesamt, »müsste dann etwa mit dem doppelten Aufwand der Amerikaner rechnen, wenn das gesamte Bundesgebiet erfasst werden soll«. Dafür waren »insgesamt etwa 265 Bedienstete (davon circa 40 des höheren und gehobenen Dienstes) und circa 7 000 000 DM jährlich erforderlich, um beide Überwachungsarten von dezentralisierten Stellen aus durchzuführen«¹⁴⁹.

    1 Junker, USA und Deutschland, Einleitung, S. 37.

    2 Ebd., S. 22. Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika, S. 24. Schwartz, America’s Germany, S. 308.

    3 TNA, FO 371/109736, Brief for four Power Talks with London 9 Power Talks, 24.9.1954.

    4 Direktive der amerikanischen Stabschefs an den Oberbefehlshaber der US-Besatzungstruppen in Deutschland (JCS 1067) vom US-Kongress verabschiedet am 26.4.1945, von Präsident Truman gebilligt am 10.5.1945, in: Steininger, Deutsche Geschichte seit 1945, Bd. 1, S. 48.

    5 Erklärung in Anbetracht der Niederlage Deutschlands und der Übernahme der obersten Regierungsgewalt hinsichtlich Deutschlands durch die Regierungen des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika, der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken und durch die Provisorische Regierung der Französischen Republik vom 5. Juni 1945, in: http://www.documentarchiv.de/in/1945/niederlage-deutschlands_erkl.html (letzter Zugriff: 22.2.2011).

    6 Foschepoth, Britische Deutschlandpolitik, S. 710.

    7 TNA, FO 934/1/4(34), FO, Vermerk vom 31.7.1945.

    8 Trachtenberg, Constructed Peace, S. 20 f.

    9 Clay am 6.6.1945 … zit. n. Trachtenberg, Constructed Peace, S. 20.

  10 Montgomery am 6.7.1945, zit. n. Trachtenberg, Constructed Peace, S. 22.

  11 Fisch, Reparationen nach dem Zweiten Weltkrieg, S. 77.

  12 TNA, CAB 129/9, Policy towards Germany. Memorandum by the Secretary of State for Foreign Affairs, 3.4.1946.

  13 Am 31.8.1947 notierte US-Verteidigungsminister Forrestal in sein Tagebuch, »that we have to accept the fact that the original concept of one world, on which the United Nations was based, is no longer valid and that we are in political fact facing a division in two worlds«. Zit. n. Link, Ost-West-Konflikt, S. 109.

  14 Gaddis, Strategies of Containment.

  15 Kennan, zit. n. Junker, USA und Deutschland. Einleitung, S. 132.

  16 Rede Trumans im Kongress am 12.3.1947, in: EA 2 (1947), S. 819–820, hier S. 820.

  17 Raymond Aron, zit. n. Link, Ost-West-Konflikt, S. 109.

  18 Junker, USA und Deutschland. Einleitung, S. 37. Ferner: Loth, Doppelte Eindämmung, Steininger, Doppelte Eindämmung. Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika.

  19 Junker, USA und Deutschland. Einleitung, S. 25.

  20 Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika, S. 6.

  21 Junker, USA und Deutschland. Einleitung, S. 27.

  22 Foschepoth, Postzensur und Telefonüberwachung, S. 389–402.

  23 Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika, S. 8.

  24 Mensing, Adenauer. Briefe 1945–1947, S. 191.

  25 Ders., Adenauer. Briefe 1949–1951, S. 97.

  26 Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 687.

  27 Zit. n. Foschepoth, Adenauer und die Deutsche Frage. Einleitung, S. 14.

  28 Niedhardt/Altmann, Beurteilung und Verurteilung, S. 113.

  29 Ausführlich hierzu: Foschepoth, Westintegration statt Wiedervereinigung.

  30 TNA, PREM 11/449, Staatsminister Lloyd an Premierminister Churchill, 22.6.1953. Zum historischen Kontext: Foschepoth, Churchill, Adenauer und die Neutralisierung Deutschlands, S. 1300.

  31 Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika, S. 5.

  32 Junker, USA und Deutschland. Einleitung, S 25.

  33 Schwartz, Die USA und das Scheitern der EVG, S. 75.

  34 Adenauer, Erinnerungen 1945–1953, S. 233 f.

  35 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 2.

  36 So Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 671. Conze, Suche nach Sicherheit, S. 54, spricht im Anschluss an Peter Graf von Kielmansegg von einem »Protektorat mit halbkolonialem Status«.

  37 Adenauer, Erinnerungen 1945–1953, S. 245 f.

  38 Lademacher, Sicherheit, Kontrolle, Souveränität.

  39 Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 690.

  40 Noelle/Neumann, Jahrbuch der öffentlichen Meinung 1947–1955, S. 354. Loth, Koreakrieg, hier S. 349 f.

  41 Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 727.

  42 »Memorandum des Bundeskanzlers Konrad Adenauer über die Sicherung des Bundesgebietes nach innen und außen vom 29. 8.1950«, in: Schubert, Sicherheitspolitik, S. 79–83.

  43 »Memorandum zur Frage der Neuordnung der Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten« in: Adenauer, Erinnerungen 1945–1953, S. 358 f. Bezeichnenderweise veröffentlichte Adenauer nur das »Souveränitätsmemorandum«, nicht aber das »Sicherheitsmemorandum« in seinen Erinnerungen.

  44 Ausführlich hierzu: Steininger, Wiederbewaffnung, S. 173 ff.

  45 Sicherheitsmemorandum, in: Schubert, Sicherheitspolitik, S. 81.

  46 Ebd., S. 83.

  47 Adenauer, Erinnerungen 1945–1953, S. 359.

  48 Wiggershaus, Bedrohungsvorstellungen, S. 82 ff.

  49 Loth, Koreakrieg, S. 342.

  50 Ebd., S. 341.

  51 Ebd., S. 344.

  52 Adenauer, Erinnerungen 1945–1953, S. 246.

  53 Wiggershaus, Bedrohungsvorstellungen, S. 111.

  54 Die Ergebnisse der New Yorker Außenministerkonferenz vom 12. bis 14. und 18.9.1950. Kommuniqué über Deutschland vom 19. September 1950, in: EA 5 (1950), S. 3406 f.

  55 Die fünfte Tagung des Atlantikrates in New York im September 1950. Schlusskommuniqué vom 27. September, in: EA 5 (1950), S. 3475 f.

  56 Wiggershaus, Überlegungen und Pläne, S. 314–334.

  57 Die Diskussion über den deutschen Verteidigungsbeitrag. Die Interpretierung der New Yorker Beschlüsse durch die Hohen Kommissare, Francois-Poncet am 9.10.1950, in: EA 5 (1950), S. 3577.

  58 Brüsseler Vereinbarung, zit. n. Wiggershaus, Überlegungen und Pläne, S. 328.

  59 Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26.5.1952, in der Fassung vom 23.10.1954, in: BGBl. II 1955, S. 306–320. (»Deutschlandvertrag«). Vgl. hierzu auch Conze, Suche nach Sicherheit, S. 89.

  60 Adenauer, Erinnerungen 1953–1955, S. 432.

  61 Grewe, Rückblenden 1976–1951, S. 210 f. Grewe war Leiter der deutschen Delegation bei den Verhandlungen über die Westverträge (1951–1955), Leiter der Politischen Abteilung des AA (1955–1958), anschließend Botschafter in Washington, bei der NATO und zuletzt in Tokio (1958–1976).

  62 Haftendorn, Vorbehaltsrechte und Außenpolitik, S. 10. Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 341 f.

  63 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 2, Art. 3.

  64 PA AA, B 86/891, Vermerk 20.8.1965.

  65 Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg und die Bundesrepublik Deutschland.

  66 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 297 ff.

  67 Der fünfte, sog. Kriegsverbrechervorbehalt, der das Recht zur Vollstreckung von Urteilen über Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen regelte, kann hier unberücksichtigt bleiben, da er sich gleichsam von selbst erledigte. Grundlage hierfür war Art. 6, Abs. 4 des Überleitungsvertrages. Vgl. Vertrag zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen in: BGBl. II 1955, S. 412.

  68 PA AA, B 130/5702, Aufzeichnung Rumpf, 6.5.1958, S. 5.

  69 Vgl. Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 264 ff. Schwengler hat die bislang einzige, auf eine breite Quellenbasis gestützte, historisch kritische Analyse der Westverträge vorgelegt.

  70 Erklärung der Alliierten Kommandantura vom 5. Mai 1955 betreffend die Stellung West-Berlins, in: EA 10 (1955), S. 7921 f.

  71 Haftendorn, Vorbehaltsrechte und Außenpolitik, S. 20.

  72 BGBl. II 1955, S. 306–320.

  73 Hanrieder, Deutschland, Europa, Amerika, S. 230 ff.

  74 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 263.

  75 Bartsch/Sauder, Grundlagen der ausländischen Truppenstationierung, S. 50.

  76 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 266. »Truppenvertrag«: Vertrag über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland 1954, in: BGBl. II 1954, S. 78–127.

  77 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 268.

  78 Deutschlandvertrag, BGBl. II 1955, Art. 5, Abs. 2, S. 306–320. Truppenvertrag, BGBl. II 1954, Art. 4, Abs. 1 u. 2, S. 78–127. Siehe auch: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 6 und Nr. 7.

  79 Conze, Suche nach Sicherheit, S. 89. Haftendorn, Vorbehaltsrechte und Außenpolitik, S. 17. Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 324. Andere gehen auf die Frage der Vorbehaltsrechte und die Rolle Adenauers erst gar nicht ein. So zum Beispiel Schwarz, Adenauer. Der Staatsmann: 1952–1967, S. 156 ff. oder Köhler, Adenauer.

  80 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11a.

  81 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 12.

  82 Ebd., Punkt 3.

  83 Ebd., Punkt 4.

  84 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11b.

  85 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 297 ff.

  86 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 13.

  87 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 14.

  88 Bei der Beratung über die Westverträge im Deutschen Bundestag wies der Abgeordnete Adolf Arndt daraufhin, dass gemäß Art. 59, Abs. 2 GG in einem Ratifizierungsverfahren eines sachlich einheitlichen Vertragswerks »sämtliche für sein Verständnis, seine Auslegung und Anwendung bedeutsamen Schriftstücke – mögen sie Noten, Briefwechsel, Gedächtnisprotokolle usw. sein – mit Gegenstand der gesetzgeberischen Zustimmung werden«. Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 2. WP, 69. Sitzung, 24.2.1955, S. 3621.

  89 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 7.

  90 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 15.

  91 Zur Einwirkung des Verfassungsschutzes auf die Strafverfolgungsbehörden und Problematik der Folgen für die Justiz vgl. den Exkurs im 4. Kapitel über: »Die Entwicklung des Verfassungsschutzes und die Rolle der Alliierten«.

  92 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 6, Art. 1, Abs. 2.

  93 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 12, Punkt 5.

  94 PA AA, B 130/5535, BMPF an AA, 16.5.1955, S. 4.

  95 BArch, B 106/63046, Aufzeichnung Ressortbesprechung bei Professor Grewe, 6.5.1955, S. 3.

  96 BArch, B 136/50280, BMPF an BKAmt/Globke, Presse zur Post- und Fernmeldezensur, 16.5.1955.

  97 BArch, B 106/200006, BMI an BKAmt/Globke, Entwurf eines Gesetzes über das Briefgeheimnis, 1.8.1955.

  98 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 7.

  99 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 8.

100 BArch, B 106/204179, Überlegungen zur Ablösung der alliierten Überwachungsmaßnahmen, o. D. (etwa März 1961 J. F.).

101 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 1.

102 TNA, DEFE 1/95, Germany. Policy Concerning the Control of Communications by the Allies, 9/1945.

103 TNA, DEFE 41/70, Korrespondenz zwischen Foreign Office, Headquarters Wahnerheide und U.K. High Commissioner, 29.6./5.7.1951.

104 NACP, RG 84, Germany, Bonn Embassy, Political (Status of Forces) Intelligence, Minutes of 2nd Meeting of Full Committee on the Implementation of the Secret Memoranda, 24./27.6.1955, S. 14.

105 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 5.

106 PA AA, B 10/1847, BMPF an BKAmt, 1.3.1951.

107 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 19.

108 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 20.

109 PA AA, B 130/3195, BMPF an AA, 18.6.1953.

110 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 20.

111 BayHStA, StK Ministerratsprotokolle 39, Nr. 85, 28.5.1956: »Ministerpräsident Dr. Hoegner teilt mit, die US-Streitkräfte hätten am 27.2.1956 einen Antrag auf Inanspruchnahme eines Geländes auf dem Gipfel des Großen Arbers zur Errichtung einer Nachrichtenstelle gestellt. Durch diese Nachrichtenstelle solle eine Lücke in einer von Norwegen bis Afrika reichenden Kette von Nachrichtenstationen geschlossen werden.«

112 PA AA, B 130/5701, Vermerke vom 9.7.1965 und 20.7.1965.

113 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 17.

114 BArch, B 106/200007, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte, 5.3.1958, S. 6. Ein großer Teil dieser Zweitrollen ist offensichtlich noch erhalten. Bei Recherchen in den National Archives Washington bin ich auf einen entsprechenden Bestand gestoßen, der allerdings noch als Verschlusssache behandelt wird. Eine Freigabe wurde beantragt, ist aber, selbst nach zwei Jahren, noch nicht entschieden worden.

115 Die technischen Angaben verdanke ich einem langjährigen Fernmeldeingenieur der Deutschen Telekom und jetzigen Lehrbeauftragten für Fernmeldetechnik an einer Fachhochschule in Baden-Württemberg.

116 PA AA, B 130/5535, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte, 7.1.1957.

117 Beyrer, Streng geheim, S. 154 und S. 166.

118 BArch, B 106/200007, Konsultationsbesprechungen mit den USA, 21.3.1960.

119 PA AA, B 130/5535, BMPF an Bundeskanzler Adenauer, 6.6.1955.

120 PA AA, B 130/5535, BMPF an AA, Gesamtzusammenstellung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik Deutschland nach ehemaligen Besatzungszonen, 4.3.1958.

121 PA AA, B 130/5535, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte, 7.1.1957, S. 2.

122 PA AA, B 10/1847, AHK an Blankenhorn, BKAmt, 10.8.1951. Protokoll der Besprechung vom 8.12.1949 und der vorangegangenen Besprechung am 17.11.1949, in: Adenauer und die Hohen Kommissare 1949–1951, Bd. 1, S. 30 und S. 49 f.

123 Der Vorgang ist dokumentiert in: Adenauer und die Hohen Kommissare 1949–1951, Bd. 1, S. 400 f.

124 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 1. WP, Nr. 2551, 11.10.1951.

125 BArch, B 257/2905, J. H. Dufhues (Bochum) an BMPF Schubert, 26.7.1951; BArch, B 106/200006, Altmeier, Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, an Adenauer, 18.10.1954; v. Brentano an Adenauer, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 19.

126 PA AA, B 130/3195, BMPF an AA, 28.2.1953, S. 5.

127 Hallstein an die AHK, in: Adenauer und die Hohen Kommissare 1952, S. 579–582.

128 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 9.

129 PA AA, BMPF an AA, Alliierte Überwachungsmaßnahmen, 28.7.1952.

130 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 6, hier Art. 5, Abs. 2.

131 PA AA, B 130/5535, Heinrich von Brentano an James B. Conant, Botschafter der USA, 30.6.1955.

132 BArch, B 106/200007, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, 5.10.1955.

133 PA AA, B 130/5732, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte, 2.4.1958.

134 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 16.

135 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, Anlage 16, Ergebnis der Konsultationen 1958.

136 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 17.

137 BArch, B 106/200006, Referentenentwurf eines G 10-Gesetzes, 7.5.1960.

138 BArch, B 106/200007, Zulässigkeit der Postzensur, 22.9.1958.

139 Nach Ausbruch des Korea-Kriegs wurde der amerikanische Geheimdienst umstrukturiert. Jetzt übernahm die 513th Military Intelligence Group (MIG) in Oberursel die Aufklärung und Spionage in Richtung Osten. Kopp, Manfred, Im Labyrinth der Schuld. US-Army Interrogation Center in Oberursel 1945–1952, http://www.campkingoberursel.de/Sonderdruck_Kopp_HT_Jahrbu_10kompl.pdf (letzter Zugriff: 6.10.2011).

140 BArch, B 257/68698, Unterbringung von Kontrollstellen der Drei Mächte in Dienstgebäuden der DBP, 2.9.1968.

141 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 59.

142 BArch, B 106/200007, Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Drei Mächte, S.4, 5.3.1958.

143 BArch, B 106/200006, BfV an BMI, 7.11.1959.

144 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 22.

145 BArch, B 106/200006, BfV, Vermerk für den Minister, 7.5.1960, S. 5.

146 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 21.

147 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 22.

148 BArch, B 106/200006, BfV an BMI, 7.11.1959.

149 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Personeller und materieller Aufwand, 22.5.1967.

3. Die Überwachung durch den eigenen Staat (1949–1968)

In diesem Kapitel geht es nicht mehr um die Überwachung der Deutschen durch die Besatzungsmächte, sondern um die Überwachung der Deutschen durch den eigenen Staat. Diese Form der Überwachung richtete sich auf sämtliche Postsendungen, die den Verdacht erregten, gegen den Bestand der Bundesrepublik gerichtete »staatsgefährdende« Inhalte wie kommunistische Reden, Zeitungen und Pamphlete zu transportieren. Der Verdacht richtete sich in erster Linie auf Postsendungen aus der DDR, aber auch auf solche, die in der Bundesrepublik aufgegeben worden waren. Schon im ersten Jahr nach Gründung der beiden deutschen Staaten brach im Zuge der Verschärfung des Kalten Krieges zwischen Ost und West ein heftiger Propagandakrieg zwischen der DDR und der Bundesrepublik um die Legitimation und die Politik des jeweils anderen Staates aus. Millionen und Abermillionen Propaganda-Broschüren erreichten die Bundesrepublik, die sich derer nicht anders als durch massive Eingriffe in das Brief- und Postgeheimnis zu erwehren wusste.

Welche rechtlichen Möglichkeiten hatte der freiheitlich demokratische Rechtsstaat, dessen Verfassung die Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses garantierte? Was sagten die Besatzungsmächte, das Parlament, die Gerichte und die Öffentlichkeit dazu? Verstieß die Bundesregierung nicht fortgesetzt gegen das Grundgesetz? Oder gab es andere Möglichkeiten, die Verfassung zu umgehen? Warum brachte die Bundesregierung nicht ein Gesetz auf den Weg, wie Artikel 10 des Grundgesetzes es forderte, wenn das Post- und Fernmeldegeheimnis beschränkt werden sollte oder musste? Gab es Kritik am Verhalten der Bundesregierung? Wenn ja, warum weigerte sie sich konstant, den verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Weg zu gehen? Oder waren die Gefahren, die von der DDR und den Kommunisten für den Bestand der Bundesrepublik ausgingen, gar nicht so groß? Wie umfangreich waren überhaupt die Eingriffe in das Postgeheimnis? Gibt es Zahlen? Wie verhielten sich die Beamten, die die Kontrollen auszuführen hatten? Welche Folgen hatten schließlich die Überwachungsmaßnahmen für die Entwicklung des Rechtsstaates in der Bundesrepublik? Fragen, die in diesem Kapitel gestellt und beantwortet werden sollen.

Es beginnt mit der Analyse eines Urteils des Bundesgerichtshofs, des sogenannten Fünf-Broschüren-Urteils, mit dem das höchste westdeutsche Zivil- und Strafgericht in Anknüpfung an die Rechtsprechung des Reichsgerichts versuchte, den Kommunismus als Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens zu definieren. Half das, die Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs zu legitimieren? Offensichtlich nicht, denn das Bemühen um eine rechtliche Begründung ging bis 1968 weiter, wie der zweite Teil zeigt. Im dritten Teil geht es um die Kritik innerhalb der Regierung, des Parlaments und der Judikative. Welche Folgen hatte das für die Bundesregierung? Der vierte Teil beschäftigt sich schließlich mit der Frage nach Art und Ausmaß der Postüberwachung. Wie funktionierte das System im Einzelnen? Fand es ein Ende? Wenn ja, wann und mit welchen Folgen?

3.1 Staatsgefährdung durch Broschüren

Am 8. April 1952 fällte der Bundesgerichtshof in Karlsruhe, das oberste Zivil- und Strafgericht der Bundesrepublik, eine bemerkenswerte Entscheidung, die als »Fünf-Broschüren-Urteil« bekannt geworden ist.¹ Das Verfahren, das Oberbundesanwalt Carlo Wiechmann auf Drängen der Bundesregierung beantragt hatte, war ein sogenanntes selbständiges bzw. objektives Verfahren. Das Strafrecht sieht ein derartiges Verfahren vor, wenn es lediglich darum geht, bestimmte Gegenstände einzuziehen, unbrauchbar zu machen oder zu vernichten, ohne dass eine bestimmte Person angeklagt ist.² Auf der Anklagebank saßen also weder Angeklagte, noch Verteidiger. Stattdessen lagen dort fünf Broschüren, deren Titel bereits vermuten ließen, dass es sich hierbei um nichts anderes als politische Propaganda handelte: »Wo stehen wir im Kampf um die friedliche Wiedervereinigung Deutschlands?«, »Den Lügenfritzen eins aufs Maul«, »Das Gebot der Stunde«, »Achtung! Akute Gefahr für die ganze Nation!« und »Die deutsche Arbeiterklasse muss sich entscheiden!«³. Inhaltlich handelte es sich um kommunistische Abhandlungen und Pamphlete für eine Wiedervereinigung Deutschlands, gegen eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik, für eine Volksbefragung gegen die Remilitarisierung und für den Abschluss eines Friedensvertrages, gegen die Westpolitik des »Adenauer-Regimes« und für die Unterstützung der Politik der SED in der nationalen Frage, also um typische Partei-Propaganda.

Derartige Broschüren wurden 1951 im Auftrag der SED millionenfach gedruckt, über die KPD und die Komitees zur Volksbefragung verteilt oder auf dem Postweg, aufgegeben in der DDR oder in der Bundesrepublik, versandt. Eine Propagandaflut brach über die Bundesrepublik herein, der sich die Bundesregierung nicht zu erwehren wusste. Der Oberbundesanwalt wurde gedrängt, beim BGH einen Musterprozess anzustrengen, um die kommunistische Propaganda verbieten zu können. Das Bundespostministerium wurde daraufhin beauftragt, entsprechende Belegexemplare zu sammeln. Diese wurden widerrechtlich den Postsendungen entnommen und mit Absender und Adressaten an den Oberbundesanwalt, das Bundesamt für Verfassungsschutz und verschiedene Bundesministerien weitergeleitet.⁴ Der Eingriff der Bundespost verstieß gegen alle Gesetze und Verordnungen zum Schutz des Postgeheimnisses, wie sie in Grundgesetz, Postgesetz, Postordnung und Strafgesetzbuch geregelt waren.⁵ Juristisch betrachtet erfüllten die beschlagnahmten und dem BGH zur Einziehung vorgelegten Broschüren somit den Tatbestand eines unrechtmäßig erworbenen Beweismittels.

Den Antrag auf Einziehung der von der Bundespost ausgewählten fünf Broschüren begründete der Oberbundesanwalt mit § 81 StGB, Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens. Die beigefügten Schriften kämen aus kommunistischen Kreisen der Ostzone. Ihr Inhalt zeige deutlich, »dass damit der Umsturz in der Bundesrepublik vorbereitet werden soll, um sie einem Staatswesen einzugliedern, das nach den Grundsätzen von Marx, Lenin und Stalin die Diktatur des Proletariats verwirklicht«⁶. Zwar wendeten sich die Schriften vielfach nur gegen die Remilitarisierung und für den Abschluss eines Friedensvertrags, doch ließen sie deutlich das wahre Ziel erkennen, »die Bundesrepublik von den westlichen Staaten zu trennen und sie schwach zu erhalten, um sie um so leichter in das bolschewistische Satellitensystem einzugliedern. In der Ausdrucksweise dieser Schriften heißt ›Frieden‹ nichts anderes als Wehrlosigkeit der Bundesrepublik gegenüber den Umsturzplänen und ›Demokratie‹ bedeutet die Diktatur des Proletariats«⁷.

Als einziger Zeuge war Ministerialrat Randt vom Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen geladen, der auch die Auswahl der Broschüren vorgenommen hatte. Er berichtete von etwa 40 Tonnen Propagandamaterial, die von deutschen Zollbehörden und alliierten Dienststellen allein im letzten Quartal des Jahres 1951 beschlagnahmt worden seien. Die Schriften würden über die Post, teils an Privatleute, teils an staatliche Behörden verschickt. Der Berichterstatter des Gerichts las anschließend aus den ausgewählten Broschüren und weiteren Schriften von Stalin, Grotewohl und dem Neuen Deutschland vor. Danach wurde die Beweisaufnahme geschlossen, das Gericht zog sich zur Beratung zurück und verkündete anschließend das Urteil. Die fünf Broschüren seien »zur Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens gegen die Bundesrepublik Deutschland bestimmt. Sie werden daher eingezogen.«⁸

Im Gegensatz zur Kürze des Verfahrens fiel die schriftliche Begründung der BGH-Entscheidung mit 35 Seiten ungewöhnlich lang aus. Das Urteil selbst wurde trotz seiner Brisanz und folgenreichen Wirkung für zahllose Prozesse gegen Kommunisten unter Verschluss gehalten und auf ausdrückliche Weisung des Vorsitzenden, Senatspräsident Dagobert Moericke, nie veröffentlicht. Laut handschriftlichem Vermerk war »die Aufnahme des Urteils in die amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Strafsachen nicht vorgesehen«⁹. Immerhin wurden zehn Ausfertigungen und 60 Abschriften des Urteils angefertigt und auf dem Dienstweg den Justizbehörden der Länder zur Weiterleitung an die politischen Strafkammern der Landgerichte zur Verfügung gestellt.¹⁰

Die Geheimhaltung einer höchstrichterlichen Entscheidung stieß sowohl bei Strafverteidigern, als auch in der Öffentlichkeit auf scharfe Kritik. Die Staatsanwälte und Richter an den Sonderstrafkammern für politische Straftaten waren dagegen für die Entscheidung ausgesprochen dankbar und machten ausgiebig davon Gebrauch.¹¹ Jetzt war, wie es in den Urteilsbegründungen der Landgerichte immer wieder hieß, »allgemeinkundig«¹² bekannt, dass die SED, aber auch die KPD, die FDJ und sonstige als kommunistisch gesteuert eingestufte Organisationen ein hochverräterisches Unternehmen gegen die Bundesrepublik vorbereiteten. Mit dem Hinweis auf die BGH-Entscheidung erübrigte sich jede weitere Begründung für eine derartige Behauptung. Die kommunistische Propaganda, so hieß es in einem Urteil des Landgerichts Flensburg, »stellt ein Kampfmittel in dem von der kommunistischen Partei und der SED sowie der Sowjetzonenregierung gemeinsam geführten Kampf gegen die Bundesregierung und deren Politik dar. Wie der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 8. April 1952 (St E 3/52), dem die Strafkammer sich anschließt, überzeugend festgestellt hat, richtet sich der Angriff der kommunistischen Führer der SED und der mit ihnen Hand in Hand arbeitenden Kommunistischen Partei nicht nur gegen die Bundesregierung als solche, sondern gegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik.«¹³

In welchem historischen Kontext fanden diese Prozesse statt, die zusammen mit einer Vielzahl weiterer Prozesse und 1 655 rechtskräftigen Urteilen¹⁴ allein im Jahre 1953 zu einem Höhepunkt der Kommunistenverfolgung in der Bundesrepublik führten? Wie kam es, dass die »Hexenprozesse«, wie Ernst Müller-Meiningen die staatliche Verfolgungswut geißelte¹⁵, ausgerechnet in jenem Jahr das höchste Ausmaß in der Geschichte der Bundesrepublik überhaupt erreichten? Wie ist es zu erklären, dass es in diesen Prozessen, die sich vielfach auf das Fünf-Broschüren-Urteil beriefen, nicht um Anschläge, Sabotage, Anwendung von Gewalt, mithin um die konkrete Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens gegen die Bundesrepublik Deutschland ging, sondern um tagespolitische Konflikte wie den Streit um die Wiederbewaffnung, die Wiedervereinigung, den Abzug aller Besatzungstruppen oder den baldigen Abschluss eines Friedenvertrages? Konnte durch die Verteilung und Versendung von Broschüren, die derartige Forderungen propagierten, tatsächlich die Existenz der jungen Bundesrepublik gefährdet werden?

Die ersten Jahre der Bundesrepublik waren alles andere als rosig. Die Trümmergesellschaft war überall noch sichtbar und erfahrbar. Das Flüchtlingsproblem war längst noch nicht gelöst, die Wirtschaft stagnierte, die Arbeitslosenzahlen erreichten Ende 1951/52 mit fast zwei Millionen Arbeitslosen einen Höchststand. Das »Wirtschaftswunder« war noch nicht in Sicht. Die Frage einer Wiederbewaffnung der Bundesrepublik spaltete das Volk. Bei den Landtagswahlen verlor die CDU zum Teil erheblich. Das Bundeskabinett war zerstritten. Gustav Heinemann trat aus Protest gegen den autoritären Regierungsstil des Bundeskanzlers als Bundesinnenminister zurück. Adenauer verlor zunehmend an Ansehen und Autorität. Die Zustimmungsquote zu seiner Politik erreichte im April 1951 gerade mal noch 20 Prozent. Der Bundeskanzler war »im Dauertief«¹⁶.

Auch hinsichtlich der Ablösung des Besatzungsstatuts und der Erlangung der Souveränität für die junge Republik bewegte sich kaum etwas. Eingezwängt zwischen der Oberherrschaft der Besatzungsmächte und der föderalen Macht der Länder, war Adenauers großes Ziel, die Stärkung der Zentralität und der Aufbau eines starken und wehrhaften Staates, nur schwer zu bewerkstelligen, wie die Auseinandersetzung um eine Bundespolizei, die Schaffung einer Bereitschaftspolizei oder die Ausweitung der Kompetenzen des Bundesgrenzschutzes auch im Innern zeigten.¹⁷ Der Bund sei »ohne Macht und Glanz«, klagte der Kanzler gegenüber dem britischen Außenminister Morrison, »ein amorphes Gebilde, das unter fremder Herrschaft« stehe. »Wir haben kein Zeichen einer wirksamen Staatsautorität.«¹⁸ Als Ursachen diagnostizierte er nicht nur die Fremdherrschaft der Besatzungsmächte, sondern auch den föderalistischen »Größenwahn der Länder«. So spielte Adenauer sogar mit dem Gedanken, die Alliierte Hohe Kommission zu bitten, der Bundesregierung gewisse Rechte der Alliierten für einen begrenzten Zeitraum von drei oder fünf Jahren zu übertragen. Dann »könnte der Bund an äußerer Kraft gewinnen, so dass er den labilen Deutschen als wirklicher Staat erscheint«¹⁹.

Wie und auf welche Weise konnte ein souveräner, in den Westen integrierter und gleichberechtigter Staat im Westen Deutschlands überhaupt entstehen? In dieser, für Adenauer politisch noch völlig offenen Situation, startete die SED eine nationale Propagandakampagne nach der anderen. Zu den Methoden der Kampagnenpolitik, die auf die nationalen Gefühle und Hoffnungen der Deutschen in beiden deutschen Staaten zielte, gehörten die Organisierung von Kundgebungen und Demonstrationen, die Durchführung von Leserbriefaktionen und Briefkampagnen, die Verteilung und Versendung von Propagandaschriften und Plakaten sowie begleitende Grundsatzerklärungen und Pressekonferenzen, Anträge und Anfragen der KPD in westdeutschen Parlamenten, vom Bundestag bis zu den Vertretungen auf kommunaler Ebene. Ziel der Kommunisten war, die politische, wirtschaftliche und militärische Integration der Bundesrepublik in den Westen zu verhindern, die Politik der Bundesregierung als nationalen Verrat zu diskreditieren und die Politik der DDR und der Sowjetunion als nationalen Gegenentwurf zu legitimieren. Es ging der SED um die politische Mobilisierung der gesamten Bevölkerung, im Westen wie im Osten, gegen das »Adenauer-Regime«, für die Stabilisierung der DDR und die Schaffung einer »einheitlichen Deutschen Demokratischen Republik über ganz Deutschland«²⁰.

Die Bundesregierung hielt sich in Sachen Propaganda keineswegs zurück. Auch sie druckte kräftig Broschüren, Plakate, Flugblätter und Klebezettel. Stolz berichtete der Bundesminister für Gesamtdeutsche Fragen, Jakob Kaiser, dem Bundeskanzler, dass allein im Frühjahr 1951 etwa 10,4 Millionen Druckschriften gedruckt würden.²¹ Diese wurden gezielt im Inland, aber auch über die vom Gesamtdeutschen Ministerium mitfinanzierten antikommunistische Organisationen, insbesondere die Ostbüros der westdeutschen Parteien vertrieben, die bevorzugt den Standort Berlin nutzten, »um in die sowjetische Besatzungszone Aufklärungs- und Propagandamaterial zu tragen«. Bei allen Unterschieden zur DDR, so die Empfehlung des Gesamtdeutschen Ministeriums an die Staatskanzleien der Länder, solle versucht werden, »in gleicher Weise auf die Ostzone einzuwirken, wie diese auf die Bundesrepublik einzuwirken sich bemühe«²².

Auch die strategischen Ziele der Bundesregierung waren, wie in einem Grundsatzpapier des Bundesministeriums für gesamtdeutsche Fragen zur »psychologischen Kriegführung« gegen die DDR nachzulesen ist, keineswegs bescheidener als die der DDR gegen die Bundesrepublik. Nach dem verlorenen Vernichtungskrieg gegen die Sowjetunion sei es jetzt nicht mehr Aufgabe der Deutschen, sondern nur der Vereinigten Staaten, »die Vernichtung des sowjetisch-kommunistischen Regimes« anzustreben. Dagegen habe »die Bundesrepublik das besondere Ziel, die Befreiung der SBZ durch Räumung dieses Gebiets von der sowjetischen Besatzungsmacht zu erreichen und darüber hinaus eine günstige Entscheidung über die künftige Grenzziehung im Osten jenseits der Oder-Neiße vorzubereiten«²³. Die sich hieraus ergebenden Aufgaben in der DDR, »an denen Organe der Bundesrepublik mitwirken müssen«, seien: »1. Wachhalten des Widerstandswillen der Bevölkerung, 2. Unterminierung des Verwaltungs- und Wirtschaftsapparats in der Zone, 3. Vorbereitung und gegebenenfalls Führung bei aktivem Widerstand.«²⁴

Der Konflikt zwischen beiden deutschen Staaten verschärfte sich, als sich die SED über die KPD, die FDJ und andere kommunistisch beeinflusste Organisationen, massiv in die westdeutsche Debatte über eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik einmischte. Bereits im Oktober 1950 begann die SED mit Planungen für eine neue Kampagne gegen die Remilitarisierung, die in einer großen Volksbefragung »gegen die Remilitarisierung Deutschlands und für einen Friedensvertrag mit Deutschland im Jahre 1951« gipfeln sollte. So wurden allein im letzten Quartal des Jahres 1951 etwa zehn Millionen Propagandamaterialen gedruckt.²⁵

Am 24. April 1951 kam jedoch das Aus für die Volksbefragung. Bundesinnenminister Robert Lehr verbot jede weiteren Aktivitäten für die Volksbefragung, da sie einen Angriff auf die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik Deutschland darstellten. Die Landesregierungen wurden ersucht, sämtliche Aktivitäten für die Volksbefragung zu unterbinden.²⁶ Am 26. Juni 1951 folgte per Kabinettsbeschluss das Verbot der FDJ.²⁷ Die kommunistische Jugendorganisation wurde daraufhin in allen Bundesländern verboten.²⁸ Am 16. November 1951 beschloss die Bundesregierung, einen Antrag auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der KPD an das Bundesverfassungsgericht zu stellen.²⁹

In diesen krisenhaften und turbulenten Zeiten, wozu noch die politischen Aufregungen und Debatten über Stalins Angebot kamen, über eine Wiedervereinigung auf der Basis einer Neutralisierung Deutschlands zu verhandeln³⁰, wurde das Urteil des Bundesgerichtshofs über die fünf Broschüren gefällt. Worin lag nun die vermeintlich hochverräterische Qualität der fünf Broschüren, worin die Vorbereitung eines bestimmten hochverräterischen Unternehmens gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen das Bundesgebiet, die immerhin mit Zuchthaus bis zu zehn Jahren bestraft werden konnte? Laut Rechtsprechung des Reichsgerichts, der sich der Bundesgerichtshof uneingeschränkt anschloss, mussten vier Tatbestandsmerkmale gegeben sein, um von der Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens sprechen zu können: 1. eine tatsächlich erfolgte und nachweisbare »Vorbereitungshandlung«, 2. die Drohung oder Anwendung von Gewalt, 3. die Zielgerichtetheit gegen ein bestimmtes Unternehmen, 4. die zeitliche Bestimmtheit der Umsetzung eines bestimmten hochverräterischen Unternehmens.³¹

Die entscheidende Frage, die die Richter des BGH zu klären hatten, lautete: Gab es überhaupt nachweisbare Handlungen von Kommunisten, die auf einen konkreten, gewaltsamen Angriff gegen die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesrepublik oder gegen das Bundesgebiet in naher Zukunft hindeuteten? Aufgrund der Informationen, die der Bundesregierung vorlagen, hätte die Antwort nur lauten können: Nein. So berichtete das »Amt Blank«³² – selbst auf dem Höhepunkt des Koreakrieges – über die militärische Präsenz der Sowjetunion in der DDR an den Kanzler: »An der Gesamtbeurteilung, dass aus der augenblicklichen Verteilung der Kräfte in der Ostzone auf eine akute Gefahr nicht geschlossen werden kann, wird festgehalten.«³³ Auch an der innenpolitischen Front war die Lage keineswegs dramatisch. Die KPD befand sich, nicht zuletzt aufgrund der von der SED veranlassten Säuberungen, in einem »katastrophalen Zustand«³⁴. In den Berichten des Verfassungsschutzes hieß es immer wieder, die Kommunisten seien überhaupt nicht in der Lage, irgendeinen »revolutionären Aufruhr und offenen Terror vorzubereiten«³⁵.

Wenn die KPD weder willens, noch in der Lage war, ein hochverräterisches Unternehmen gegen die Bundesrepublik vorzubereiten, geschweige denn zu führen, wie konnten dann die Broschüren als Teil eines hochverräterischen Unternehmens der Kommunisten erklärt und »verurteilt« werden? Dazu bedurfte es schon einiger juristischer Tricks und Interpretationskünste. So blieb den höchsten Strafrichtern der Bundesrepublik nichts anderes übrig, als den in der NS-Zeit gern gewählten Weg über den »ideologischen Hochverrat« zu gehen, der allerdings nur strafbar war, wenn ihm eine bestimmte »Vorbereitungshandlung« nachzuweisen war. Um diese nachzuweisen, konnte nicht politisch, sondern nur historisch argumentiert werden, mit dem Ziel, aus vergangenem Handeln eine Gesetzmäßigkeit für gegenwärtiges Handeln der Kommunisten abzuleiten.

Das zentrale Ziel des Kommunismus, erklärten die Bundesrichter, bestünde seit Marx und Engels in der Errichtung der Diktatur des Proletariats. Nachdem es den Bolschewisten 1917 in Russland gelungen sei, »die Macht im Staat gewaltsam an sich zu reißen, streben sie seitdem unentwegt danach, ihre Herrschaft auf die noch nicht kommunistisch regierten Länder auszudehnen.« Gewaltherrschaft und Drang zur Expansion waren seitdem Kennzeichen kommunistischer Herrschaft. Um die freiheitliche Ordnung anderer Staaten nach kommunistischen Grundsätzen zu ändern, komme »den Mitteln der Gewalt und dem der Drohung mit Gewalt eine ausschlaggebende Bedeutung zu«³⁶. Folglich stünden Staatsauffassung und politische Praxis des Kommunismus zu den Grundsätzen einer freiheitlich demokratischen Gesellschaftsordnung »in schroffstem Widerspruch«³⁷.

1945, so der BGH, sei es in der sowjetisch besetzten Zone zur Gründung eines »kommunistisch geleiteten Staates« gekommen. Die SED orientiere sich an den Richtlinien Stalins und erkenne diese als maßgebend für ihre politische Arbeit an. Auch wenn sich keine Belege für einen tatsächlich geplanten gewaltsamen Angriff gegen die Bundesrepublik finden ließen, strebten »die kommunistischen Gewalthaber« der SBZ dennoch danach, »mithilfe des Einflusses der Macht der Sowjetunion auch im Gebiet der Bundesrepublik eine bolschewistische Gewaltherrschaft zu begründen«³⁸. Um dieses Ziel zu erreichen, forderten die kommunistischen Führer die Wiedervereinigung Deutschlands. Diese diene jedoch lediglich »als Mittel der Tarnung ihrer wahren Absichten, die auf die Errichtung der Gewaltherrschaft über ganz Deutschland zielen«. Wenn es den Kommunisten gelänge, die Eingliederung Westdeutschlands »in die Verteidigungsfront der Westmächte zu verhindern und beide Teile Deutschlands unter ihrem Einfluss wiedervereinigt« würden, dann würde »allein schon von der militärischen Stärke der kommunistischen Staaten, die im Osten an Deutschland grenzen, auch ohne unmittelbares Eingreifen eine seelische Bedrohung auf die Bevölkerung auch Westdeutschlands ausgehen«³⁹.

Im Ergebnis konnte es nach Auffassung des hohen Gerichts hinsichtlich der politischen Gefährlichkeit der SED und der von ihr und ihren politischen Hilfsorganisationen betriebenen Propaganda keinerlei Zweifel geben: »Der Angriffsplan der bolschewistischen Führer der SED« stehe bereits »nach Angriffsgegenstand und Angriffsziel fest. Seine Verwirklichung ist für eine nahe Zukunft in Aussicht genommen. Die Schriften, die aus der sowjetischen Besatzungszone in das Bundesgebiet eingeführt werden, sollen diesen Plan seelisch vorbereiten helfen. Sie sind demnach Mittel der Vorbereitung eines bestimmten gegen die verfassungsmäßige Ordnung der BRD gerichteten hochverräterischen Unternehmens, das mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt durchgeführt werden soll. Das vorbereitende Mittel im Sinne des § 81 braucht selbst nicht gewaltsam zu sein oder eine Drohung mit Gewalt zu enthalten. Es fallen auch Mittel der geistigen und seelischen Beeinflussung der Bevölkerung des Staates darunter, der Gegenstand des Angriffs ist. Die Einziehung der unter III behandelten Schriften ist demnach gemäß §§ 80 Abs. 1 Nr. 1, 81 Abs. 1, 86 Abs. 1, 5 StGB gerechtfertigt.«⁴⁰

Mit diesem Urteil stellte sich der BGH bewusst in die Tradition des Reichsgerichts mit seinen legendären Hochverrats-Urteilen gegen Sozialdemokraten und Kommunisten vom Kaiserreich über die Weimarer Republik bis zum Ende der NS-Diktatur. »Alle von den Kommunisten in Deutschland verfolgten Ziele und Bestrebungen sind hochverräterischer Art«, hieß es im Leipziger Kommentar zum Reichsstrafgesetzbuch von 1944, »da die KPD von jeher darauf ausgegangen ist, einen Umsturz der in Deutschland herrschenden politischen Zustände, jetzt insbesondere den gewaltsamen Sturz der nationalsozialistischen Staatsform und die Errichtung einer Arbeiter- und Bauerndiktatur nach sowjetrussischem Muster herbeizuführen«⁴¹. 1945 hatten die Besatzungsmächte sämtliche politischen Delikte aus dem Strafgesetzbuch gestrichen. 1951 wurden sie mit dem ersten Strafrechtsänderungsgesetz in erweiterter Form wieder bzw. erstmals eingeführt.⁴² Zu ihnen zählten Hochverrat und Landesverrat sowie zahlreiche neue politische Straftatbestände. 1952 griff der BGH im Fünf-Broschüren Urteil die alte These vom permanenten Hochverrat des Kommunismus auf und führte sie mit diesem Urteil in die westdeutsche Rechtsprechung ein.

Neu war, dass weder die Tatbestandsmerkmale der aktiven Vorbereitung und der Anwendung von Gewalt, noch die der Zielgerichtetheit und der zeitlichen Bestimmtheit des hochverräterischen Unternehmens gegeben sein mussten. Diese Tatbestandsmerkmale erklärten sich, nach Auffassung der Richter aus dem Wesen und der Staatspraxis des Kommunismus gleichsam von selbst. Aufgrund seiner revolutionären Ideologie strebte der Kommunismus gleichsam aus sich selbst heraus nach Expansion und Eroberung. Im östlichen Teil Deutschlands hatte sich der Kommunismus bereits etabliert. Das Ziel, die kommunistische Herrschaft auf die nicht kommunistisch regierten Länder auszudehnen, erklärte sich damit von selbst. Auch auf das Merkmal der Gewalt bzw. der Drohung mit Gewalt konnte angesichts der Präsenz der sowjetischen Truppen in Deutschland verzichtet werden. An deren Stelle trat die Forderung nach Wiedervereinigung Deutschlands. Wiedervereinigung war jedoch kein Ziel an sich, sondern Tarnung des eigentlichen Ziels, die Errichtung der Diktatur des Proletariats in ganz Deutschland. Jede Agitation für die Wiedervereinigung und anderer Forderungen der SED und deren propagandistische Verbreitung dienten daher dem Zweck »der geistig-seelischen Beeinflussung der Bevölkerung«⁴³ zur Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens gegen die Bundesrepublik.

Welche Bedeutung hatte nun das Fünf-Broschüren-Urteil für die Beschlagnahme und Vernichtung von Postsendungen mit hochverräterischem Inhalt durch westdeutsche Post-, Zoll- und Polizeibeamte? Die Botschaft war klar und eindeutig: Der Kommunismus war eine existentielle Herausforderung für die Bundesrepublik Deutschland. Die Kommunisten waren die Staatsfeinde Nr. 1. Egal was sie taten, es diente der Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens gegen die Bundesrepublik Deutschland. Die Herstellung, Verteilung und Versendung kommunistischer Broschüren waren Teil einer »großen hochverräterischen Kampagne«⁴⁴. Auch Druckschriften, die nicht den Tatbestand der Anwendung und Androhung von Gewalt erfüllten, konnten beschlagnahmt werden, wie der BGH in einem weiteren Urteil noch einmal deutlich unterstrich, »wenn sie von hochverräterischen Kreisen in der Absicht verbreitet werden, das Vertrauen der westdeutschen Bevölkerung zu ihrer Regierung und den verfassungsmäßigen Organen des Staates zu untergraben und damit ein bestimmtes hochverräterisches Unternehmen gegen die Bundesrepublik vorzubereiten«⁴⁵.

Wie hochverräterisch die kommunistischen Propagandamaterialien selbst im Sinne des BGH auch sein mochten, eine Legitimation zur systematischen Verletzung des Postgeheimnisses war dieses, rechtstaatlichen Prinzipien zutiefst widersprechende höchstrichterliche Urteil nicht. Schließlich richtete sich der Verdacht ja nicht gegen einzelne Personen, sondern gegen sämtliche, aus der DDR in die Bundesrepublik eingehenden Postsendungen und sogar gegen solche, die in »hochverräterischer Absicht« in der Bundesrepublik selbst aufgegeben worden waren, mit anderen Worten gegen den Postverkehr in der Bundesrepublik insgesamt. Wie sollte der hochverräterische Inhalt von Postsendungen anders als durch tagtägliche Durchsuchung des Postverkehrs in der Bundesrepublik geschehen? Wie sollten die Gerichte die massenhaft auf sie zukommende neue Aufgabe bewältigen? Schließlich gab es noch eine Strafprozessordnung, die nur dem Richter die Beschlagnahme, das Öffnen, Prüfen und Lesen beschlagnahmter Post erlaubte und zwar nur, wenn ein konkreter Tatverdacht bestand.⁴⁶ Die eigentlichen Probleme der Postüberwachung, wie die »hochverräterische« Propaganda überhaupt entdeckt und erfasst und damit der eigentliche Eingriff in das Postgeheimnis legitimiert werden könnte, löste auch das Fünf-Broschüren-Urteil nicht.⁴⁷.

Seine eigentliche, schlimme Wirkung entfaltete die BGH-Entscheidung von 1952 vor allem im Bereich der Politischen Strafverfolgung. Angesichts der hohen Zahlen rechtskräftiger Verurteilungen von Kommunisten, bei denen der Vorwurf des Hochverrats als gerichtsbekannt vorausgesetzt wurde, distanzierte sich der BGH in zwei weiteren Entscheidungen gut zwei Jahre später von seinem eigenen Urteil aus dem Jahre 1952. In dem Verfahren gegen leitende Funktionäre des »Hauptausschusses für Volksbefragung« wurde der Vorwurf des Hochverrats erstmals aufgegeben, obwohl die Anklage in diesem Sinne noch argumentiert hatte. Es gebe, so der 6. Senat des BGH jetzt, keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die DDR einen Angriff auf die Bundesrepublik plane.⁴⁸ In einem weiteren Urteil über die Verteilung vom Broschüren entschied derselbe Senat, dass, solange die KPD nicht verboten sei, ein Funktionär dieser Partei nicht daran gehindert werden dürfe, politische Werbung für diese Partei zu machen und entsprechende Broschüren zu verteilen. Klarer als in dem Urteil des BGH vom 13. Oktober 1954 ließe es sich kaum sagen, wie es auf einer Tagung der Staatsschutzreferenten des Bundes und Länder hieß, »dass nicht nur die Verbreiter nicht bestraft, sondern dass auch sonst die Verteilung der Schriften nicht behindert werden soll. Damit wäre es unvereinbar, wenn die Gerichte sie beschlagnahmen und einziehen oder unbrauchbar machen dürften«⁴⁹.

Spätestens mit diesen Entscheidungen des höchsten Straf- und Zivilgerichts war die Rechtsfrage, inwieweit die Beschlagnahme von Postsendungen mit kommunistischem Propagandamaterial zulässig sei, eindeutig geklärt. Sie war nicht nur mit Blick auf den besonderen Schutz des Post- und Telefongeheimnisses, sondern auch auf den besonderen Schutz der Parteien, das sogenannte Parteienprivileg des Grundgesetzes, zumindest so lange die KPD noch nicht verboten war, gesetzes- und verfassungswidrig.

3.2 Gesetzlose Verwaltungspraxis und juristische Legitimierung

»Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden.«⁵⁰ So steht es klar und unmissverständlich im Grundgesetz. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis gehört zu den unveräußerlichen Rechten, zu den Grundrechten des Menschen in einer liberal-demokratisch verfassten Gesellschaft. Grundrechte sind Persönlichkeitsrechte, die den Einzelnen vor Übergriffen des Staates schützen. Die Grundrechte stehen über dem Staat, sind vorstaatliches, überpositives Recht, das nicht abgeschafft werden kann, auch durch eine »legal« zustande gekommene Verfassungsänderung nicht.⁵¹ Grundrechte sind unmittelbar geltendes Recht, das alle drei Gewalten, Legislative, Exekutive und Judikative bindet. Werden sie verletzt, steht jedermann der Rechtsweg offen, bis zum Bundesverfassungsgericht. Grundrechte können zwar durch ein allgemeines Gesetz eingeschränkt, nicht aber in ihrem »Wesensgehalt« verändert werden. Auch eine Aberkennung von Grundrechten ist möglich. Eine »Verwirkung« von Grundrechten hat das dafür allein zuständige Bundesverfassungsgericht in seiner über 60-jährigen Geschichte jedoch nicht ein einziges Mal ausgesprochen.⁵²

Die Hürden, die das Grundgesetz zum Schutz der Grundrechte errichtet hat, sind hoch. Der Schutz des Post- und Fernmeldegeheimnisses wird bzw. wurde auch von der allgemeinen Gesetzgebung in besonderer Weise garantiert. Laut Postgesetz durften Postsendungen, von Briefen über Telegramme, Drucksachen bis zu Päckchen und Paketen weder geöffnet, noch gelesen oder deren Inhalt an Dritte mitgeteilt werden. Annahme und Beförderung von Postsendungen konnten nicht verweigert werden. Nicht zustellbare Sendungen mussten laut Postordnung an den Absender zurückgeschickt werden. Die Post hatte somit eine Verschwiegenheits-, Beförderungs- und Zustellpflicht. Eingriffe in das Postgeheimnis, wie Beschlagnahme und Öffnen von Briefen, durften laut Strafprozessordnung nur von einem Richter verfügt werden. Selbst bei Gefahr im Verzuge musste eine vom Staatsanwalt verfügte Beschlagnahme binnen drei Tagen vom Richter bestätigt werden. Die beschlagnahmten Postsendungen waren dem Richter ungeöffnet vorzulegen. Zulässig war eine Beschlagnahme von Briefen nur als Beweismittel in einem Strafverfahren. Die Beteiligten bzw. Betroffenen waren entsprechend zu informieren. Erhärtete sich ein individueller Tatverdacht nicht oder wurde kein Strafverfahren eingeleitet, mussten die beschlagnahmten Sendungen umgehend an den Absender bzw. den Empfänger zurückgegeben werden.⁵³ Bei unzulässigen Eingriffen in das Postgeheimnis drohte das Strafrecht harte Strafen an. Postbeamte, die sich eines solchen Vergehens schuldig machten, oder deren Vorgesetzte, die dies duldeten oder nicht dagegen vorgingen, wurden »mit Gefängnis nicht unter drei Monaten bestraft«⁵⁴.

Übersicht 2: Rechtsgrundlagen zum Schutz des Post- und Telefongeheimnisses*

Verfassungsrecht (GG), Dokument Nr. 27

Art. 1: Grundrechte sind unmittelbar geltendes Recht und binden die drei Gewalten.

Art. 5: Meinungs- und Pressefreiheit werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.

Art. 10: Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden.

Art. 18: Verwirkung von Grundrechten ist nur durch das Bundesverfassungsgericht möglich.

Art. 19: (1) Einschränkung von Grundrechten ist nur durch ein allgemeines Gesetz möglich. (2) In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden. (4) Bei Verletzung von Grundrechten durch die öffentliche Gewalt steht jedem der Rechtsweg offen.

Postgesetz (PostG), Dokument Nr. 23

§ 3: Annahme und Beförderung von Postsendungen dürfen nicht verweigert werden.

§ 5,3: Begrenzung des Postgeheimnisses nur zur Verfolgung einer Straftat.

Postordnung (PostO), Dokument Nr. 25

§ 4: Öffnen verschlossener Sendungen ist verboten.

§ 38: Zustellungspflicht der Post u.a. von Briefen, Päckchen und Paketen.

§ 48: Ausgeschlossene Postsendungen müssen an Absender zurückgeschickt werden.

Strafgesetzbuch (StGB), Dokument Nr. 28

§ 299: Öffnen eines verschlossenen Briefes wird mit Geldstrafe oder Gefängnis bestraft.

§ 354: Ein Postbeamter, der das Postgeheimnis verletzt, wird mit Gefängnis bestraft.

§ 355: Postbeamte, die das Telegraphengeheimnis verletzen, werden mit Gefängnis

bestraft.

Strafprozessordnung (StPO), Dokument Nr. 29

§ 94: Die Beschlagnahme von Briefen ist nur als Beweismittel für ein Verfahren möglich.

§ 98: Die Anordnung von Beschlagnahmen darf nur durch den Richter erfolgen.

§ 100: Öffnen der Post und Vollzug der Beschlagnahme erfolgt nur durch den Richter.

§ 100, 2: Beschlagnahme tritt außer Kraft, wenn in 3 Tagen durch Richter nicht bestätigt.

§ 101: Beteiligte bzw. Betroffene sind über die Maßnahmen zu informieren.

§ 101,2: Sendungen, deren Öffnung nicht angeordnet wurde, sind sofort auszuhändigen.

§ 110: Eine Durchsicht der Papiere des Betroffenen steht nur dem Richter zu.

*   Zum Wortlaut der Artikel und Paragrafen siehe: Quellen-Dokumentation; Dokumente unter den jeweils angegebenen Nummern.

Bei dieser klaren und eindeutigen Rechtslage dürfte es in der alten Bundesrepublik weder Post-, noch Telefonüberwachung gegeben haben. Es sei denn, ein allgemeines Gesetz hätte, wie vom Grundgesetz gefordert, bestimmte Einschränkungen der Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses definiert und entsprechende Maßnahmen der Exekutive legitimiert. Ein solches Gesetz wurde jedoch erst 1968, fast zwanzig Jahre nach Gründung der Bundesrepublik, vom Deutschen Bundestag verabschiedet. Demnach hätte es zumindest bis 1968 keine Einschränkungen und Verletzungen des Post- und Telefongeheimnisses gegeben haben dürfen. Das Gegenteil war der Fall. Seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurden jährlich Millionen von Postsendungen kontrolliert, geöffnet, beschlagnahmt, vernichtet oder zurück in den Postverkehr gegeben. Ebenso wurden Millionen von Telefongespräche abgehört, Fernschreiben und Telegramme abgeschrieben und von den Besatzungsmächten und späteren Alliierten, aber auch von den Westdeutschen selbst zu nachrichtendienstlichen bzw. strafrechtlichen Zwecken ausgewertet und genutzt.

In der Bundesrepublik Deutschland gab es somit bis 1968 einen verfassungsrechtlich, strafrechtlich und einzelgesetzlich klar und eindeutig geregelten Schutz des Post- und Telefongeheimnisses und eine Überwachungspraxis, die den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen ebenso klar und eindeutig widersprach. Die Ministerialbeamten der Bundesregierung waren sich dessen durchaus bewusst, jedoch weder willens, noch in der Lage, Recht und Überwachungspraxis in Einklang zu bringen. Zwar waren sich die zuständigen Ressorts durchaus im Klaren, »dass die bisherige Verwaltungspraxis ohne eine gesetzliche Grundlage vom rechtsstaatlichen Standpunkt aus auf die Dauer nicht tragbar und deshalb den Postbediensteten nicht zumutbar« sei. Bemühungen um eine Änderung der gesetzlosen Verwaltungspraxis führten jedoch zu keinem Erfolg, »weil keine Einigung darüber erzielt werden konnte, in welches Gesetz eine entsprechende Bestimmung aufgenommen werden«⁵⁵ sollte.

Der Unwille der Exekutive, ein Überwachungsgesetz auf den Weg zu bringen, hatte natürlich Gründe. Ein allgemeines Gesetz zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses, das zudem noch die weitgehenden Forderungen der Alliierten nach einer allgemeinen, strategischen Überwachung erfüllen musste, um die Vorbehaltsrechte der Besatzungsmächte ablösen zu können, war politisch kaum durchsetzbar. Für eine eventuell notwendige Grundgesetzänderung war eine Zweidrittel-Mehrheit notwendig. Das heißt, ohne Einbeziehung der oppositionellen SPD wäre die Verabschiedung eines solchen Gesetzes gar nicht möglich gewesen. Das war zumindest in den Fünfzigerjahren undenkbar. Auch in den Reihen der Regierungsparteien CDU/CSU und FDP stieß ein solches Vorhaben auf Widerstand. Es war somit davon auszugehen, wie Bundesinnenminister Schröder gegenüber Bundeskanzler Adenauer mehrfach betonte, dass ein Gesetzentwurf zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses »in der Bevölkerung, dem Parlament und der Presse auf breiteste Ablehnung stoßen wird«⁵⁶.

Wenn eine verfassungskonforme Lösung ausschied, weil sie aus innenpolitischen Gründen nicht durchsetzbar zu sein schien, eine Einstellung der Post- und Telefonüberwachung aufgrund alliierter Interessen und der großen Furcht vor »kommunistischer Zersetzung« innerhalb der Exekutive ebenfalls nicht möglich war, gab es nur zwei Auswege aus dem Dilemma zwischen verfassungsrechtlicher Norm und gesetzloser Verwaltungspraxis. Der erste, gleichsam äußere Weg führte über das Besatzungsrecht, das über dem Grundgesetz stand, der zweite innere Weg über eine Relativierung der Grundrechte zugunsten des Staatsschutzes als höherwertiger Norm des Grundgesetzes. Dies führte in Ermangelung eines von der Verfassung gebotenen allgemeinen Gesetzes dazu, dass die Exekutive zu Ersatzlösungen griff. Durch Anweisungen, Verordnungen, Rechtsgutachten und recht kühne Interpretationen alliierter und deutscher Gesetze und Verordnungen wurde gleichsam um das Grundgesetz herum ein rechtlicher Rahmen gezimmert, der die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs absichern und legitimieren sollte.

Wenden wir uns zunächst dem Weg über das Besatzungsrecht zu. Wie bereits geschildert wurde Adenauer schon früh mit dem Problem der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik konfrontiert. Prinzipiell hatte er nichts dagegen, wenn die Überwachungsmaßnahmen dem Sicherheitsinteresse dienten. Schon in ersten Gesprächen mit den Hohen Kommissaren erkannte er »die Notwendigkeit einer alliierten Zensur«⁵⁷ ausdrücklich an. Im November 1950 wandte sich der Britische Hohe Kommissar, Sir Ivone Kirkpatrick, persönlich an den Kanzler. Dieses Mal ging es um das Problem kommunistischer Propagandamaterialien, die auf dem Postweg aus der DDR in die Bundesrepublik eingeführt wurden. Eine Verschärfung der deutsch-deutschen Postzensur war natürlich ein Politikum. Deshalb bat der Hohe Kommissar den Bundeskanzler um Zustimmung, die Kontrollen zu verstärken. Der Bundeskanzler zögerte nicht lange und erklärte sich mit der »vorgeschlagenen Verstärkung der Briefzensur einverstanden«⁵⁸.

Die Hohen Kommissare erließen daraufhin noch im Dezember 1950 eine dritte Durchführungsverordnung zum AHK-Gesetz Nr. 5, wonach die Einfuhr von Veröffentlichungen, die das Ansehen oder die Sicherheit der alliierten Streitkräfte bedrohten, verboten wurde und künftig »durch jeden zuständigen alliierten oder deutschen Beamten beschlagnahmt werden«⁵⁹ konnten. Offensichtlich hatte die Bundesregierung auf diese Erweiterung ihrer Kompetenz ein Stück weit Einfluss genommen. Jedenfalls erklärte Bundesinnenminister Lehr den Innenministern der Länder mit einigem Stolz, die AHK habe deshalb diese Verordnung erlassen, um »den deutschen und den alliierten Dienststellen eine ausreichende Handhabe gegen die östliche Propaganda zu geben.«⁶⁰ Alliierte und Deutsche zensierten nun gemeinsam den deutsch-deutschen Postverkehr nach alliiertem Besatzungsrecht und damit außerhalb des Grundgesetzes.

Eine weitere Ermächtigung der Bundesregierung durch die Alliierten kam hinzu. Das Einfuhrverbot bestimmter Presseerzeugnisse allein löste das Problem noch nicht, wer von den deutschen Beamten nach sicherheits- und staatsgefährdendem Material suchen und dementsprechend Postsendungen öffnen durfte. Auch hier wurde zur Umgehung des Grundgesetzes auf das alliierte Besatzungsrecht zurückgegriffen. Militärgesetz Nr. 53 zur Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs diente als willkommene »Krücke«. Dieses Gesetz erlaubte es jedem »zuständigen« Beamten, also Zollbeamten, ein- und ausgehende Postsendungen, die vermutlich Waren enthielten, zu durchsuchen. In der Neufassung des Gesetzes vom 21. September 1949 wurde die Bundesrepublik ermächtigt, Bestimmungen über den Warenverkehr mit der sowjetisch besetzten Zone zu erlassen. Von dieser Ermächtigung machte die Bundesregierung durch die sogenannte »Interzonenüberwachungsverordnung« vom 9. Juli 1951 Gebrauch.⁶¹

Gemäß diesen Bestimmungen hatte die Deutsche Bundespost künftig sämtliche ein- und ausgehenden Postsendungen von und nach der DDR der zuständigen Zollstelle vorzuführen, »sofern sie dem Anschein nach Waren enthalten«⁶². Auch ein verdächtiger Brief müsse vorgeführt werden, »denn es könnten in ihm Diamanten oder Kokain versteckt sein«⁶³, wie ein phantasiereicher Beamter des Bundesfinanzministeriums erläuterte. Wurde bei einer Kontrolle kommunistisches Propagandamaterial entdeckt und war dieses als »Ware« oder als »Handelsware« zu identifizieren, so konnte der Zöllner in diesem Fall als Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft tätig werden und die Ware beschlagnahmen. Als Waren wurden jetzt auch Zeitungen, Zeitschriften, Flugblätter, Broschüren, Bücher und sonstige Materialien wie Schallplatten oder Filme angesehen, sofern keine Einfuhrbescheinigung beispielsweise für das SED-Organ Neues Deutschland beigelegt war. Die Einfuhr von Waren ohne Genehmigung war gemäß MRG-Gesetz Nr. 53 eine strafbare Handlung. Selbst wenn das Propagandamaterial nicht als Ware behandelt werden konnte, verstieß es seit Inkrafttreten des Strafrechtsänderungsgesetzes vom 30. August 1951 dennoch gegen das Gesetz, nämlich gegen den neuen Paragraphen 93 des Strafgesetzbuches, der die Einfuhr staatgefährdender Schriften und Materialien unter Strafe stellte.⁶⁴ Der Zollbeamte hatte daraufhin den zuständigen Strafverfolgungsbehörden Anzeige zu erstatten, die dann über die Beschlagnahme der Postsendungen zu entscheiden hatten.⁶⁵

Übersicht 3: Rechtsgrundlagen zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses*

Besatzungsrecht und Bündnispflicht, Dokumente Nr. 2, 6, 7, 8

Besatzungsstatut Art. 2, e,

Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen.

Deutschlandvertrag Art. 2, 4, 5,

Sicherheit, Zusammenarbeit, Austausch aller Informationen.

Truppenvertrag, Art. 4,

Sicherheit, Zusammenarbeit, Austausch aller Informationen.

NATO-Zusatzabkom., Art. 3, 38,

Sicherheit, Zusammenarbeit, Austausch aller Informationen.

AHK-Gesetze und Verordnungen, Dokumente Nr. 3, 4, 5

MRG Gesetz Nr. 53, Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs

AHK Gesetz Nr. 5, Besitz und Verbreitung Sicherheit gefährdender Schriften sind verboten.

AHK Gesetz Nr. 5, 3. DVO, Einfuhr die Sicherheit gefährdender Schriften verboten, Kontrolle von Postsendungen durch jeden zuständigen alliierten und deutschen Beamten (Zoll).

Postrecht, Dokument Nr. 25

§ 4,I PO Sendungen, deren Inhalt von außen sichtbar, gegen die Gesetze, das öffentliche Wohl oder die Sittlichkeit verstoßen, sind von der Beförderung ausgeschlossen.

Strafrecht, Dokumente Nr. 28

§ 93 StGB, Herstellung, Einfuhr, Verbreitung hochverräterischer und staatsgefährdender Schriften sind verboten,

§ 138 StGB, Anzeigepflicht von Hoch-, Verfassungs-, Landesverrat und Kapitalverbrechen

Zollrecht, Dokumente Nr. 30, 33, 35

IZÜVO (1951) Postsendungen aus der SBZ sind, sofern sie »dem Anschein nach Waren« enthalten, dem Zoll vorzuführen. Bücher, Zeitungen, Drucksachen gelten als »Waren«.

GÜV (1961) Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote, Überprüfung aller Postsendungen aus der SBZ auf Verstoß gegen Staatsschutzgesetze.

ZG (1961) Brief- u. Postgeheimnis bei Gestellung verdächtiger Sendungen eingeschränkt.

Beamtenrecht, Dokument Nr. 31

Treuepflicht des Beamten gegenüber dem Staat verpflichtet zur Anzeige von strafbaren Handlungen z.B.Versand staatsgefährdender Schriften. (Rechtsgutachten des BMJ 1952)

Verfassungsrecht, Dokumente Nr. 36, 37

GG-Änderung und G-10 Gesetz (1968): massive Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses, individuelle und allgemeine Überwachung, keine Kontrolle durch das Parlament, kein Rechtsweg für Betroffene, Überwachung für und im Interesse der Alliierten.

*   Zum Wortlaut der Artikel und Paragrafen siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente unter den jeweils angegebenen Nummern.

In einer Stellungnahme zur Inanspruchnahme alliierter Regelungen durch deutsche Behörden stellte das Bundesinnenministerium fest, dass sich die Frage nach der Vereinbarkeit von Besatzungsrecht und deutschen Rechtsvorschriften erst gar nicht stelle, da das Besatzungsrecht eindeutig Vorrang vor deutschen Rechtsvorschriften habe. Rechtliche Bedenken gegen ein derartiges Verfahren seien daher nicht zu erheben. Diese Auffassung wurde in einer ressortübergreifenden Besprechung keineswegs von allen Ministerien geteilt. Insbesondere dem Postministerium war »bei dieser Handhabung nicht ganz wohl; es sei auch bereits zu erheblichen Attacken von KP-Kreisen gekommen«. Auch das Bundesfinanzministerium als oberste Zollbehörde fühlte sich »bei dieser Behandlung des ostzonalen Propagandamaterials nicht ganz wohl«. Lediglich »bei weitherziger Auslegung« des Begriffs Ware und der »Interzonenhandelsüberwachungsverordnung« ließe sich eine Öffnung der Postsendungen durch die Zollverwaltung begründen. Bei Angriffen gegen die Alliierten sei zwar eine »genügende Rechtsgrundlage vorhanden«, bei Angriffen gegen die Bundesregierung oder die Bundesrepublik aber »fehle es an einer klaren Rechtsgrundlage«. Wesentlich pragmatischer sah dagegen der Vertreter des Gesamtdeutschen Ministeriums die Lage. »Um den Kampf gegen das illegale Material erfolgreich führen zu können, hielt er es für erforderlich, dass zunächst alles ausnahmslos beschlagnahmt würde. Den Betroffenen müsse anheimgestellt werden, Beschwerde gegen diese Maßnahme einzulegen. Bis zur gerichtlichen Entscheidung würden viele Monate vergehen.«⁶⁶

Als im Frühjahr 1952 die KPD in verschiedenen Parlamenten Anfragen zum Verschwinden von Postsendungen stellte und Strafanzeige gegen die Oberpostdirektion Düsseldorf wegen Diebstahls von Postsendungen erstattete, schlug der Postminister Alarm: »Damit ist nunmehr der seit langem von mir erwartete massive kommunistische Angriff gegen die von mir getroffenen Maßnahmen erfolgt. Ich habe immer wieder darauf hingewiesen, dass ich auf die Dauer die politische Verantwortung für die angeordneten Maßnahmen allein nicht tragen kann. Ich halte es auch nicht für angängig, meine Bediensteten der Gefahr strafgerichtlicher Verfahren auszusetzen.«⁶⁷ In einem weiteren Schreiben wies er darauf hin, dass die »Angriffe« der KPD »zu einer zunehmenden Beunruhigung unter meinen Bediensteten geführt« hätten. »Es werden schriftlich und mündlich starke Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit der von mir angeordneten Maßnahmen vorgebracht. Es zeigt sich eine zunehmende Unwilligkeit, diese Anordnungen noch weiterhin durchzuführen.« Er habe Verständnis, so der Postminister weiter, für die Zweifel seiner Bediensteten. Er sei daher nur unter der Voraussetzung bereit, »meinen Bediensteten gegenüber auf der Durchführung der Anordnungen zu bestehen, dass nunmehr umgehend der Herr Bundesminister der Justiz zu den von mir angeordneten Maßnahmen in dem von mir erbetenen Sinne rechtsgutachterlich Stellung nimmt«⁶⁸.

Dieses Schreiben blieb nicht ohne Wirkung. Bereits am 2. April 1952, nur sechs Tage vor Verkündigung des Fünf-Broschüren-Urteils durch den BGH, der alle politischen Schriften und Propagandamaterialien aus der DDR als Mittel zur Vorbereitung eines hochverräterischen Unternehmens erklärte, legte Bundesjustizminister Thomas Dehler ein Rechtsgutachten vor, das zur Frage der »postalische(n) Behandlung von Schriften, deren Inhalt Strafvorschriften gegen Hochverrat, Staatsgefährdung oder Landesverrat verletzt«⁶⁹, Stellung nahm.

Während das Besatzungsrecht den äußeren Weg zur vermeintlichen Umgehung des Grundgesetzes wies, bot das Rechtsgutachten des Justizministeriums gleichsam die innere Umgehung des Grundgesetzes, indem es den Staatsschutz zum höherwertigen Rechtsgut erklärte und aus der Treuepflicht der Beamten bei vermuteten Staatschutzdelikten eine Anzeigepflicht der Beamten konstruierte. Zwar müsse der Postbeamte grundsätzlich das Postgeheimnis beachten, strafbar sei eine Verletzung dieses Grundrechts allerdings nur, wenn Briefe, auch Drucksachen und Pakete geöffnet oder aus dem Postverkehr genommen würden. Nicht strafbar sei dagegen, wenn der Beamte per Zufall, etwa durch äußere Beschädigungen der Verpackung, Kenntnis vom Inhalt der Postsendungen erhalte und dabei feststelle, dass dieser gegen die Strafgesetze verstoße. So wie er Anzeige erstatten müsse, wenn er Gift, Sprengstoff oder entzündliche Substanzen entdecke, müsse dieses »erst recht in den Fällen gelten, in denen es sich um politisches Gift und politische Zündstoffe handelt und nicht nur bloß Übertretungen vorliegen, sondern Straftaten, die den Bestand des Staates selbst bedrohen.«⁷⁰

Derartige Eingriffe in das Postgeheimnis, »die an sich keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage haben«, ließen sich nach Ansicht der Juristen »nur durch die Anwendung des Güterabwägungsprinzips rechtfertigen. In allen diesen Fällen überwiegt das öffentliche Interesse an Offenbarung das öffentliche Interesse an Wahrung des Postgeheimnisses.« Zumindest unter strafrechtlichen Gesichtspunkten führe dies zu dem Ergebnis, »dass bei einer Güterabwägung zwischen dem Staatsschutzinteresse und dem öffentlichen Interesse an der Wahrung des Postgeheimnisses dieses zurücktreten muss«⁷¹. Auch verfassungsrechtliche Erwägungen stünden dem nicht entgegen. Im Unterschied zur Weimarer Verfassung hätten die Grundrechte im Grundgesetz »einen verstärkten Schutz erhalten«, dürften aber nicht zum Kampf gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung missbraucht werden. Das Grundgesetz habe sich somit »eindeutig von dem Gedanken einer sogenannten wertfreien Demokratie abgewandt. Jeder Angriff auf die freiheitliche demokratische Grundordnung wird auch als Angriff auf den Bestand der Grundrechte angesehen. Die Gesamtheit – der Staat und seine Organe – ist daher nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, derartige Angriffe abzuwehren.«⁷²

Im Ergebnis führte dies zu der fatalen Konsequenz, dass einzelne Grundrechte abgeschafft bzw. eingeschränkt werden sollten, um die freiheitlich demokratische Grundordnung und damit die Grundrechte in ihrer Gesamtheit zu schützen. Obwohl eine Einschränkung der Grundrechte laut Grundgesetz durch ein allgemeines Gesetz ohne weiteres möglich und damit rechtsstaatlich korrekt gewesen wäre, musste erneut eine »Krücke« geschaffen werden. Dieses Mal wurde das Prinzip der Güterabwägung bemüht, um die massenhafte Verletzbarkeit des überstaatlichen Rechts der Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses durch den Staat rechtlich zu legitimieren. Die »Intensität des Grundrechts« und die »Intensität des Angriffs auf die verfassungsmäßige Ordnung« gegeneinander abwägend, kamen die Juristen so zu einer deutlichen Relativierung des Post- und Telefongeheimnisses: »Bei dem hier allein zu erörternden Grundrecht des Postgeheimnisses wird jedenfalls davon ausgegangen werden müssen, dass der Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung bei jedem Angriff, der den Tatbestand des Hochverrats, des Landesverrats und der Staatsgefährdung erfüllt, als höherwertiges Rechtsgut angesehen werden muss.«⁷³

Wenn nun der Staat das höchste Gut der freiheitlich demokratischen Verfassung und nicht etwa umgekehrt die Verfassung das höchste Gut des neuen demokratischen Staates war, wer sollte dann diesen Staat gegen den vermeintlichen propagandistischen Großangriff der Kommunisten ohne eine gesetzliche Regelung verteidigen? Wer gab die Anweisungen, wer führte diese aus? Wer stellte fest, ob es sich bei den Broschüren, die für eine Wiedervereinigung Deutschlands, den Abschluss eines Friedensvertrages oder gegen eine Wiederbewaffnung der Bundesrepublik plädierten, um Hochverrat, Landesverrat, Staatsgefährdung, Verfassungsverrat, Beleidung oder um andere politische Verbrechen handelte? Diese und ähnliche Fragen waren die Fragen, die der Postminister vom Justizminister juristisch einwandfrei geklärt haben wollte.

Auch dazu machte das Gutachten eine bemerkenswerte Aussage: Zuständig waren die Beamten, im konkreten Fall die Postbeamten. Deren Zuständigkeit für die aktive Bekämpfung staatsgefährdender Schriften war »eine unmittelbare Folge der Treuepflicht, in der der Beamte zum Staate steht. Diese Pflicht verlangt, dass er, der dem Staat dient und dessen Wohl nach Kräften zu wahren hat, dann einschreiten muss, wenn er von strafbaren Handlungen erfährt, die sich unmittelbar gegen den Staat richten und dessen Bestand gefährden. Das bedeutet, dass der Beamte seinem Vorgesetzten Mitteilung zu machen und dieser, soweit ihm dazu eine allgemeine Befugnis zusteht, Anzeige an eine Strafverfolgungsbehörde zu erstatten hat.«⁷⁴ Aus dieser Pflicht zur Anzeige ergab sich eine »Pflichtenkollision«, die sich wiederum nur nach dem Grundsatz der Güter- und Pflichtenabwägung lösen ließ.

Angesichts einer vermeintlichen Bedrohung der Bundesrepublik durch kommunistische Broschüren und Pamphlete aus der DDR und der Bundesrepublik wurde die Pflicht zum Schutz des Staates als ein höherwertiges Rechtsgut als die Wahrung des Postgeheimnisses angesehen. Zwar durfte der Postbeamte keine verschlossenen Sendungen öffnen, sondern nur die Kenntnisse melden, die er gleichsam unbeabsichtigt bei der Prüfung des richtigen Portos von Drucksachen, bei auf dem Transport beschädigten Postsendungen oder bei unanbringlichen Sendungen über mögliche hochverräterische, landesverräterische oder staatsgefährdende Inhalte gewonnen hatte. Wie ein Postbeamter in Sekundenschnelle klären sollte, was an der jeweiligen Schrift nun Hochverrat, Landesverrat oder Staatsgefährdung war, blieb das Geheimnis der Juristen. In der Praxis half wohl nur die pragmatische Anweisung des Bundespostministers weiter, wonach in Zukunft »jede politische Propaganda aus der Sowjetischen Besatzungszone« als »staatsgefährdend« anzusehen war⁷⁵.

Die Kernaussage des Rechtsgutachtens des Bundesjustizministeriums vom 2. April 1952 bestand somit darin, dass nach dem Prinzip der Güter- und Pflichtenabwägung erstens der Staatsschutz ein höherwertiges Rechtsgut als das Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses sei, zweitens die Beamten – hier die Postbeamten, im Grundsatz aber alle Beamten – aufgrund der Treuepflicht gegenüber dem Staat, verpflichtet waren, jede strafbare Handlung, die sich gegen den Staat richtete und dessen Bestand gefährdete, was auch immer darunter zu verstehen war, zu melden bzw. anzuzeigen.

Auch mit diesem Gutachten war das eigentliche Problem der fortgesetzten Verletzung des verfassungsrechtlich sanktionierten Post- und Fernmeldegeheimnisses durch den Staat nicht gelöst. Da es sich um keine durch einen Richter angeordnete Einzelüberwachung eines bestimmten, namentlich bekannten Tatverdächtigen handelte, sondern um eine massenhafte Überprüfung und Öffnung von in der DDR, aber auch in der Bundesrepublik aufgegebenen Postsendungen, war und blieb auch hier, wie beim Fünf-Broschüren-Urteil des BGH, das entscheidende Problem: »die Erfassung«⁷⁶. Ein klarer Auftrag zur Erfassung des entsprechenden Materials war weder der Post-, noch der Zollverwaltung erteilt worden.⁷⁷ Da es kein Gesetz gab, das rechtlich einwandfrei regelte, wer, wann, nach welchen Kriterien und in welchem Umfang Postsendungen aus dem Verkehr ziehen konnte, war und blieb jeder Eingriff in das Postgeheimnis gesetz- und verfassungswidrig. Ausgerechnet der kleine Beamte sollte es – mit dem diffusen, jedoch offensichtlich wirksamen Hinweis auf die Treuepflicht der Staatsdiener – richten, während die Ministerialbeamten aus Treue zu ihrem Staat lieber kein verfassungskonformes Gesetz auf den Weg brachten. So lautet das Fazit: »Lediglich dem Hinweis auf die Folgerung aus der Treuepflicht des Beamten ist es zu danken, dass die Abwehr der staatlichen Propaganda noch nicht zusammengebrochen ist«.⁷⁸

Die Verantwortung für die deutsch-deutsche Postzensur lag somit letztlich allein bei den Beamten vor Ort, den Post- und Zollbeamten in den Interzonenzügen von Deutschland Ost nach Deutschland West und in den innerstaatlichen Post- und Zollstellen der Bundesrepublik, in denen tagtäglich nach »politischem Gift« gesucht wurde. Griffen sie ein, verstießen sie gegen Gesetz und Verfassung. Griffen sie nicht ein, machten sie sich ebenfalls strafbar, wie das Justizministerium 1955 in einem weiteren Gutachten feststellte. »Kein Bediensteter darf Handlungen fördern, die zu einer Beeinträchtigung des Staates oder der freiheitlichen demokratischen Grundordnung führen können. Daher darf auch kein Postbediensteter Sendungen weiterbefördern, wenn er bei seiner postalischen Tätigkeit auf Grund konkreter Anhaltspunkte erkennt, dass sie staatsgefährdende Schriften enthalten. Durch die Weiterbeförderung solcher Sendungen setzt sich der Postbedienstete der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung wegen Beihilfe zu einer strafbaren Handlung aus.«⁷⁹

Dass die Postbeamten durchaus in dieser Gefahr standen, zeigen zahlreiche Dienstaufsichtsbeschwerden und Strafanzeigen, die – soweit ersichtlich – niemals zu einem Disziplinar- oder Strafverfahren führten, da die Vorgesetzten und vor allem die Staatsanwälte es immer wieder verstanden, entsprechende Ermittlungen nach kurzer Zeit einzustellen.⁸⁰ In den Akten der Staatsanwaltschaften der Länder gibt es dafür immer wieder Beispiele. Ein Fall schaffte es sogar in den Spiegel. Ein Postkunde beschwerte sich über etliche von ihm verschickte, beim Adressaten aber niemals angekommene Postsendungen. Eine Strafanzeige führte rasch zur Einstellung des Verfahrens. Auch eine Beschwerde beim Oberstaatsanwalt in Hamm half nicht weiter. »Das durch das Grundgesetz geschützte Interesse an der Wahrung des Postgeheimnisses«, so wurde er belehrt, müsse gegenüber dem »Interesse an der Aufklärung von strafbaren Handlungen, die sich gegen den Staat und seine verfassungsmäßigen Organe richten, zurücktreten.« Da die Postsendungen gesetzwidriges Material enthalten hätten, sei der Beschuldigte »auf Grund seiner Treuepflicht gegenüber dem Staat nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet« gewesen, Postsendungen, die für ihn erkennbar staatsgefährdende Schriften enthielten, von der Beförderung auszuschließen und seiner vorgesetzten Dienststelle vorzulegen«⁸¹.

Wie sah nun das Konstrukt insgesamt aus, das die Juristen geschaffen hatten, um die gesetzlose Verwaltungspraxis zu legitimieren, ohne das grundgesetzlich geforderte Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses vorlegen zu müssen, wie sie glaubten?

Die Postbediensteten konnten, durften und mussten den beiden Rechtsgutachten aus dem Bundesjustizministerium zufolge erkennbar verdächtige Post, wie immer das bei der großen Menge der täglich zu überprüfenden Postsendungen möglich war, aus dem Postverkehr nehmen und einer Stelle vorlegen, die befugt war, die vorgelegten Sendungen zu öffnen. Das war der Zoll. Mit dem Zoll kam das Besatzungsrecht wieder ins Spiel, wonach nicht nur alliierte, sondern auch deutsche Zollbeamte befugt waren, vorgelegte Postsendungen auf Waren hin zu überprüfen. Als Rechtsgrundlage dienten das MRG-Gesetz Nr. 53 und die darauf basierende Interzonenüberwachungsverordnung (IZÜVO), die den Zoll mit der Überwachung und Kontrolle der innerdeutschen Grenze beauftragte. 1953 wurde zudem das Strafgesetzbuch geändert. § 93 StGB, der bislang nur die Herstellung und Verbreitung von staatsgefährdenden Schriften unter Strafe stellte, wurde um das Einfuhrverbot entsprechender Schriften erweitert. Außerdem wurde die Meldepflicht von Kapitalverbrechen neu gefasst und wie in der NS-Zeit wieder auf politische Delikte wie Hochverrat, Verfassungsverrat und Landesverrat ausgedehnt.⁸² Der für den Zoll zuständige Bundesfinanzminister erklärte sich jetzt bereit, bei der Bekämpfung der staatsgefährdenden Druckschriften stärker mitzuwirken als bisher und seine Beamten anzuweisen, nach Waren zu suchen und dabei staatgefährdende Schriften nicht zu übersehen, sondern an die Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten. Das Rechtsgutachten des Bundesministers der Justiz reichte dem jetzt zum obersten Zensor der Bundesrepublik avancierten Bundesfinanzminister »als ausreichende Grundlage für eine Anweisung an die Zolldienststellen«.⁸³ In einer entsprechenden Dienstanweisung an die Oberfinanzdirektionen vom 17. März 1953 hieß es: »Das, was in diesem Gutachten hinsichtlich der Anzeigenpflicht von den Beamten gesagt wird, gilt sinngemäß für jeden Beamten, also auch für den Zollbeamten, der auf gesetzlich zulässige Weise von dem Inhalt einer Sendung mit staatsfeindlichem Propagandamaterial Kenntnis bekommen hat.«⁸⁴

Neben den beiden Rechtsgrundsätzen vom Staatsschutz als dem höherwertigen Rechtsgut und der Treue- und Anzeigepflicht der Beamten basierte die innerdeutsche Postüberwachung auf einem dritten Prinzip, der Nutzung des Besatzungsrechts, das, wie gesagt, über dem Grundgesetz stand und sich daher jeder Frage der Vereinbarkeit mit deutschem Recht entzog. Entsprechend groß war die Aufregung unter den Ministerialbeamten, als am 25. Januar 1955 die Alliierte Hohe Kommission völlig überraschend dem Bundeskanzleramt mitteilte, dass die Ausübung der Kontrollbefugnisse nach AHK-Gesetz Nr. 5 »mit sofortiger Wirkung eingestellt wird«⁸⁵. Die dritte Durchführungsverordnung zu diesem Gesetz hatte es bisher jedem zuständigen alliierten und deutschen Beamten ermöglicht, Propagandabroschüren aus der DDR zu beschlagnahmen, die den Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte gefährdeten. Da die Bundesregierung bislang nicht in der Lage war, eine entsprechende deutsche gesetzliche Regelung auf den Weg zu bringen, wäre mit dem Wegfall des AHK-Gesetzes Nr. 5 einschließlich der 3. Durchführungsverordnung eine wichtige Rechtsgrundlage für deutsche Beamte zur Öffnung, Kontrolle und Beschlagnahme von Propagandasendungen aus der DDR entfallen, die gegen die Interessen und die Sicherheit der alliierten Streitkräfte verstießen. Welcher Postbeamte wollte und konnte wohl entscheiden, wogegen welche Broschüre verstieß. Im Zweifel verstieß auch alles gegen die Sicherheit der Bundesrepublik. »Die Sicherheit dieser Streitkräfte ist aber die Sicherheit der Bundesrepublik«⁸⁶, hatte schließlich kein Geringerer als Walter Hallstein, Staatssekretär im Auswärtigen Amt, nach Inkrafttreten der Westverträge im Deutschen Bundestag gesagt. Also, konnte man auch alles, was aus der DDR kam, im Zweifelsfall auch darunter subsummieren und beschlagnahmen.

Nach Unterzeichnung der Pariser Verträge im Oktober 1954, die den drei Besatzungsmächten die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs als alliiertes Vorbehaltsrecht sicherten, konnten die Alliierten großzügig auf das Recht verzichten, bedrucktes Papier mit Beschlüssen des Politbüros der SED, Reden von Walter Ulbricht oder sonstiger kommunistischer Propaganda aus der DDR, was ohnehin allgemein bekannt war, weiterhin zu überwachen. Die Alliierten waren daran nicht mehr interessiert. Ihnen war vielmehr an einer allgemeinen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs gelegen, die ihnen strategisch wichtige Informationen verschaffte. Den deutsch-deutschen Propagandakrieg überließen sie gerne den Deutschen. Die Westdeutschen maßen dagegen dem Kampf gegen den innerdeutschen Kommunismus schon um der nationalen und teilstaatlichen Legitimität willen besondere Bedeutung zu. Angesichts der fehlenden Rechtsgrundlage und der politischen Bedenken war die Beibehaltung besatzungsrechtlicher Bestimmungen, mit denen man das eigene Handeln begründen und legitimieren konnte, auch nach Wiedererlangung der Souveränität mehr als wünschenswert, da andernfalls eine rechtlich begründbare Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs in Kürze nicht mehr möglich gewesen wäre.

Auf Drängen der Bundesministerien des Innern und der Justiz bemühte sich das Auswärtige Amt, eine Rücknahme der Rücknahme des AHK-Gesetzes Nr. 5 zu erwirken. Sofern die Drei Mächte dazu bereit wären, würde die alliierte Verordnung auch nach Inkrafttreten des Deutschlandvertrages als Gesetz weiter bestehen bleiben. Die Westdeutschen konnten laut »Vertrag zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen« danach über dieses Gesetz frei verfügen. Alle Zuständigkeiten der Alliierten gemäß AHK-Gesetz Nr. 5 gingen dann auf deutsche Behörden über.⁸⁷ Angesichts der verlockenden Möglichkeit, eine gesetzliche Regelung ohne parlamentarische Zustimmung zu bekommen, kamen die zuständigen Ressorts der Bundesregierung »mit den zuständigen Herren der Alliierten Hohen Kommission« dahingehend überein, »dass das Gesetz Nr. 5 der AHK und dessen 3. Durchführungsverordnung einstweilen nicht aufgehoben werden sollen«. Zwar böten § 93 StGB und § 4 PG gewisse Möglichkeiten zur Bekämpfung illegalen Schrifttums, doch sollte, »soweit diese Möglichkeiten nicht ausreichen, auf die dritte Durchführungsverordnung des Gesetzes Nr. 5 zurückgegriffen werden«⁸⁸.

Erneut war es gelungen, das Grundgesetz zu umgehen, dieses Mal durch Wiederinkraftsetzung besatzungsrechtlicher Vorschriften, die die Besatzungsmächte schon außer Kraft gesetzt hatten. Hier lauerte jedoch eine neue Gefahr. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Saarstatut betonte, hatte die Bundesregierung die Pflicht einen verfassungswidrigen besatzungsrechtlichen Zustand schnellstmöglich einer verfassungsgemäßen Form durch entsprechende gesetzliche Regelung anzunähern. »Völkerrechtliche Verträge, die eine in einem Teil Deutschlands bestehende besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, können dann nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn der durch sie geschaffene Zustand ›näher beim Grundgesetz steht‹ als der vorher bestehende. Einschränkungen von Verfassungsnormen können in solchen Verträgen für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer ganzen Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen. Unverzichtbare Verfassungsgrundsätze dürfen jedoch nicht angetastet werden.«⁸⁹

Die Praxis der Exekutive zielte eher in die entgegengesetzte Richtung. Statt einem »der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen«, wurde der verfassungsferne Zustand durch immer neue politische und juristische Tricks eher zementiert als verändert. Dies blieb auch in der absehbaren Zukunft der Fall. Die Ministerialen ließen keine Chance ungenutzt, in verschiedenen Gesetzen und Verordnungen bestimmte Paragraphen einzufügen, um unverzichtbare Verfassungsgrundsätze wie den Schutz des Post- und Telefongeheimnisses durch juristische Rabulistik zu relativieren und zu beschädigen. Lediglich das Bundespostministerium drängte immer wieder auf eine gesetzliche Lösung, vergeblich. Bundesinnenminister Schröder weigerte sich konstant, trotz mehrfacher Aufforderungen durch den Bundeskanzler, ein entsprechendes Einschränkungsgesetz des Post- und Telefongeheimnisses vorzulegen. Die Bundesministerien des Innern und der Justiz wollten dagegen die Bundespost zur oberster Zensurbehörde machen und dafür das Postgesetz entsprechend ändern. Der Postminister blieb jedoch hart: Kontrolle sei »eine postfremde Aufgabe«⁹⁰.

Auch höchstrichterliche Entscheidungen stießen auf herbe Kritik und Ablehnung. Am 13. Oktober 1954 entschied der BGH, dass eine Partei, die wie die KPD nicht verboten sei, auch die Freiheit haben müsse, für sich und ihre Ziele werben zu können. Entsprechend dürfe ein Funktionär, der von seiner Partei herausgegebene verfassungsfeindliche Schriften verbreite, »erst verfolgt werden, wenn das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit dieser Partei festgestellt hat«⁹¹. Eine noch größere Irritation löste die Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 7. September 1956 aus, wonach die Zollbeamten zwar Postsendungen aus der DDR und dem Ausland öffnen dürften, sofern darin staatsgefährdende Schriften vermutet würden. Die Beschlagnahme dürfe jedoch nicht auf der Grundlage der Interzonenüberwachungsverordnung erfolgen. Rechtsgrundlage könne nur die Postzollordnung vom 31. Januar 1940 und das Zollgesetz vom 20. März 1939 sein, das allein die vom Grundgesetz geforderte Einschränkung des Postgeheimnisses durch ein allgemeines Gesetz erfülle.⁹² Die Entscheidung des BGH stieß innerhalb der Bundesregierung auf einhellige Kritik und Ablehnung. Das Zollgesetz von 1939 definiere die Zollgrenzen als Staatsgrenzen. Die Demarkationslinie zwischen der Bundesrepublik und der DDR sei keine Zollgrenze, sondern eine von den Siegermächten gezogene innerdeutsche Grenzlinie, die mit der Staatsgrenze Deutschlands nicht identisch sei. Wenn das Zollgesetz schon von daher »unanwendbar« sei, sei »nicht ersichtlich, welches andere Gesetz außer dem MRegGes Nr. 53 noch in Betracht kommen könnte«⁹³.

Womit die Juristen wieder beim Besatzungsrecht angelangt waren, was sie offensichtlich am liebsten unverändert auf die Bundesrepublik übertragen hätten, um den verfassungswidrigen Zustand juristisch zu legitimieren.

Immerhin kam durch die Rechtsprechung des BGH die Debatte über die Verfassungsgemäßheit des Besatzungsrechts neu in Gang. Die Staatschutzreferenten der Landesjustizverwaltungen griffen auf ihrer Frühjahrstagung 1958 in Saarbrücken dieses Problem auf und drängten auf eine gesetzliche Neuregelung. Notwendig sei »eine den bisherigen Schwierigkeiten begegnende klare Rechtsgrundlage«⁹⁴. Während der Druck nach einer rechtlich sauberen und praktisch handhabbaren Lösung immer stärker wurde, die Bonner Ministerialbeamten jedoch bei ihrer Einschätzung blieben, wonach es unmöglich sei, »ein Staatsschutzgesetz im Parlament durchzubringen«, kam man auf die Idee, den ganzen Fragenkomplex in drei Teile aufzuteilen und jeweils einem entsprechenden Gesetz anzuhängen, das die Überwachung von Postsendungen vom und ins Ausland, von und nach der DDR sowie innerhalb der Bundesrepublik regeln sollte.⁹⁵

Eine Chance dazu bot das Außenwirtschaftsgesetz, das die Handels- und Devisenbestimmungen aus der Besatzungszeit ablösen sollte. Aus wirtschaftlichen und politischen Gründen bestand parteiübergreifend im Deutschen Bundestag ein großes Interesse, die alliierten Gesetze von 1949 durch ein Außenwirtschaftsgesetz, das für den gesamten Außenhandel galt, abzulösen. Das Gesetz sollte noch vor dem Ende der dritten Legislaturperiode im Herbst 1961 verabschiedet werden. Die Bundesministerien des Innern und der Justiz nutzten die Gelegenheit und arbeiteten in den Entwurf der Bundesregierung auch entsprechende Staatsschutzvorschriften ein, die die Einfuhr und Verbreitung von Gegenständen und Materialien untersagten, die gegen das Strafgesetz verstießen. Die Parlamentarier waren jedoch nicht bereit, eine derartige Erweiterung zu akzeptieren, da das Außenwirtschaftsgesetz »nur das Ausland betreffe und daher in diesem Gesetz der Verkehr zwischen der Bundesrepublik und der SBZ sowie Ostberlin nicht geregelt werden könne«⁹⁶.

Um das Gesetzgebungsverfahren nicht zu verzögern, schlugen die Abgeordneten vor, die Staatsschutzparagrafen aus dem Entwurf herauszunehmen und durch einen interfraktionellen Antrag als eigenen Gesetzentwurf parallel zum Außenwirtschaftsgesetz zu beraten und zu verabschieden. So bekam die Bundesrepublik, plötzlich und unerwartet, ihr erstes, auf Initiative der Abgeordneten des Deutschen Bundestages eingebrachtes und von ihnen sogar einstimmig verabschiedetes »Gesetz zur Abwehr verbotener Propagandamittel« bzw. »Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote« (GÜV), wie der endgültige, deutlich weniger charmante Titel hieß. Alle Befürchtungen der Ministerialbürokratie, ein Staatsschutzgesetz lasse sich nicht durchs Parlament bringen, waren plötzlich Makulatur.

Am 24. Mai 1961 wurde das »Verbringungsverbotsgesetz« oder auch »Überwachungsgesetz« genannte erste Gesetz zur Einschränkung des Brief- und Postgeheimnis verkündet. Am 1. September 1961 trat es in Kraft.⁹⁷

Fortan hatten die zuständigen Behörden sicher zu stellen, dass keine aus Gründen des Staatsschutzes verbotenen Gegenstände aus dem Ausland und vor allem der DDR in die Bundesrepublik eingeführt wurden. Sicherstellen bedeutete Überprüfung und Herausnahme aller verdächtigen Postsendungen, die die bundesdeutsche Grenze passierten. Diese Aufgaben waren Sache der Postbeamten, die die verdächtigen »Gegenstände« dem Zoll vorzulegen hatten. Die von der Post und im Reiseverkehr auch von der Bahn vorgelegten Sendungen waren »grundsätzlich ausnahmslos zu öffnen«, wie es in der Dienstanweisung des für den Zoll zuständigen Bundesministers der Finanzen hieß.⁹⁸ Um den Verdacht zu überprüfen, waren die Zöllner berechtigt, »Beförderungsmittel, Gepäckstücke, sonstige Behältnisse und Sendungen aller Art zu öffnen und zu durchsuchen«. Bei Bestätigung des Verdachts waren die entsprechenden Gegenstände oder Postsendungen »der Staatsanwaltschaft vorzulegen«⁹⁹. Zu beschlagnahmen waren alle Postsendungen mit staatsgefährdendem, hochverräterischem, verunglimpfendem, verfassungsfeindlichem, zersetzendem und staatsverleumderischem Material, kurz alles, was als politisches Propagandamaterial aus der DDR identifizierbar war. Da auch Privatbriefe, Eil- und Einschreibebriefe staatsgefährdendes Material enthalten konnten, waren auch diese Postsendungen in die Kontrolle einzubeziehen.¹⁰⁰

Mit dem Außenwirtschaftsgesetz und dem Verbringungsverbotsgesetz erhielt die Bundesrepublik auch ein neues Zollgesetz, in das die Einschränkung des Brief- und Postgeheimnisses ebenfalls aufgenommen wurde. In ZG § 6 Abs. 7 heißt es: »Soweit die Deutsche Bundespost zur Gestellung (von Zollgut, J. F.) verpflichtet ist, wird das Brief- und Postgeheimnis (Artikel 10 des Grundgesetzes) nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Gesetzes über die Gestellung und Zollbehandlung von Waren eingeschränkt.«¹⁰¹ Soweit das Verbringungsverbotsgesetz Aufgaben und Befugnisse der Zollverwaltung regelte, war – laut Anweisung des Bundesministers der Finanzen – in Zukunft »nicht mehr auf das Zollgesetz, das Militärregierungsgesetz Nr. 53, die Interzonenüberwachungsverordnung und den BGH-Beschluss vom 7.9.1956 zurückzugreifen«¹⁰². Aufgehoben waren diese Gesetze, Verordnungen und Urteile allerdings nicht, so dass man sich bei Bedarf auch darin bedienen konnte, etwa beim Besatzungsrecht, wenn der Schutz der alliierten Truppen gefährdet schien. Auch die Anzeigepflicht aufgrund der Treuepflicht des Beamten galt natürlich weiter, wenn es um andere als strafrechtliche Verbringungsverbote ging.

Waren mit dem Verbringungsverbotsgesetz von 1961 alle rechtlichen Probleme gelöst? Keineswegs. Die gängige Praxis auch im Inland aufgegebene Postsendungen nach politischen Inhalten zu durchzusuchen, wurde in diesem Gesetz rechtlich nicht geregelt und blieb daher weiterhin rechtswidrig, obwohl sich das Bundespostministerium sehr darum bemüht hatte, nicht nur die »Verbringung«, sondern auch die »Beförderung« entsprechender Postsendungen zu verbieten. So war für die Bundespost das Verbringungsverbotsgesetz alles andere als befriedigend, »da die Herausnahme von Sendungen mit staatsgefährdendem Inhalt aus dem Inlandspostverkehr, die zur Zeit noch auf der Grundlage von zwei Gutachten des BMJ beruht, nicht geregelt ist«¹⁰³. Allein 1965 wurden noch 120 000, in der Bundesrepublik aufgegebene Postsendungen »mit illegalem Agitationsmaterial« rechtswidrig den Strafverfolgungsbehörden übergeben.¹⁰⁴

Eine gesetzliche Regelung zur Überwachung und Kontrolle der im Inland aufgegebenen Post ist nie erfolgt. 1966 vollzog die Bundesregierung eine dramatische Wende.

Am 9. Februar 1966 informierte Bundesjustizminister Ewald Bucher das Bundeskabinett, dass die neue, die Bedeutung der Grundrechte aufwertende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dazu geführt habe, »dass die bisherige rechtliche Beurteilung der Handhabung der Kontrollmaßnahmen für staatsgefährdende Schriften, die innerhalb der Bundesrepublik zur Post gegeben würden, nicht mehr aufrechterhalten werden könne«. Die Betonung der Höherwertigkeit des Staatsschutzes vor den Grundrechten und bei einer Pflichtenkollision der Notwendigkeit einer Güterabwägung zugunsten des Staates aufgrund der Treuepflicht der Beamten war offensichtlich verfassungsrechtlich nicht mehr haltbar. Die auf dem Rechtsgutachten des Bundesministers der Justiz vom 2. April 1952 basierende Verwaltungs- und Strafverfolgungspraxis war – wie Kritiker es damals schon gesehen hatten – verfassungswidrig. Die Inlandsüberwachung wurde daraufhin eingestellt.

Das Kabinettsprotokoll der Bundesregierung vermerkt am 9. Februar 1966 lakonisch: »Die Erklärung von Bundesminister Stücklen«, dem Ressortchef für das Post- und Fernmeldewesen, »dass die Postverwaltung ab sofort das bisherige Verfahren, im Gebiet der Bundesrepublik aufgegebene Postsendungen, die kommunistisches Propagandamaterial enthalten, den Strafverfolgungsbehörden zu übergeben, einstellen werde, nimmt das Kabinett zur Kenntnis.«¹⁰⁵

3.3 Interne Kritik und öffentliche Leugnung

Wie gingen nun die drei, sich wechselseitig kontrollierenden, staatlichen Gewalten, die Exekutive, die Judikative und die Legislative, mit dem Problem und der Praxis der westdeutschen Post- und Telefonüberwachung in den Fünfziger- und Sechzigerjahren um? Wie positionierten sich die einzelnen Bundesministerien, wie verhielt sich die Justiz und wie reagierten die Parlamentarier? Welches Bild vermittelte die Bundesregierung gegenüber Parlament und Öffentlichkeit?

Hauptkritiker der gesetzlosen Überwachungspraxis war, wie schon mehrfach betont, das Bundespostministerium. Dies gilt generell für den gesamten Zeitraum bis 1968 und darüber hinaus. Immer wieder machten die leitenden Beamten in Vermerken, Stellungnahmen, ressortübergreifenden Besprechungen klar, dass Überwachung, Kontrolle und Zensur keine Aufgabe der Bundespost sein könne. Der Postminister fühlte sich seit eh und je »als Garant für die Wahrung des Brief- und Postgeheimnisses«, wie er seine Ministerkollegen wissen ließ, und legte daher großen Wert darauf, »als solcher auch im Bewusstsein der Öffentlichkeit zu erscheinen.«¹⁰⁶ Der Versuch des Bundesjustizministeriums, über eine Änderung des Postgesetzes der Deutschen Bundespost auf Dauer eine derartige Aufgabe zuzuweisen, stieß daher auf entschiedenen Widerstand. »Da Artikel 10 Grundgesetz eine Anweisung an den Staat beinhaltet, sich jeden ungesetzlichen Eingriffs in das Postgeheimnis zu enthalten, kann eine Beschränkung des Postgeheimnisses nur auf Grund eines außerhalb der Postgesetzgebung stehenden Gesetzes zugelassen werden.«¹⁰⁷

Im Gegensatz zu dieser prinzipiellen Kritik machte die Post jedoch von Anfang an bei der Überwachung des deutschen Postverkehrs auch kräftig mit. Die Treuepflicht forderte von den Beamten, dem Staat auch dann die Treue zu halten, wenn dieser sich nicht auf Recht und Gesetz, sondern nur auf seine Beamten stützen konnte. Dies geschah durchaus mit Bedenken, da durch das Verhalten des Bundesinnenministers immer wieder die Vorlage eines Gesetzes zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses verweigert wurde. Durch die inneren und äußeren politischen Umstände bedingt wurde die Bundespost wider Willen zur wichtigsten staatlichen Institution der deutschen und alliierten Post- und Telefonüberwachung. In dieser Rolle fühlten sich insbesondere die Postbeamten, die die eigentliche Arbeit vor Ort zu leisten hatten, nicht sehr wohl. Immer wieder mussten die Oberpostdirektionen ihre Bediensteten zur Erfüllung ihrer staatlichen Pflichten drängen. Erst mit dem Verbringungsverbotsgesetz von 1961 nahm die allgemeine Rechtsunsicherheit mehr und mehr ab, die »in der Praxis zu einer vielfach beobachteten Zurückhaltung bei der Anwendung der angeordneten Maßnahmen geführt«¹⁰⁸ hatte.

So befand sich das Bundespostministerium in einem dauerhaften Zwiespalt zwischen Rechtsstaatlichkeit und staatlicher Pflichterfüllung. Seine Rolle wurde dadurch nicht gerade leichter, dass es über wichtige politische Entscheidungen wie die Neuregelung der Überwachungsfrage während der Pariser Verhandlungen oder die Vorbereitungen zu einem Verbringungsverbotsgesetz nicht oder erst viel zu spät von den zuständigen Ministerien wie dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium des Innern oder der Justiz informiert und einbezogen wurde. Mehrfach fühlte sich das Postministerium bei wichtigen Entscheidungen ausgeschlossen, was den gefühlten Druck von außen noch erhöhte. War es doch die Bundespost, die immer wieder auf Grund von Beschwerden, dienst- und strafrechtlichen Verfahren öffentlich in die Kritik geriet. Die übrigen Ministerien, allen voran das Bundesministerium des Innern und der Justiz, konnten sich dagegen weitgehend bedeckt halten, da sie über keine eigenen Behörden zur Ausführung der Überwachungsmaßnahmen verfügten. Die Forderung des Postministeriums nach einer anordnenden Stelle, die auf Grund einer klaren gesetzlichen Regelung von außen an die Post herantreten würde, um entsprechende Überwachungsmaßnahmen anzuordnen, wurde erst mit dem G 10-Gesetz von 1968 erfüllt.

Der zweite große Bedenkenträger innerhalb der Bundesregierung war das Bundesministerium des Innern. Mit dem Wechsel im Amt des Bundesinnenministers nach der Bundestagswahl 1953 von Robert Lehr zu Gerhard Schröder änderte sich die Haltung des Bundesministeriums des Innern in der Frage der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs deutlich. Während Lehr bereitwillig die Federführung zur Vorbereitung eines Überwachungsgesetzes übernommen und keinerlei Bedenken gehabt hatte, dem Staatsschutz Priorität einzuräumen, ging Schröder politisch deutlich vorsichtiger vor. Die von seinem Amtsvorgänger übernommene Federführung nahm der von 1953 bis 1961 amtierende Innenminister Schröder nur sehr zögerlich und letztlich überhaupt nicht wahr. Selbst der wiederholten Aufforderung des Bundeskanzlers zur Vorlage eines entsprechenden Gesetzentwurfs kam er nicht nach. Immer wieder führte er innenpolitische Gründe an, die erkennen ließen, dass er weder gegen eine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs war, noch gegen eine entsprechende gesetzliche Regelung, sondern nur dagegen, dass der Bundesminister des Innern einen solchen Gesetzentwurf auf den Weg bringen sollte, der in Bevölkerung, Parlament und Presse »auf breiteste Ablehnung stoßen«¹⁰⁹ würde.

Der Innenminister wollte die politische Verantwortung nicht allein übernehmen. »Die Einbringung eines Gesetzes wird so schwerwiegende politische Auseinandersetzungen nach sich ziehen, dass die Verantwortung hierfür nach meinem Dafürhalten von vornherein vom gesamten Kabinett geprüft und getragen werden muss.«¹¹⁰ Mit Schreiben vom 13. Februar 1958 forderte der Kanzler den Innenminister erneut auf, nicht auch die neue Legislaturperiode wieder verstreichen zu lassen, »ohne den Versuch einer Lösung dieses Problems unternommen zu haben«. Schröder erhielt erneut von Adenauer persönlich den Auftrag, für »eine der nächsten Kabinettssitzungen nach meiner Rückkehr vom Urlaub im Benehmen mit den beteiligten Ressorts eine Kabinettsvorlage mit dem Entwurf eines Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vorzubereiten«¹¹¹. Auch daraus wurde nichts. Bis zu seinem Wechsel ins Auswärtige Amt nach der Bundestagswahl 1961 blieb Schröder bei seiner Verweigerungshaltung.¹¹²

Der Vorschlag des Innenministers, das Kabinett in die politische Gesamtverantwortung für ein Überwachungsgesetz einzubeziehen, wurde ebenso wenig umgesetzt. Während der gesamten Regierungszeit Konrad Adenauers wurde das Thema im Kabinett allenfalls mal am Rande erwähnt, jedoch nie zum Gegenstand einer eingehenden Erörterung und Beratung gemacht. Daraus wird zweierlei deutlich: Ganz so existenzbedrohend und staatsgefährdend für die Bundesrepublik, wie öffentlich immer wieder dargestellt, war die kommunistische Propaganda offensichtlich nicht. Auch die Fragen der Rechtsstaatlichkeit von Überwachungsmaßnahmen und die der Ablösung der alliierten Überwachungsrechte bereiteten dem Kanzler und seinem Kabinett nicht wirklich Sorgen. Man machte einfach weiter, auch ohne gesetzliche Regelung und ohne Parlament und Öffentlichkeit über den tatsächlichen Umfang und die rechtliche Problematik der westdeutschen Postüberwachung zu informieren.

Am 1. Juli 1956 befasste sich der Ausschuss für Rechtswesen und Verfassungsrecht des Deutschen Bundestags zum ersten Mal ausführlich mit den Rechtsgrundlagen und der Überwachungspraxis im deutsch-deutschen Postverkehr, in vertraulicher Sitzung und hinter verschlossenen Türen. Grundlage der Beratungen, an der die Spitzenbeamten der zuständigen Bundesministerien teilnahmen, war ein Rechtsgutachten, das das Bundesjustizministerium auf Anforderung des Rechtsausschusses zum § 93 StGB erstellt hatte. Dieser Paragraph stellte Herstellung, Besitz, Verbreitung und Einfuhr von Schriften und Materialien unter Strafe, die darauf zielten, »den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit einen der in § 88 bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen und zu untergraben«.¹¹³

Gleich zu Beginn wurde von Ausschussmitgliedern festgestellt, dass der Tatbestand der Staatsgefährdung nicht generell für alle Post aus der DDR gelten könne, sondern sich aus dem jeweiligen Inhalt der Zeitungen, Schriften und Broschüren ergeben müsse, so viel Arbeit und Mühe das auch mache. Dadurch waren von vornherein wissenschaftliche, literarische, kulturelle oder sonstige Schriften von einer Beschlagnahme ausgeschlossen. Auch genüge es nicht, Schriften von einer bestimmten Stelle, die erfahrungsgemäß staatsgefährdende Ziele verfolge, automatisch aus dem Postverkehr zu nehmen, ohne den jeweiligen staatsgefährdenden Charakter festgestellt zu haben. Die Einladung zu einer Sportveranstaltung falle nicht schon deshalb unter ein Einfuhrverbot, nur weil sie von der FDJ aus Halle komme. Der Einzelne, der Absender oder Empfänger solcher Materialien war, könne erst bestraft werden, wenn ihm nachgewiesen werde, dass er die Schrift verbreiten oder vervielfältigen wolle. Darüber, dass eine derartige Absicht nur schwer, wenn überhaupt, nachzuweisen war, war sich der Ausschuss ebenfalls weitgehend einig.¹¹⁴

Was war nun überhaupt eine staatsgefährdende Schrift? Abgeordnete kritisierten, dass »Hetzschriften und Propaganda« in den Beiträgen der Ministerialbeamten immer gleichgesetzt würden mit Staatsgefährdung. »Da kann die allertollste Hetze betrieben werden, und es ist noch keine staatsgefährdende Schrift.«¹¹⁵ Erst wenn bestimmte Verfassungsgrundsätze beseitigt werden sollten, sei der Tatbestand der Staatsgefährdung gegeben. Nicht nur die Absicht der Verbreitung und der Inhalt der Staatsgefährdung, sondern auch die Kriterien anhand derer festgestellt werden könne, ob sich in bestimmten Postsendungen Staatsgefährdendes befinde, seien äußerst problematisch und daher auch schwierig von den Beamten festzustellen. Offensichtlich, so der Ausschuss nach Anhören der Berichte aus der Praxis, wurde hier grober Missbrauch von Befugnissen getrieben. Hierzu zählten die Aussortierung von Postsendungen nach bestimmten Absendern oder Adressaten, die Überprüfung des Portos bei bestimmten, verdächtig erscheinenden Drucksachen, bei denen man zufällig dann auch »Staatsgefährdendes« entdeckte. Verwerflich sei es, Postsendungen lediglich ab einem willkürlich festgesetzten Gewicht, zum Beispiel 250 Gramm, der zollamtlichen Prüfung vorzulegen, obwohl derartige Sendungen überhaupt nicht zollpflichtig seien. »Ich erinnere mich aus der Nazipraxis sehr genau«, so der SPD-Abgeordnete Adolf Arndt. »Meine anwaltliche Korrespondenz wurde immer devisenamtlich überwacht, nicht weil die Leute die Auffassung hatten, dass ich Dollars verschickte, sondern weil sie lesen wollten, was ich schrieb.«¹¹⁶

Als besonders schwerwiegender Verstoß gegen das Grundgesetz wurde von den Ausschussmitgliedern das unbefugte Öffnen verschlossener Postsendungen angesehen. Nach der Interzonenüberwachungsverordnung von 1951, so der Vertreter des Bundespostministeriums, hatte »die Post alle Sendungen, von denen sie annehmen kann, dass sie Waren enthalten, den Zollstellen vorzuführen.« Auf das Gewicht komme es nicht an, »weil man hochwertige Waren, z.B. Strümpfe auch in gewöhnlichen Briefen schicken kann und auch schon geschickt hat.«¹¹⁷ Auch wenn derartige Gegenstände im innerdeutschen Verkehr gar nicht zollpflichtig waren, öffnete der Zoll die verschlossenen Sendungen, um zu prüfen, ob sich tatsächlich zollpflichtige Waren, was kaum vorkam, darin befanden. Fand er stattdessen Propagandamaterial, dann musste er gemäß der Treuepflicht des Beamten aktiv werden und seinem Vorgesetzten Meldung machen. Dieser sah sich den Inhalt flüchtig an, und dann wurden, »die Sendungen sofort der Staatsanwaltschaft und den Gerichten übergeben«¹¹⁸.

Für weitere Kritik sorgte die Tatsache, dass die innerdeutsche Grenze deutlich schärfer überwacht wurde als die übrigen Außengrenzen der Bundesrepublik. Im innerdeutschen Verkehr hätten die Postbeamten alle Sendungen vorzulegen, »während bei den übrigen Auslandssendungen nur die reine devisenrechtliche, nicht eine warenmäßige Überprüfung stattfindet«¹¹⁹. Die Interzonenüberwachungsverordnung werde, so Arndt, »als Instrumentarium für etwas völlig anderes gebraucht, als es bestimmt war«. Gegenüber dem Osten habe die Post einen »politischen Verdacht«. Deshalb suche sie nach Waren, um zufällig »kommunistische Hetze« zu finden, »aber wenn dieselbe Sache aus Belgien oder Kanada kommt, wird derselbe Verdacht nicht geschöpft, und es wird nicht geprüft«¹²⁰.

Die offenen, weil vertraulichen Beratungen im Rechtsausschuss, die in einem eng beschriebenen, 42 Seiten umfassenden Wortprotokoll dokumentiert sind, machen die ganze Undurchsichtigkeit und Beliebigkeit der juristischen Konstruktionen deutlich, die sich nicht an den Normen der Verfassung und Gesetze orientierten, sondern der Legitimation von Maßnahmen dienten, die die Exekutive im Kampf gegen den Kommunismus für nötig hielt, auch wenn Öffentlichkeit und Parlament dagegen waren. Vor allem auf Seiten der Opposition bestanden erhebliche rechtsstaatliche und verfassungsrechtliche Bedenken. Im Unterschied zu der in den Akten immer wieder geäußerten Vermutung, dass ein entsprechendes Gesetz nicht durch den Bundestag gebracht werden könne, waren die Mitglieder des Rechtsausschusses durchaus bereit, ja forderten es sogar mehrfach, gesetzgeberisch tätig zu werden, um die Überwachungspraxis »auf das Gesetzmäßige zurückzuführen«¹²¹. Wenn wirklich Not am Manne sei, so Arndt, »kann und wird und muss der Bundestag ein Gesetz machen. Dass die Bundespost hier so eine Art Staatsschutzpolitik im Nebenberuf treibt, das ist mir ein außerordentlich unbehaglicher Gedanke«¹²².

Dagegen ließen die Ministerialbeamten erkennen, dass sie die offene, gesetzlose Verwaltungspraxis einer einengenden Gesetzgebung vorzogen. Natürlich ging nicht von jeder Ausgabe des Neuen Deutschlands eine Gefahr für die Bundesrepublik aus, wie Staatssekretär Walter Strauß vom Bundesjustizministerium erläuterte. Man müsse vielmehr »diese ganze Methodik als eine Methodik des Kalten Krieges betrachten.« Es komme daher darauf an, »mit Verwaltungsanweisungen den Entwicklungen der Gefechtslage im Kalten Krieg« Rechnung zu tragen. Deshalb müsse man »als eisernen Bestand in unserem Strafgesetzbuch Vorschriften haben, die so gefasst sind, dass sie auch bei einer Verschärfung des Kalten Krieges nicht erst wieder geändert zu werden brauchen, sondern auch dann anwendbar sind«¹²³. Das, woran alle ein gemeinsames Interesse hätten, sei, »dass die Verwaltung geschmeidig ist in der Anwendung dieser Vorschriften, die ja alle einen gewissen Ermessensspielraum lassen, was wir aus grundsätzlichen Erwägungen bedauern; wir möchten alle konkrete Tatbestände haben. Wir haben aber alle gemeinsames Interesse daran, dass in dieser besonderen Lage ein gewisser Spielraum bleibt, dass die Verwaltung so geschmeidig ist, dass sie sich den Änderungen in der Lage des Kalten Krieges anpasst«¹²⁴.

»Nur, Herr Staatssekretär«, antwortete Arndt, »wenn die Notwendigkeit besteht, wollen wir solche gesetzlichen Bestimmungen machen. Aber dann müssen sie gesetzliche Bestimmungen sein. Dann muss es heißen: Die Postsendungen sind darauf und darauf hin zu überwachen. Aber es können sich nicht Postverwaltung und Zollverwaltung – Bundesgrenzschutz werden wir noch hören – sozusagen aus eigener Macht zu Kampforganisationen des Kalten Krieges entwickeln.«¹²⁵

Mehr Gesetzmäßigkeit und Rechtsstaatlichkeit wollte die Legislative, mehr Flexibilität und Geschmeidigkeit die Exekutive. Wie passte das zusammen? Selbst die eigene Mehrheit der Regierungskoalition hätte für ein einfaches Ergänzungsgesetz zu Artikel 10 GG gereicht. Diese reichte jedoch nicht aus, wenn die Forderungen der Alliierten nach einem allgemeinen, flächendeckenden Überwachungssystem erfüllt werden mussten, um deren Vorbehaltsrechte in Sachen Post- und Telefonüberwachung ablösen zu können. Dazu war eine das Grundgesetz ändernde Zweidrittelmehrheit nötig. Die dafür notwendige Einbeziehung der SPD war bis Mitte der Sechzigerjahre auf Seiten der CDU/CSU noch unvorstellbar. Lieber tat man nichts, um den Staat allein nach den Vorstellungen der Exekutive weiter vor der kommunistischen Propaganda schützen zu können. Noch im November 1962, wenige Monate vor Beginn der großen Abhöraffäre, die die Dinge erstmals in Bewegung brachte, antwortete Bundesinnenminister Hermann Höcherl auf die Anfrage der SPD, warum der seit Jahren angekündigte Gesetzentwurf noch nicht vorgelegt worden sei: Wegen einer Reihe schwerwiegender Rechtsfragen und Fragen der Sicherheit der Bundesrepublik beabsichtige er »zur Zeit nicht, den Gesetzentwurf vorzulegen«¹²⁶.

Wie reagierte nun die Judikative auf die Überwachungspraxis der Bundesregierung? Von Interesse ist hier vor allem die Frage, ob es auch Juristen gab, die sich der Problematik des Verfahrens und der Verletzung des Rechts durchaus bewusst waren. Die Zahl derer, die sich gleichsam auf dem Dienstwege kritisch und distanzierend äußerten, dürfte sicher nicht sehr groß gewesen sein. Umso wichtiger sind Quellen, in denen das Überwachungsverfahren kritisch gesehen und analysiert wurde.

Ein solcher Fall ist die Abteilung 50 des Amtsgerichts Hannover. Am 14. April 1955 schrieb der Präsident dieses Gerichts an seinen Vorgesetzten, den Oberlandesgerichtspräsidenten in Celle einen bemerkenswerten Brief über das gerichtliche Verfahren zur Einziehung staatsgefährdender Postsendungen.¹²⁷ Die besagte Abteilung des Amtsgerichts Hannover befasste sich ausschließlich mit der Beschlagnahme staatsgefährdender Schriften wie Zeitungen, Zeitschriften, »Kampfschriften«, Resolutionen oder »Solidaritätsschreiben« aus der DDR. Das von der Staatsanwaltschaft eingeleitete Verfahren ziele nicht darauf ab, ein Strafverfahren einzuleiten, sondern darauf, einen richterlichen Beschlagnahme-Beschluss für die jeweiligen Postsendungen zu bekommen. Lag dieser vor, stellte der Staatsanwalt das Verfahren ein und ließ die beschlagnahmten Sendungen umgehend »vernichten«.

Ein solches Verfahren verstieß nach Ansicht der zuständigen Amtsrichter in mehrfacher Hinsicht gegen die Strafprozessordnung.¹²⁸ Danach waren Beschlagnahmen nur vorbereitende und vorläufige Maßnahmen, die im Laufe des Verfahrens auf ihre Rechtmäßigkeit hin geprüft werden konnten und mussten. Mit dem Beschlagnahme-Beschluss und der anschließenden sofortigen Vernichtung war eine Überprüfung nicht mehr möglich. Mit dem richterlichen Beschluss wurde die Sache erledigt, nicht jedoch in einem rechtstaatlich einwandfreien Verfahren geklärt. Dem Einzelrichter wurde damit eine hohe und alleinige Verantwortung übertragen, die bei einem normalen Verlauf bei einer Strafkammer und nicht bei einem Einzelrichter gelegen hätte.

Der Amtsgerichtspräsident hielt das gesamte Verfahren für rechtlich sehr bedenklich. Die Beschlagnahme-Beschlüsse seien »fast nur noch eine Farce«, da die Postsendungen bereits vom Zoll geöffnet, der Staatsanwaltschaft zugeleitet, von dieser durchgesehen und dann erst dem Richter vorgelegt würden, während bei einem rechtgemäßem Verfahren Postsendungen nur vom Richter geöffnet werden dürften. »Es scheint sogar so zu sein, dass schon die Zollbehörde die Staatsanwaltschaft im Einzelfall auf den besonderen Inhalt der Schriftstücke hinweist.«¹²⁹

Die Beschlagnahme-Richter, so der Amtsgerichtspräsident weiter, lieferten »täglich Beschlagnahme-Beschlüsse für ein Verfahren, von dem sie wissen, dass es nicht gesetzmäßig durchgeführt wird.« Im Grunde leisteten die Richter polizeiliche Arbeit. »Sie dienen mit ihren Maßnahmen nicht irgendeiner Strafverfolgung, sondern einer Gefahrenabwehr. Das ist aber nicht ihre Aufgabe.« Die Richter befänden sich in einer regelrechten Zwangslage. Der Apparat sei inzwischen darauf eingestellt, dass sie weiter mitmachten wie bisher. Ein »Verschleiß an richterlichem Verantwortungsgefühl« sei die sehr bedenkliche Folge. »Es ist der Gerichte nicht recht würdig, in ein solches Verfahren eingeschaltet zu sein, zumal das, was sie hier verrichten sollen, im Grunde mit Rechtspflege nichts mehr zu tun hat.«¹³⁰

Das Schreiben des Präsidenten des Amtsgerichts Hannover, das nicht nach außen, sondern nach innen gerichtet war und offensichtlich sogar dem Bundesminister der Justiz vorgelegen hat, ist eine besonders eindrucksvolle Quelle zur gesetzlosen Überwachungspraxis der Fünfziger- und Sechzigerjahre. Das Schreiben ist keine öffentliche Anklage, sondern ein interner Appell, die Missstände zu beseitigen, das Rechtssystem nicht zu korrumpieren und den Rechtsstaat nicht weiter zu beschädigen. Das Schreiben ist von großer und begründeter Sorge eines seine Treuepflicht gegenüber dem freiheitlich demokratischen Rechtsstaat offenbar sehr ernstnehmenden Richters getragen. Die verfassungswidrige Überwachungspraxis der Exekutive in der Adenauerzeit hatte nicht nur die kleinen Post-, Zoll- und Eisenbahnbeamten in die Pflicht genommen, sondern auch die unabhängige Justiz. Von Rechtspflege konnte in der rechtsförmigen Überwachungspraxis, die die Exekutive an Gesetz und Verfassung vorbei der Justiz aufgenötigt hatte, keine Rede mehr sein. Die Kritik, aber auch die Ausweglosigkeit der betroffenen Richter hätte nicht größer sein können. Sie traf die verfassungswidrige Überwachungspraxis der Bundesrepublik jener Jahre ins Mark.

Auch andere Richter und Gerichte vollzogen keineswegs nur willfährig die Erwartungen der Staatsanwaltschaft. So schickte das Amtsgericht Wolfenbüttel einen Antrag der Staatsanwaltschaft Braunschweig auf Beschlagnahme zollamtlich sichergestellter Postsendungen mit der Aufforderung zurück: »Ich bitte wiederholt um Mitteilung, wie es kommt, dass die Briefsendungen bereits geöffnet sind. Ich bin nicht gewillt, eine ungesetzliche Verletzung des Postgeheimnisses zu dulden«¹³¹.

Am 1. Juni 1955 fällte die Erste Große Strafkammer des Landgerichts Frankfurt eine bemerkenswerte Entscheidung, indem sie den Antrag der Staatsanwaltschaft auf Einziehung von insgesamt 101 Briefsendungen mit politischen Inhalten ablehnte. In diesen Briefen befanden sich verschiedene Ausgaben der SED-Zeitung Neues Deutschland. In einzelnen Artikeln wurden Bundeskanzler Adenauer, der Deutsche Bundestag und die Bundesrepublik insgesamt kritisiert, teilweise diffamiert. Inhaltlich ging es jedoch nicht um eine Gefährdung der Bundesrepublik oder eines ihrer Verfassungsorgane, sondern um politische Fragen der Wiederbewaffnung, der Wiedervereinigung, des EVG-Vertrags, der Einheit Europas, um Streiks, Aufhebung von Urteilen gegen KPD-Mitglieder oder die Distanzierung vom Nationalsozialismus.¹³²

In der Urteilsbegründung bezog sich das Gericht auf das »Fünf-Broschüren-Urteil« des Bundesgerichtshofs vom 8. April 1952. Danach seien Schriften dieser Art Mittel der Vorbereitung eines bestimmten hochverräterischen Unternehmens und »können daher gemäß § 86 Abs. 1 StGB eingezogen werden«.¹³³

Mit anderen Worten: Derartige Schriften konnten, mussten jedoch nicht eingezogen werden. Die Einziehung sei demnach nicht zwingend vorgeschrieben, sondern in das Ermessen des Gerichts gestellt. Von diesem Ermessen müsse jedoch mit Rücksicht auf die hessische Verfassung Gebrauch gemacht werden, da diese »mit dem Rang eines verfassungsmäßigen Grundrechts jedem die Befugnis, sich über die Meinung anderer frei zu informieren«, einräume. Da es sich bei den Empfängern zudem um Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens handle, habe ein solcher Empfänger das Recht, »sich direkt auch über das in der sowjetisch besetzten Zone erscheinende Schrifttum zu informieren, selbst dann, wenn dies im Einzelfall strafbaren Inhalt haben mag«¹³⁴.

Das Urteil wurde rechtskräftig. Der Staatsanwalt legte keine Revision ein. Dafür gab es sicher mehrere Gründe. Zum einen bestand seitens der Staatsanwaltschaft in diesem Fall daran keinerlei Interesse, da bei einer Revision die Gefahr bestand, dass das Verfahren zur Beschlagnahme von Postsendungen generell höchstrichterlich überprüft und gegebenenfalls in Frage gestellt würde. Zum andern bestand angesichts der Masse der »objektiven« und strafrechtlichen Verfahren in Sachen kommunistischer Zeitungen und Broschüren großes Interesse daran, die Verfahren massenweise und möglichst geräuschlos durchzuziehen. Art und Ausmaß der deutsch-deutschen Postüberwachung sollten der Öffentlichkeit weitgehend verborgen bleiben. Darüber bestand innerhalb der Exekutive, zu der auch der Staatsanwalt gehörte, weitgehend Konsens.

Dies galt auch und in besonderem Maße für die Bundesregierung selbst. Abgesehen von der Abhöraffäre 1963/64 und den Auseinandersetzungen um die Notstands- und Überwachungsgesetzgebung 1967/68, hat es weder in der Öffentlichkeit, noch im Parlament eine große Debatte über die Postüberwachung der Deutschen durch westdeutsche Behörden gegeben, in der die Bundesregierung in irgendeiner Weise offen und klar Stellung bezogen hätte. Auffallend ist auch, dass sich selbst die Parlamentarier, sogar die von der Opposition bei ihren Anfragen im Deutschen Bundestag fast ausschließlich auf Fragen zur Post- und Telefonüberwachung der Alliierten konzentrierten, ohne auf die Überwachung durch deutsche Post- und Zollbeamte näher einzugehen.¹³⁵ Das blieb, wenn überhaupt, vertraulichen Ausschusssitzungen vorbehalten.

Große Einigkeit bestand unter den Parlamentariern von Anfang an in der Ablehnung der Post- und Telefonüberwachung durch die Besatzungsmächte. In der ersten Debatte zu einer Anfrage der SPD in dieser Sache missbilligten die Abgeordneten die anhaltende Überwachung durch die fremden Mächte. Sie sahen darin einen massiven Verstoß gegen Artikel 10 Grundgesetz. Sogar der Bestand der Bundesrepublik schien durch die anhaltende Missachtung der Grundrechte durch die Drei Mächte gefährdet. Entsprechend harsch war die Kritik. Bei der alliierten Zensur, so der SPD-Abgeordnete Karl Mommer, handele es sich »um einen Akt reiner polizeistaatlicher, totalitärer Willkür.«¹³⁶ Als sich der KPD-Abgeordnete Oskar Müller in der Debatte zu Wort meldete und darauf hinwies, dass das Postgeheimnis auch durch deutsche Behörden verletzt würde, stieß er bei den anderen Fraktionen auf heftigen Unmut und Widerspruch. Zurufe unter Verweis auf die Situation in der DDR gipfelten in der Aufforderung an die KPD-Fraktion: »Halten Sie hier also den Mund, wenn von solchen Dingen die Rede ist!«¹³⁷

Nur einmal noch wurde die westdeutsche Postüberwachung im Deutschen Bundestag thematisiert, wiederum von einem Abgeordneten der KPD. Als Heinz Renner wissen wollte, auf welche rechtlichen und verfassungsrechtlichen Grundlagen sich die Beschlagnahme und Vernichtung von Postsendungen durch die Oberpostdirektion Düsseldorf stützten, beantwortete Bundespostminister Hans Schuberth die Frage nicht wirklich. Immerhin war es das erste und letzte Mal, dass ein Minister im Deutschen Bundestag offen die Beschlagnahme und Vernichtung von Postsendungen zugab. Er habe es bisher »bei der Anhaltung und Vernichtung der Sendungen bewenden lassen«, so der Postminister. »Aber ich werde künftig den Bedenken des Herrn Abgeordneten Renner Rechnung tragen und solche Sendungen dem Herrn Staatsanwalt zur weiteren Veranlassung übermitteln.«¹³⁸

So laut und vernehmlich die Überwachungspraxis der Alliierten auch in den kommenden Jahren immer wieder kritisiert wurde, so verpönt war es, über die westdeutschen Überwachungsmaßnahmen in Parlament oder Öffentlichkeit zu reden. Genaue Vorstellungen über Art und Ausmaß der deutsch-deutschen Postüberwachung gab es nicht. Die Bundesregierung hielt sich generell mit Äußerungen zur Post- und Telefonüberwachung sehr zurück. Sie räumte ein, dass es weiterhin eine Überwachung durch die Besatzungsmächte bzw. Alliierten gäbe. Diese diene dem Schutz der alliierten Truppen, also in erster Linie militärischen Zwecken. Nur einmal wurden Zahlen genannt, wonach weniger als 500 Anschlüsse überwacht würden.¹³⁹ Die geringe Zahl deutet darauf hin, dass es sich hierbei nur um Einzelüberwachungen handelte. Sämtliche Informationen über Art und Umfang der allgemeinen oder strategischen Überwachung der Besatzungsmächte, die weit in die Millionen gingen, galten als streng geheim. Ähnlich wurden Informationen über die allgemeine und massenhafte Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs behandelt. Das System der massenhaften Überwachung, Beschlagnahme und Vernichtung von Postsendungen rückte bis zur Mitte der Sechzigerjahre nicht in den Fokus der Öffentlichkeit.

Auch Berichte in den Medien bezogen sich in der Regel nur auf Einzelfälle.¹⁴⁰ Angesichts der Masse der beschlagnahmten Briefe und Pakete verlief die staatliche Postüberwachung jedoch keineswegs unbemerkt. Wissenschaftler erhielten ihre abonnierten Zeitschriften aus Osteuropa nicht mehr und protestierten. Abgeordnete vermissten ihre Briefe, Zeitungen und sonstige Informationen aus der DDR und protestierten. »Tatsächlich«, so der SPD-Abgeordnete Adolf Arndt, ein Vorkämpfer für Grundrechte und Rechtsstaatlichkeit, in einem Brief an den bayerischen Staatsminister der Justiz, »üben die Postbehörden im Zusammenwirken mit den Staatsanwaltschaften und den Amtsgerichten eine verfassungswidrige Zensur aus.« Im Gegensatz zu früher hätten ihn schon lange keine Sendungen aus der sowjetisch kontrollierten Zone mehr erreicht, auch keine Sitzungsprotokolle der Volkskammer. »Ich habe Grund zu der Vermutung«, so Arndt weiter, »dass irgendwo ein Postsekretär oder der Assessor einer Staatsanwaltschaft sitzen, die ihrerseits mit gottbegnadetem Unverstand darüber entscheiden, ob ein Bundestagsabgeordneter durch den Empfang dieser Drucksachen Schaden an seiner demokratischen Seele nehmen kann.«¹⁴¹

Trotz dieser und ähnlicher Kritik blieb der große öffentliche Aufschrei über eine fortgesetzte Verletzung des Postgeheimnisses zunächst noch aus. Auch als die Staatsanwaltschaften nach dem Inkrafttreten des Verbringungsverbotsgesetzes 1961 dazu übergingen, die Adressaten von der Beschlagnahme einer Postsendung zu informieren, nahmen dies die meisten bereitwillig hin und stimmten der Vernichtung entsprechender Postsendungen zu. Wer wollte schon ein Strafverfahren auf sich nehmen, nur um einen Brief ausgehändigt zu bekommen, dessen Absender man vermutlich gar nicht kannte.¹⁴² Dass die Staatsanwaltschaft selber kein Interesse an der Einleitung eines Strafverfahrens hatte, sondern nur daran, die Post aus dem Verkehr zu ziehen, ahnten natürlich die wenigsten. Das machtvolle Auftreten des Staates erzielte jedenfalls den gewünschten Effekt. Sinn der Benachrichtigung durch den Staatsanwalt war natürlich auch, den Bürgern zu suggerieren, dass im Westen alles mit rechten Dingen zuging.

Diesen Eindruck versuchte auch die Bundesregierung, zumindest nach außen hin, zu vermitteln und sich als überzeugte Verfechterin des Post- und Telefongeheimnisses trotz und gerade wegen der noch bestehenden Überwachungsrechte der Alliierten darzustellen. Die Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs und von im lnland aufgegebenen Postsendungen durch den eigenen Staat wurde bewusst heruntergespielt, verneint oder sogar strikt geleugnet. Als der CDU-Abgeordnete Eugen Gerstenmaier mit Blick auf den Generalvertrag von 1952 im Bundeskabinett forderte, »dass das Postgeheimnis gewährleistet werden müsse«, hieß es im Kabinettsprotokoll: »Der Bundeskanzler bestätigte die grundsätzliche Anerkennung des Postgeheimnisses.«¹⁴³ Gegenüber dem Bundestagsausschuss zum Schutz der Verfassung erklärte Bundesinnenminister Schröder, »dass neben den im Bundesgesetzblatt von jedermann nachzulesenden so genannten ›Überhangrechten‹ der Alliierten von deutscher Seite ein unberechtigter Eingriff in das Post- und Fernmeldegeheimnis ausgeschlossen sei«¹⁴⁴.

Jahre später versicherte Bundespostminister Stücklen den Fraktionsmitgliedern der CDU/CSU: »Er könne reinsten Gewissens erklären, dass die Deutsche Bundespost nicht einen einzigen Fall einer Indiskretion oder des Verrats postalischer Geheimnisse kenne in den letzten 15 Jahren.«¹⁴⁵ Auch das Bundesjustizministerium war offensichtlich an einer guten Außendarstellung interessiert. In einer Pressemitteilung von 1956 hieß es: »Das Bundesjustizministerium legt Wert auf die Feststellung, dass jedwede Behörde, die den Versuch machen sollte, das Ministerium zu einer Mitarbeit an Einschränkungen der staatsbürgerlichen Rechte im Hinblick auf das Post- und Fernmeldegeheimnis oder andere im Grundgesetz verbriefte staatsbürgerliche Rechte zu veranlassen, dort auf Granit beißen würde.«¹⁴⁶

Schließlich bezog auch Staatssekretär Hallstein vom Auswärtigen Amt, einer der engsten und vertrautesten Mitarbeiter Konrad Adenauers, in diesem Sinne, jede Überwachung durch westdeutsche Stellen leugnend, klar Position. Auf eine kleine Anfrage der FDP, welche Überwachungsmaßnahmen in- und ausländischer Stellen noch im Post- und Fernmeldeverkehr der Bundesrepublik bestünden,¹⁴⁷ antwortete er: »Durch deutsche Stellen wird der Post- und Fernmeldeverkehr nicht überwacht. Nur die ausländischen Streitkräfte überwachen … in begrenztem Umfang den Post- und Fernmeldeverkehr.«¹⁴⁸

3.4 Art und Umfang deutsch-deutscher Postüberwachung

Schauen wir uns nun das System zur Überwachung des Postverkehrs in der Praxis etwas genauer an. Wie funktionierten die deutsch-deutsche Postüberwachung und die Kontrolle der in der Bundesrepublik aufgegebenen Postsendungen mit sogenanntem »staatsgefährdenden Inhalt«? Welche Institutionen und welches Personal wirkten mit? Welche Ergebnisse und Erfolge wurden erzielt? Welche Entwicklungen werden erkennbar? Welchen Umfang hatte das System der Postüberwachung der Deutschen durch die Westdeutschen in den Fünfziger- und Sechzigerjahren?

Mit der Interzonenüberwachungsverordnung vom 9. Juli 1951 wurde die Deutsche Bundespost verpflichtet, sämtliche Postsendungen aus der DDR und Ostberlin, sofern sie dem Anschein nach Waren enthielten, »der für den Empfänger zuständigen Zollstelle vorzuführen«¹⁴⁹. Zwischen der Post und dem Zoll wurde eine enge Zusammenarbeit vereinbart. Diese wurde im Laufe der Jahre immer weiter optimiert. Die Post verstärkte ihre Aktivitäten an der innerdeutschen Grenze, der Zoll baute seine »Zolldienststellen« an der Grenze und die »Postzollstellen« im Inland aus. Die Hauptlast der Bekämpfung staatsfeindlicher Waren wie Zeitungen, Flugblätter, Broschüren und Pamphlete aus der DDR lag künftig bei den Inlandszolldienststellen.¹⁵⁰ Nachdem sich die DDR bereit erklärt hatte, alle Postsendungen, die Waren enthielten, mit dem Stempel »WBS« (Warenbezugsschein) zu kennzeichnen, richtete die Deutsche Bundespost 1958 sogenannte »Leitpostämter« ein, über die alle nicht gekennzeichneten Postsendungen geleitet wurden. Kontrolliert wurden alle Sendungen, wenn auch angesichts der Masse nur stichprobenweise, die WBS-Sendungen an den »Bestimmungspostämtern«, die nicht gekennzeichneten Sendungen, in denen am ehesten »Staatsgefährdendes« vermutet werden konnte, in den Leitpostämtern Hamburg, Hannover, Braunschweig, Köln, Kassel, Bebra, Frankfurt, Hof, Stuttgart und München.¹⁵¹ So arbeitete die DDR gleichsam an der Optimierung der westdeutschen Postüberwachung selber mit. Umgekehrt profitierte die DDR zur Optimierung ihrer Postüberwachung später durch die Einführung der Postleitzahlen in der Bundesrepublik.

An den Grenzübergangsstellen, wo die »Interzonenzüge« die Grenze zum Westen passierten, bestiegen die Postbeamten die angehängten Postwagen, um die Postsäcke nach verdächtigen Postsendungen zu durchsuchen und entsprechend vorzusortieren. Nach Ankunft des Zuges in dem ersten Ort mit einem Leitpostamt wurden die Säcke mit dem die Bundesrepublik Deutschland gefährdenden Material an die Kollegen vom Zoll übergeben, die in der Regel in einem entlegenen, besonders gesicherten Raum des Leitpostamtes untergebracht waren. Die Zöllner dürften angesichts der zu bewältigenden Massen eher stöhnend als erfreut reagiert haben, wenn neuer Nachschub eintraf und die alten Lieferungen längst noch nicht bearbeitet waren. Hatte der Zoll die Arbeit erledigt, wurden die politischen Abteilungen der Kriminalpolizei oder auch der Staatsanwaltschaft gebeten, die staatsgefährdenden Sendungen zur weiteren Bearbeitung abzuholen.

Das Prozedere nahm in der Regel lange Zeit in Anspruch, sehr zum Ärger der Beamten in den Ministerien. Verzögerungen führten immer wieder zu Beschwerden, vor allem bei der Post. Entsprechend heftig wurde auf einer der jährlich stattfinden Tagungen der Staatsschutzreferenten des Bundes und der Länder das folgende, von einer Oberfinanzdirektion geübte Verfahren kritisiert: »Dort gehen bei der Zollstelle eines Postamtes täglich etwa 800 bis 1 000 Sendungen mit Propagandamaterial ein; sie werden gesammelt und nur etwa ein- bis zweimal monatlich zu einem vereinbarten Zeitpunkt von der Kriminalpolizei abgeholt und zur Justizbehörde geschafft!«¹⁵² Auch die Staatsanwaltschaften wurden kritisiert. Das Beschlagnahmeverfahren dauere nicht selten länger als ein Jahr, monierte das Bundesjustizministerium. In vielen Fällen würden die Postbehörden »weder von einer richterlichen Beschlagnahme noch von dem Ergebnis eines eingeleiteten Strafverfahrens oder selbständigen Einziehungsverfahrens Kenntnis erhalten«. Darüber hinaus seien sogar Druckschriften ohne Benachrichtigung der Bundespost »formlos vernichtet« worden.¹⁵³

Aber auch bei den Postämtern lief keineswegs alles rund. Unsicher darüber, ob das, was der neue demokratische Staat von ihnen verlangte, nicht schon wieder eine massive Verletzung geltenden Rechts war, hielten sich die Postämter und Postbeamten von Anfang an zurück. »Die Oberpostdirektionen und Ämter treten zum großen Teil sehr kurz«, so ein leitender Beamter des Postministeriums auf einer Bund-Länder-Konferenz zum Thema Postkontrolle. Wenn es eine einheitliche Rechtsgrundlage gäbe, würde man ohne weiteres die Zahl der anzuhaltenden Postsendungen auf eine Million pro Monat steigern können. Tatsächlich würde »nur ein geringer Bruchteil angehalten, weil unsere Beamten weitgehend Hemmungen haben. Das Bundespostministerium sehe sich auch nicht in der Lage, mit aller Gewalt bis auf die letzte Amtsstelle durchzudrücken, dass die weitgehenden Auslegungen von den Beamten befolgt werden, weil die Gefahr besteht, dass nachher kommende gerichtliche Entscheidungen die Auslegungen nicht decken.«¹⁵⁴ Erst mit dem Inkrafttreten des Verbringungsverbotsgesetzes zum 1. September 1961 glaubte das Bundespostministerium davon ausgehen zu können, dass die bei seinen Beamten in der Vergangenheit vielfach beobachtete Zurückhaltung bei der Anwendung der angeordneten Maßnahmen deutlich geringer und die bisher »erzielten Erfolge im Staatsschutzinteresse wesentlich gesteigert werden«¹⁵⁵.

In der Praxis bildete sich im Laufe der Zeit folgendes Verfahren heraus:

Die Postbeamten hielten Postsendungen bei Verdacht auf staatsgefährdende Inhalte an, reichten diese bei Sendungen aus der DDR an den Zoll, bei Inlandssendungen an die Polizei bzw. Staatsanwaltschaft weiter. Der Staatsanwalt leitete ein Strafverfahren ein, erwirkte einen richterlichen Beschluss zur Beschlagnahme der Postsendung und stellte danach sofort das Verfahren wieder ein. Die nicht beschlagnahmten Briefe und Pakete wurden der Post zur Zustellung an die Adressaten zurückgegeben. Diese erreichten in der Regel beschädigt und bis zu einem Jahr Verspätung den Empfänger. Von den beschlagnahmten Sendungen wurde der überwiegende Teil vernichtet. Ein geringerer Teil wurde als Beweismaterial für politische Ermittlungs- und Strafverfahren genutzt. Der Rest wanderte als Belegexemplare in die »Giftschränke« für staatsgefährdendes Schrifttum der Landesämter und des Bundesamtes für Verfassungsschutz. In Stuttgart wurde damit im Laufe der Zeit sogar eine ansehnliche Bibliothek zum Marxismus-Leninismus zur Benutzung durch die staatlichen Behörden aufgebaut.

»Vernichten«, das war in der nach-nationalsozialistischen Zeit das Schlüsselwort, wie mit den kommunistischen Zeitungen, Broschüren, Schriften und Büchern umzugehen sei. Postsendungen mit solchem Material seien nicht, wie die Postordnung es vorsehe, an den Absender zurückzuschicken, schrieb der Bundespostminister in einer seiner ersten Dienstanweisungen, »sondern von den Postämtern zu vernichten«. In einer ressortübergreifenden Besprechung, an der neben den zuständigen Ministerien auch Vertreter des Bundeskanzleramtes und des Bundespräsidialamtes teilnahmen, herrschte Einigkeit darüber, dass das von der Post beschlagnahmte Material vernichtet werden müsse. »Das Bedürfnis, das angefallene Propagandamaterial an Ort und Stelle zu vernichten, wurde allgemein anerkannt. Der Vertreter des Bundesministeriums des Innern wurde deshalb gebeten, dahin zu wirken, dass die Polizeibehörden ohne Verursachung weiterer Kosten das angefallene Propagandamaterial an Ort und Stelle durch Verbrennung vernichten.«¹⁵⁶

So dürfte in den ersten Jahren der Bundesrepublik so manches Feuer entlang der Zonengrenze von der örtlichen Polizei angezündet worden sein. An dieser Form der Entsorgung beschlagnahmter Postsendungen wurde bis Mitte April 1952 festgehalten.¹⁵⁷ Erst als das Bundesjustizministerium in seinem bereits erwähnten Rechtsgutachten die Meinung vertrat, dass das Material nicht vernichtet werden dürfe, sondern als Beweismittel für strafrechtliche Verfolgungen an die Gerichte weitergeleitet werden müsse, wurden die aus dem Verkehr gezogenen Sendungen nicht mehr im Auftrag der Deutschen Bundespost von der Polizei verbrannt, sondern über den Zoll, die Polizei und die Staatsanwaltschaften den Justizbehörden zur Verfügung gestellt. Jetzt traf der Staatsanwalt die Entscheidung. Die Vernichtung der beschlagnahmten Postsendungen ging in großem Stile weiter. Nur wurden die staatsgefährdenden Postsendungen offensichtlich nicht mehr verbrannt, sondern in Papiermühlen geschreddert. So berichtete das Bayerische Landesamt für Verfassungsschutz, dass allein durch die Staatsanwaltschaft München I im Jahr 1958 achteinhalb Tonnen staatsgefährdender Schriften zum Einstampfen gebracht worden seien. Dabei handelte es sich »um rund 162 000 einzelne Sendungen, die überwiegend in der SBZ zum Versand aufgegeben worden waren«.¹⁵⁸

An dieser Art der »Vernichtung« änderte sich auch nach Inkrafttreten des Überwachungs- bzw. Verbringungsverbotsgesetzes von 1961 nichts. Auch danach wurden die beschlagnahmten Postsendungen vernichtet. Die Staatsanwaltschaft benachrichtigte jetzt allerdings die Empfänger mit dem Hinweis, dass an sie adressierte Post aus der DDR »Staatsgefährdendes« enthalte, das gegen die Gesetze verstoße und daher dem Empfänger nicht ausgehändigt werden könne. »Ich beabsichtige daher, die formlose Einziehung und Vernichtung der Schriften zu verfügen, falls Sie nicht innerhalb einer Woche widersprechen«, teilte die Staatsanwaltschaft Hof dem erst kurze Zeit vorher aus der DDR in die Freiheit des Westens übergesiedelten Hartwig Hagenguth mit, »Im Falle Ihres Widerspruchs würde ich mich genötigt sehen, die richterliche Beschlagnahme der Schriften zu beantragen und deren Einziehung zu betreiben.«¹⁵⁹

In einem anderen Fall missfielen der Staatsanwaltschaft Lüneburg Äußerungen in den Anlagen eines Briefes, die offensichtlich aus einer Rede Ulbrichts stammten, »in denen die politischen, wirtschaftlichen und sonstigen Verhältnisse der Bundesrepublik als unhaltbar und abänderungsbedürftig, die der Sowjetzone und anderer kommunistischer Länder dagegen als vorbildlich dargestellt werden«. Solche Behauptungen förderten laut der Lüneburger Staatsanwaltschaft »Bestrebungen, die zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit und Einführung der in der Sowjetzone bestehenden kommunistischen Gewalt- und Willkürherrschaft führen sollen«. Die Anlage war wegen ihres staatsgefährdenden Inhalts eingezogen und offensichtlich vernichtet worden. Sie konnte daher dem Empfänger »leider nicht ausgehändigt werden«¹⁶⁰.

Der größte Schredder dürfte in Hannover gestanden haben. An diesem Standort wurden nach Berechnungen der Bundespost 55 Prozent der enttarnten Postsendungen mit staatsgefährdendem Inhalt aus dem Verkehr gezogen und von der Staatsanwaltschaft Lüneburg dem Richter vorgelegt und dann LKW-weise in den Schredder gefahren. Dieser war im Gefängnis untergebracht, um die Vernichtungsaktionen vor den Augen der Öffentlichkeit, nicht zuletzt der Kommunisten, möglichst geheim zu halten. So landeten, wie der Spiegel 1964 berichtete, nicht nur staatsgefährdende Briefe, sondern auch mancher »liebe Brief« aus Ostberlin und der DDR statt beim Adressaten im Gefängnis von Hannover. Hier stand der »Reißwolf«, in dem Strafgefangene die beschlagnahmten Postsendungen vernichteten.¹⁶¹

Die Zahl der »Missgriffe« bei ausschließlich privater Post war beträchtlich. »Absolut gesehen, werden monatlich immerhin 6–8 000 Privatbriefe aus der SBZ zollamtlich geöffnet.«¹⁶² Das waren pro Jahr immerhin zwischen 72 000 und 96 000 private Briefe allein aus der DDR. Die Zahl der Missgriffe bei der im Inland aufgegebenen Post dürfte ebenfalls hoch gewesen sein, weshalb das Bundespostministerium immer wieder auf eine rechtliche Regelung drängte, während das Bundesinnenministerium dies aus politischen Gründen ablehnte. Schon das Verbringungsverbotsgesetz stieß auf erhebliche Bedenken in Parlament und Öffentlichkeit. Selbst »wohlwollende Bürger« hätten kein Verständnis dafür, »dass ihre Briefe aus der SBZ geöffnet wurden. Noch weniger wird dies bei ›Binnenbriefen‹ der Fall sein.«¹⁶³

Dennoch verschaffte das Verbringungsverbotsgesetz von 1961 dem System der Überwachung einen qualitativen Schub. Die Überwachung des größten Bereichs, des deutsch-deutschen Postverkehrs, bekam eine rechtliche Grundlage, wenn auch gewisse Zweifel blieben. So handelte es sich nicht um ein allgemeines Gesetz, wie vom Grundgesetz gefordert, sondern um eine »Spezialgesetz«, das nur an der innerdeutschen Grenze und nicht etwa an allen bundesdeutschen Grenzen angewandt wurde. Auch die Beschränkung auf Einfuhr- und Verbreitungsverbote von Propaganda, die gegen bestimmte politische Straftatbestände verstießen, wurde kritisiert. Wie konnte der strafrechtliche Charakter einer Broschüre von den Beamten vor Ort überhaupt festgestellt werden? Was war bei strafrechtlich nicht relevanten, politisch jedoch bedeutsamen Delikten wie Verstößen gegen das KPD-Verbot zu tun? Darüber hinaus wurde die Überwachung der im Inland aufgegebenen Postsendungen durch dieses oder ein anderes Gesetz nicht gedeckt und war daher weiterhin verfassungswidrig. So blieb trotz des neuen Gesetzes letztlich doch die Treupflicht des Beamten weiterhin die wichtigste Grundlage für gesetzlich nicht geregelte Eingriffe in das Postgeheimnis.¹⁶⁴

Dennoch ging von diesem Gesetz ein gewisses Signal aus, zum einen, was die Motivation der Post- und Zollbeamten durch mehr Rechtssicherheit, zum andern, was die jetzt sich verstärkenden Forderungen der Parlamentarier nach mehr Gesetzeskonformität und Reduzierung der hohen Fehlerquoten bei der Überwachung des deutsch-deutschen Postverkehrs anbetraf.

So leitete das Verbringungsverbotsgesetz eine neue Entwicklung ein, die als Phase der Optimierung des Systems der deutsch-deutschen Postüberwachung beschrieben werden kann. Entsprechend den neuen Erwartungen der Politik sollte das System der Postüberwachung effizienter, kostengünstiger und erfolgreicher gestaltet werden. Als Vorbild diente hierfür die bereits 1951 in Hannover geschaffene »zentrale Aussonderungsstelle«¹⁶⁵. Die Zensur eingehender Post aus der DDR begann bereits an der Zonengrenze. Bei diesem Verfahren waren vor allem Massensendungen, solange sie noch zusammen waren, leichter als verdächtig zu erkennen, als wenn sie bereits auf verschiedene Bahnstrecken oder Postämter aufgeteilt worden wären. Auch die eigens eingerichtete Zweigstelle Hannover der Staatsanwaltschaft Lüneburg verkürzte das Verfahren erheblich. »Die Zahl der angehaltenen Postsendungen ist im norddeutschen Raum, vor allem in Niedersachsen, am höchsten«, stellte Staatsanwalt Kaul vom Bundesjustizministerium fest. »Sie wird im süddeutschen Raum zum Teil nicht einmal annähernd erreicht.«¹⁶⁶

Auch die an anderer Stelle gemachten Erfahrungen zeigten, dass eine Zentralisierung und enge Zusammenarbeit von Post, Zoll und Justiz vor Ort zu einer erheblichen Steigerung der Erfolgsquote führte. So stieg in Frankfurt nach Einrichtung zentraler Aussonderungsstellen im Jahre 1960 die Menge der zurückgehaltenen DDR-Post sprunghaft auf 3,6 Millionen Sendungen an.¹⁶⁷ Die Reorganisation führte nach verschiedenen Vorüberlegungen dazu, dass insgesamt nur vier »zentrale« Aussonderungsstellen in Grenznähe eingerichtet werden sollten und zwar bei den Postämtern Hamburg, Hannover, Bad Hersfeld und Hof. Die geplanten Maßnahmen wurden mit den zuständigen Ressorts abgestimmt, im Innenausschuss des Deutschen Bundestages erörtert und gebilligt.¹⁶⁸

Vom 1. März 1965 an galt folgende Regelung: Sämtliche aus der DDR eingehende Post wurde künftig über vier zentrale Aussonderungsstellen in Hamburg, Hannover, Bad Hersfeld und Hof, die von der Post- und Zollverwaltung gemeinsam betrieben wurden, überwacht und kontrolliert. Einschreibe-, Wert- und Eilsendungen wurden künftig ebenfalls dezentral über die sogenannten Bestimmungspostämter kontrolliert. Die Reorganisation sollte die Effizienz und Effektivität steigern und die Fehlerquote verringern. In Zukunft durften keine verdächtigen Massensendungen mehr aus der DDR, wie der Postminister den Oberpostdirektionen schrieb, »bei den Bestimmungspostämtern Ihres Bezirks auftreten, so dass bei diesen eine Vorlage derartiger Sendungen an den Zoll praktisch nicht mehr in Frage kommt.«¹⁶⁹ Der Justizminister sah bei den zentralen Aussonderungsstellen zwar mehr Arbeit auf die Staatsanwälte zukommen, bei der Mehrzahl der übrigen zentralen Staatsanwaltschaften würde sich jedoch der Arbeitsanfall reduzieren.¹⁷⁰

Abb. 1: Aussonderungsstellen für Postsendungen aus der DDR

Quelle: BArch, B 141/83687, Protokoll der Kieler Staatsschutzreferententagung 1962, Anhang: Aussonderung von DDR-Post.

Die an sich schwierige, aber bisher gleichmäßige und wirkungsvolle Durchführung des Verbringungsverbotsgesetzes von 1961 beruhe darauf, schrieb der Bundespostminister mit einigem Stolz an seine Kollegen, »dass die auf vier Aussonderungsstellen zentralisierte Erfassung der fraglichen Sendungen aus der SBZ in Zusammenarbeit mit dem Zoll so vervollkommnet worden ist, dass auf 1 000 nach äußeren Anhaltspunkten geprüften und dem Zoll vorgelegten Sendungen lediglich vier entfallen, die keinen Propagandainhalt aufweisen und die daher nach Öffnung und Prüfung durch den Zoll wieder in den Postverkehr zurückgegeben werden. Im Jahre 1966 stehen 2 115 frei gegebene rd. 5 430 000 zugeführten Sendungen gegenüber. Das entspricht einer sogenannten Fehlerquote von 0,039 %.«¹⁷¹

Wie lässt sich eine derart hohe Trefferquote erklären? Zum Ersten war eine hohe Erfolgsquote politisch gewünscht. Die Abhöraffäre von 1963 hatte das öffentliche und damit auch das parlamentarische Interesse an einer bürokratisch korrekten, möglichst fehlerfreien Abwicklung der deutsch-deutschen Postkontrolle deutlich gesteigert.¹⁷² Zum Zweiten wurde das, was unter Staatsgefährdung verstanden wurde, weiterhin recht großzügig ausgelegt und damit als verdächtig »ausgesondert«. Geprüft wurde ohnehin nur nach äußeren Kriterien wie gleiche Handschrift bei verschiedenen Empfängern, Anschriften in alphabetischer Reihenfolge, dicke Ortsbunde, Fehlen der Anrede Herr, Frau, Fräulein etc.¹⁷³ Zum Dritten konnten die Post- und Zollbeamten schon der großen Masse wegen, allein 5,43 Millionen Sendungen 1966, nur oberflächlich und stichprobenweise prüfen. Allein das Öffnen dürfte geraume Zeit in Anspruch genommen haben, zumal der Zoll ausdrücklich angewiesen wurde, die vorgelegten Sendungen »grundsätzlich ausnahmslos zu öffnen, da sie bereits als verdächtig ausgesondert sind«¹⁷⁴.

Die vielleicht wichtigste Erklärung dürfte sein, dass es bei der Kontrolle des deutsch-deutschen Postverkehrs im Unterschied zur alliierten Post- und Telefonüberwachung nicht um die Beschaffung bestimmter Informationen, sondern um die »Aussonderung« und »Vernichtung« von per Post verschickten Propagandamaterialien auf bürokratisch effiziente und möglichst vollständige Weise ging. Das Verbringungsverbotsgesetz verlangte von den zuständigen Beamten, »sicher zu stellen«, dass wirklich keine Dinge, deren Einfuhr und Verbreitung gegen die Bestimmungen des Staatsschutzes verstießen, in das Gebiet der Bundesrepublik gelangten.¹⁷⁵

Welche Angaben lassen sich abschließend noch zum Gesamtumfang der westdeutschen Postüberwachung in den ersten beiden Jahrzehnten der Bundesrepublik machen? Für die erste Hälfte der Fünfzigerjahre sind keine genauen, statistisch vergleichbaren Monats- oder Jahreswerte belegt. In dieser Zeit wurden die aus dem Postverkehr herausgenommenen Postsendungen in Kilogramm, Zentner und Tonnen berechnet. Für 1951 ist mal von 40 000 kg in einem Vierteljahr¹⁷⁶, mal von 40 Tonnen¹⁷⁷, mal sogar von 70 Tonnen¹⁷⁸ Propagandamaterial täglich die Rede, das durch die Überwachung erfasst wurde. Selbst wenn man das Durchschnittsgewicht mit hohen 250 Gramm pro Sendung ansetzen würde, wären das bei 40 Tonnen nicht weniger als 160 000 Postsendungen täglich oder vier Millionen im Monat.¹⁷⁹ 1952 gingen die Beschlagnahmen »in die Millionen«¹⁸⁰. Alliierte Quellen sprechen in dieser Zeit von »500 000 Sendungen in 14 Tagen«¹⁸¹. Das wären schon wieder eine Million Postsendungen pro Monat gewesen. Dagegen spricht der Bundespostminister für 1952 nur von einer Million Druckschriften, die aus Briefen und Paketen herausgenommen worden seien.¹⁸²

Da genaue Zahlen fehlen, lässt sich der Umfang der beschlagnahmten Sendungen in den ersten fünf Jahren der Bundesrepublik nur schätzen. Dieser dürfte für die Jahre 1950 bis 1954 im Durchschnitt bei etwa einer Million Postsendungen pro Jahr gelegen haben. Von 1955 sind verlässliche Jahreswerte belegt.¹⁸³ Die dem Zoll von den Postbeamten vorgelegten Sendungen entsprachen jeweils etwa 80 Prozent der aus der DDR insgesamt eingegangenen Postsendungen.¹⁸⁴ Von diesen 80 Prozent wurden wiederum etwa 80 Prozent vom Zoll nach genauer Prüfung an die Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet. Der größte Teil dieser als verdächtig eingestuften Postsendungen dürfte – verschiedentlichen Hinweisen in den Akten zufolge – endgültig aus dem Verkehr gezogen und auf Veranlassung der Staatsanwaltschaft vernichtet worden sein. Vielfach mussten die Empfänger, da die Absender nicht ermittelt werden konnten oder nicht in der Bundesrepublik wohnten, wegen Verbreitung staatsgefährdender Schriften oder Materialien auch noch mit einer Strafanzeige rechnen.¹⁸⁵

Grafik 4: Aus dem Verkehr gezogene Postsendungen aus der DDR, 1955–1972

Quellen: BArch, B136/291, BMPF an BKAmt, 16.12.1960 (für 1955–1959), BArch, B 443/529, BfV Monatsberichte, Januar–Juni 1960 (für 1956–1959), BArch, B 137/16514, BfV, Die kommunistische Tätigkeit 1965, S. 27 (für 1960–1965), BArch, B 443/559, BfV, Jahresbericht 1970, S. 88 (für 1963–1970), BArch, B 141/4021/1-8 – 23/72 –, Durchführung GÜV, Zentrale Aussonderungsstellen, 18.7.1972 (für 1968–1972).

Im Unterschied zu den frühen Fünfzigerjahren ist der Umfang der von den westdeutschen Behörden aus dem Postverkehr herausgenommenen Postsendungen von 1955 bis einschließlich 1972 gut dokumentiert. Die in die Grafik eingeflossenen Werte stammen zum größten Teil aus den vertraulichen Monats- und Jahresberichten des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Die Werte wurden regelmäßig von der Deutschen Bundespost ermittelt und erfassen die Gesamtzahl der von den Postbeamten als verdächtig eingestuften Briefe, Päckchen und Pakete. Gelegentlich weichen die in den Verfassungsschutzberichten genannten Zahlen von denen in anderen Dokumenten der Bundesregierung, auch des Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen, geringfügig ab. Auf die gesamte Zeitspanne betrachtet nivellieren sich diese Differenzen jedoch, so dass von ca. 110 Millionen zuzüglich der geschätzten fünf Millionen zu Beginn der Fünfzigerjahre, insgesamt also von 115 Millionen Postsendungen auszugehen ist, die zwischen 1951 und 1972 aus dem Postverkehr der Bundesrepublik Deutschland heraus genommen wurden. Legt man die oben ermittelten Werte von abzüglich 20 Prozent der Sendungen, die vom Zoll noch einmal aussortiert wurden, zugrunde, bedeutet das, dass ca. 90 Millionen Postsendungen in der Zeit von 1951 bis 1972 endgültig aus dem Verkehr gezogen und zum größten Teil durch die Staatsanwaltschaften mit oder ohne Beschlagnahme-Beschluss eines Richters vernichtet worden sind.

Kaum war das System der deutsch-deutschen Postüberwachung um die Mitte der Sechzigerjahre derart perfektioniert, dass »eine weitere Vervollkommnung der Kontrollen«¹⁸⁶, nicht mehr möglich schien, als aus Hamburg die Nachricht eintraf, dass der dortige leitende Oberstaatsanwalt im Januar 1967 rund 1 400 Briefe und 550 Drucksachen und in den ersten zehn Tagen des Monats Februar bereits 2 100 Briefe und 50 Drucksachen mit kommunistischen Druckschriften aus der SBZ freigegeben hatte.¹⁸⁷ Im Herbst des Vorjahres hatte die Große Strafkammer des Landgerichts Hamburg die Einziehung der DDR-Zeitung Freie Presse mit der Begründung abgelehnt, dass der Bundesrepublik und ihrer freiheitlich demokratischen Grundordnung aus der DDR keine besondere Gefahr drohe. Dagegen werde die grundgesetzlich garantierte Informationsfreiheit unzulässiger Weise eingeengt, »wenn dem Bürger allgemein die Möglichkeit verschlossen bleibt, sich durch die Lektüre kommunistischer Zeitungen aus erster Hand ein Urteil über den politischen Standpunkt und die Argumentationsweise der ostdeutschen Kommunisten zu machen«¹⁸⁸.

Das Urteil kündigte eine tiefgreifende Wende an. Auch andere Gerichte, wie etwa das Frankfurter Landgericht, hatten inzwischen mehrfach entschieden, bestimmte Publikationen, insbesondere Zeitungen, nicht aus dem Verkehr zu ziehen. Doch passierte es zum ersten Mal, dass ein Staatsanwalt daraus weitreichende Konsequenzen zog, die das inzwischen ausgefeilte und bürokratisch optimal funktionierende System der Postüberwachung unter Berufung auf das Grundgesetz generell in Frage stellte. »Die Bemühungen, die Fehlerquote in sinnvoller Anwendung des Überwachungsgesetzes auf ein Minimum zu beschränken«, wurden geradezu konterkariert, wie der Bundespostminister den zuständigen Kabinettskollegen schrieb, »wenn in noch nicht einmal zwei Monaten rund 3 500 Sendungen, also mehr als im ganzen Jahr 1966, wieder freigegeben werden«¹⁸⁹.

Die staatliche Front im Kampf gegen den Kommunismus und seine Propaganda bröckelte, zumal zur gleichen Zeit – wie bereits erwähnt – die Überwachung der Inlandspost aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken eingestellt wurde.¹⁹⁰ Parallel dazu hatte sich ein geschärftes Bewusstsein hinsichtlich der Bedeutung der Grundrechte für die weitere Entwicklung einer freiheitlichen und demokratischen Gesellschaft in der Bundesrepublik herausgebildet. Einen wesentlichen Beitrag hierzu hatten die Spiegel-Affäre von 1962, die Abhöraffäre von 1963/64 und verschiedene Urteile des Bundesverfassungsgerichts geleistet, die den Grundrechten einen höheren Rang als bisher zusprachen.¹⁹¹ Und dennoch wurde nach dem Hamburger Urteil keineswegs alles anders. Im Gegenteil: Die Zahlen der aus dem Verkehr gezogenen Postsendungen blieben bis zum Jahr 1970 mit bis zuletzt vier Millionen beschlagnahmten Sendungen weitgehend stabil. Erst die Unterzeichnung der Ostverträge und der deutsch-deutschen Vereinbarungen schuf ein neues Klima zwischen den beiden deutschen Staaten, das offensichtlich auch zu einer Reduzierung staatsfeindlicher Propaganda auf beiden Seiten führte.

    1 Ausfertigungen und Kopien des BGH-Urteils (St E 3/52), in: BArch, B 106/16106, B 141/403788, B 126/43-2, B 362/1620 und SAPMO-BArch, N 2503, NL Kaul und im Archiv des Generalbundesanwalts beim Bundesgerichtshof.

    2 StPO. §§ 430 ff.

    3 BArch, B 362/1620, Fünf-Broschüren-Urteil, S. 1.

    4 BArch, 141/4114, Schreiben des BMPF.

    5 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 23, 25, 27, 28.

    6 BArch, B 106/16106, Antrag des OBA, 5.2.1952, S. 1.

    7 Ebd., S. 7.

    8 BArch, B 362/1620P, Protokoll des Verfahrens, 8.4.1952.

    9 BArch, B 362/1619, Vermerk Geschäftsstelle des 2. Strafsenats für OBA, 18.6.1952.

  10 BArch, Vermerk Geschäftsstelle des 2. Strafsenats für OBA, 14.5.1952. Übersicht über die Standorte der politischen Strafkammern in der Bundesrepublik im Vergleich zu denen der NS-Sondergerichte, in: Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 52.

  11 BArch, B 141/11926. In den Akten des Bundesjustizministeriums finden sich zahlreiche Urteile in politischen Strafverfahren, die dies eindrucksvoll belegen.

  12 BArch, B 141/11926, Urteil des Landgerichts Oldenburg, 16.9.1954, S. 13 f.

  13 BArch, B 141/3842, Urteil des Landgerichts Flensburg vom 28.10.1952.

  14 Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 49.

  15 Süddeutsche Zeitung, »Hexenprozesse«, 22.11.1953.

  16 Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 776 ff.

  17 Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 33 ff.

  18 Schwarz, Adenauer. Der Aufstieg: 1876–1952, S. 845.

  19 Ebd., S. 846.

  20 SAPMO-BArch, DY 30/J IV, 2/2/76, Sitzung des Politbüros der SED vom 21. März 1950, Anlage 1: Vorschläge der Westkommission zur Durchführung der Politik der Nationalen Front.

  21 BArch, B136/262, BMG an BKAmt, Propagandistische Tätigkeit, 16.3.1951.

  22 BayHStA, StK 13072, Protokoll der Sitzung BMG und Staatskanzleien der Länder in Bonn, 4.2.1952. Vgl. auch Creuzberger, Kampf für die Einheit, S. 141 ff. Buschfort, Die Ostbüros von SPD, CDU und FDP.

  23 BArch, B 137/16428, Stellungnahme zu Fragen der psychologischen Kriegführung und zur Strategie des Kalten Krieges, 3.12.1952, S. 1.

  24 Ebd., S. 3. Zur Politik des BMG generell: Creuzberger, Kampf für die Einheit.

  25 SAPMO-BArch, BY 1/503, Blatt 59/60, Arbeitsplan der Werbeabteilung des Hauptausschusses gegen die Remilitarisierung, 1.9.–31.12.1951.

  26 BArch, B 136/15886, Verbot der Volksbefragung, Maßnahmen der Bundesregierung, 24.4.1951.

  27 Vierneisel, Die Volksbefragung 1951, S. 441. Kössler, Abschied von der Revolution, S. 286 ff.

  28 BArch, B 106/16018, Kabinettsbeschluss zum Verbot der FDJ, 26. 6.1951.

  29 BArch, B 136/3784, BMI an BKAmt, 19.11.1951.

  30 Zur Diskussion um die Stalin-Noten: Loth, Sowjetunion und deutsche Frage, bes. S. 101–174.

  31 BArch, B 106/16106, BGH, »Fünf-Broschüren Urteil«, 8.4.1952. Die vier Tatbestandsmerkmale werden im Urteil genannt.

  32 Das Amt Blank, so nach seinem Leiter Theodor Blank benannt, war eine Unterabteilung des Bundeskanzleramtes und Vorläufer des Bundesverteidigungsministeriums.

  33 AdsD, Büro Ollenhauer, 455 und 456. Blank, Vertrauliche Berichte der Zentrale für Heimatdienst/Amt Blank über die militärische Lage in der DDR, 1950–1953. AdsD, 456, Blank an Adenauer, 5.6.1951.

  34 LAV NRW R, NW 490, Nr.3: »Die Stimmung in der Partei hat gegenwärtig zweifellos einen bisher noch nicht da gewesenen Tiefstand erreicht.« (21.9.1950) Die KPD befand sich laut mehreren Berichten von V-Leuten seit 1950 in einem »katastrophalen Zustand«.

  35 BArch, B 106/17051, Denkschrift vom 21.2.1953.

  36 BArch, B 106/16106, BGH, »Fünf-Broschüren Urteil«, S. 18.

  37 Ebd., S. 17.

  38 Ebd., S. 23.

  39 Ebd., S. 32.

  40 Ebd.

  41 Zit. n. Gerats, Staat ohne Recht, S. 366.

  42 Schiffers, Zwischen Bürgerfreiheit und Staatsschutz, S. 27 ff.

  43 Eine Formulierung, die offensichtlich ebenfalls aus dem nationalsozialistischen Jargon stammte. Vgl. Wüllenweber, Sondergerichte im Dritten Reich, S. 31.

  44 BArch, B 106/16106 Oberbundesanwalt Wichmann, Protokoll der Bund-Länder-Konferenz, 7.2.1952, S. 3.

  45 BArch, B 141/17352, BGH – StE 148/52 – Entscheidung vom 7.2.1953.

  46 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 29.

  47 BArch, B 106/200054, BMI Vermerk Sauer, 3.10.1952.

  48 Vgl. Wagner, Hochverrat und Staatsgefährdung, Urteil des BGH vom 2.8.1954, S. 19–73.

  49 BArch, B 141/3837, Das Urteil des BGH vom 13.10.1954

  50 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 27.

  51 GG, Art. 79, Abs. 3.

  52 Foschepoth, Grundrechte und Staatsschutz, S. 31 ff.

  53 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 29, StPO § 101.

  54 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 28, StGB, § 354.

  55 BArch, B 257/5481, BMPF, Vermerk, 4.1.1961. Siehe auch: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 54.

  56 BArch, B 106/200006, Schröder an StS BKAmt, Ausführungsgesetz zu Art. 10 GG, 14.1.1955.

  57 Adenauer und die Hohen Kommissare 1949–1951, Band 1, Besprechungen am 17.11. und 8.12.1949, S. 30 und S. 49/50.

  58 Ebd., S. 400 f., Notiz Vortragender Legationsrat Dittmann, 3. und 8.11.1950.

  59 AHK Gesetz Nr. 5 und 3. DVO siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 4 und 5.

  60 BArch, B 136/5891, Bundesinnenminister Lehr an seine Länderkollegen, 21.2.1951. Eine Bestätigung für diese Annahme findet sich in: HStAS, EA2/301 Bü 71, BMG an Innenministerium Baden-Württemberg: »Die Frage des Vertriebs von sowjetzonalen Presseerzeugnisses im Bundesgebiet ist in den letzten 2 Monaten mit dem Bundesministerium des Innern und den zuständigen Stellen der Hohen Alliierten Kommission lebhaft erörtert worden. Die Hohe Alliierte Kommission hat daraufhin die Durchführungsverordnung Nr. 3 zu Gesetz Nr. 5 am 21. Dezember 1950 erlassen, von der ich eine Abschrift beifüge.«

  61 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 3 und 30.

  62 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 30.

  63 BArch, B 106/16106, ORR Grill (BMF) laut Protokoll der Bund Länder-Konferenz der Innen- und Justizminister, 7.2.1952, S. 8.

  64 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 28, StGB, § 93.

  65 BArch, B 106/63061, Ausschuss zum Schutz der Verfassung, Sprechzettel für den Minister, November 1954.

  66 BArch, B 141/3833, Besprechung im BMJ, Bekämpfung staatsgefährdender Schriften, 22.11.1951.

  67 BArch, B 141/3833, BMPF an BMJ und andere, 4.3.1952.

  68 BArch, B 141/3833, BMPF an BMJ und andere, 5.3.1952.

  69 BArch, B 141/3834, BMJ Rechtsgutachten, 2.4.1952, Abschrift in BArch, B 106/16106.

  70 Ebd., S. 4.

  71 Ebd.

  72 Ebd., S. 8.

  73 Ebd., S. 9.

  74 Ebd., S. 2 f.

  75 BArch, B 37/16516, BMPF an alle OPDn, 26.6.1951.

  76 BArch, B106/200054, BMI, Vermerk, 3.10.1952.

  77 BArch, B 126/43,2, BMF, Vermerk, Behandlung Propagandamaterial, 13.6.1952.

  78 BArch, B106/200054, BMI, Vermerk, 3.10.1952.

  79 BArch, B 141/3837, BMJ Staatsgefährdendes Propagandamaterial, Rechtsgutachten zu § 93 StGB, S. 15, 24.11.1955.

  80 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 50. Auch das Verfahren von Wynecken angestrengte Verfahren gegen den Leiter des Postamtes Göttingen wurde eingestellt, obwohl die Verstöße gegen das Postgesetz, das Strafrecht und das Grundgesetz offensichtlich waren.

  81 Der Spiegel, Die verschwundenen Schriften, Postgeheimnis, 29.8.1956.

  82 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 28, § 138 StGB. Eine Unterlassung wurde mit Gefängnis bestraft. Laut Kontrollratsgesetz Nr. 11 vom 30.1.1946 waren die Hochverratsbestimmungen der NS-Zeit aus dem Strafgesetzbuch entfernt worden. Vgl. www.verfassungen.de/de/de45-49/kr-gesetz11.htm, (letzter Zugriff: 3.9.2012).

  83 BArch, B 106/16106, BMI, handschriftlicher Vermerk ohne Datum.

  84 BArch, B 106/16105, BMF an OFDn, 17.3.1953, S. 6.

  85 BArch, B 141/3837, AHK an Staatssekretär Globke, BKAmt, 25.1.1955.

  86 BArch, B106/200006, BMI, Anfrage der FDP-Fraktion zur Postzensur, Antwort Hallstein, AA, 15.10.1955.

  87 BArch, B 141/3837, Vermerk zum Schreiben der AHK vom 25.1.1955.

  88 BArch, B 141/3837, AA Schreiben an AHK, 4.5.1955. Bereits am 2. Mai 1955 war aufgrund telefonischer Rückfrage von der AHK bestätigt worden, dass das Gesetz Nr. 5 einschließlich der 3. DVO »von der AHK nicht mehr aufgehoben werden«. Ebd., BMJ, Vermerk Meyer, 3.5.1955.

  89 BVerfGE, 4,157, Urteil zum Saarstatut, Leitsatz, 4.5.1955.

  90 BArch, B 257/5481, Ressortbesprechung BMJ, BMI und BMPF, 21.10.1958.

  91 Urteil des BGH – 6 StR 222/54 v. 13. Oktober 1954, Rechtssatz. Freundlicherweise überlassen von der Oberbundesanwaltschaft Karlsruhe.

  92 BArch, B 106/16105, Abschrift des BGH-Urteils – 1 BJS 182/55/StB 28/56 – vom 7.9.1956.

  93 BArch, B 141/17362, BMJ, Überwachung der Einfuhr staatsgefährdender Schriften, interner Vermerk, 17.1.1958.

  94 BArch, B 141/17362, BMJ Entwurf eines Außenwirtschaftsgesetzes, interner Vermerk vom 2.5.1958, S. 3.

  95 BArch, B 257/5481, Ressortbesprechung BMJ, BMI und BMPF, 21.10.1958.

  96 BArch, B 257/5481, BMPF, Vermerk über die Beratungen im Außenhandelsausschuss, 12.1.1961.

  97 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

  98 BArch, B 106/16105, BMF an OFDn, Mitwirkung der Zollverwaltung bei der Bekämpfung der Einfuhr verfassungsfeindlichen Propagandamaterials, 20.9.1961, S. 5.

  99 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

100 BArch, B 106/16105, BMF an OFDn, 20.9.1961, S. 7.

101 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 35, hier ZG § 6 Abs. 7.

102 BArch, B 106/16105, BMF an OFDn, 20.9.1961, S. 1.

103 BArch, B 257/5481, BMPF Vermerk zum Entwurf GÜV, 8.2.1961.

104 BArch, B 141/401001, Behandlung der im Bundesgebiet aufgegebenen Postsendungen, 7.2.1966.

105 Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1966, Band 19, München 2009, S. 101 f.

106 BArch, B 257/5481, Ressortbesprechung BMJ, BMI, BMPF, 21.10.1958.

107 BArch, B 257/2905, BMPF, Stellungnahme zu § 5 Postgesetz, 1.3.1952.

108 BArch, B 126/23344, BMPF an OPDn, GÜV, 13.7.1961.

109 BKAmt, 15170 (7), S. 93–96, Bundesinnenminister Schröder an Staatssekretär Globke, 11.1.1955.

110 Ebd., Kopie des Schreibens auch in: BArch, B 106/200006.

111 BArch, B 106/200006, Schreiben Adenauer an Schröder, 13.2.1958.

112 Auch als Verteidigungsminister legte Schröder sich erneut quer, als es 1968 um die Vorbereitung des G 10-Gesetzes ging.

113 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 28, hier § 93 StGB, Fassung von 1953.

114 BArch, B 141/17359, Protokoll des vertraulichen Teils der 135. Sitzung des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht, 1.6.1956, S. 2 f.

115 Ebd., S. 9.

116 Ebd.

117 Ebd., S. 12.

118 Ebd.

119 Ebd., S. 26.

120 Ebd., S. 26 f.

121 Ebd., S. 25.

122 Ebd., S. 9.

123 Ebd., S. 23.

124 Ebd., S. 24.

125 Ebd.

126 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 723 und Nr. 764, 8./20.11.1962.

127 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 51.

128 Zu den einzelnen Paragraphen der StPO, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 29.

129 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 51.

130 Ebd.

131 BArch, B 141/3837, Oberstaatsanwalt Braunschweig an Niedersächsischen Minister der Justiz, 21.4.1955.

132 BArch, B 106/16105, Urteil des Landgerichts Frankfurt, Strafsache gegen Unbekannt, 1.6.1955.

133 Ebd., S. 5.

134 Ebd., S. 6.

135 PA AA, B 10/1847, SPD Interpellation 1951; PA AA, B 86/891, 892, Anfragen 1955–1963.

136 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 1. WP, 167. Sitzung, 11.10.1951, S. 6854.

137 Ebd., S. 6857.

138 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 1. WP, 206. Sitzung, 24.4.1952, S. 8885.

139 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 3. WP, 109. Sitzung, 7.4.1960, S. 5985.

140 Siehe z. B. Der Spiegel, Post-Haftung, Sendung angehalten, 3.6.1953.

141 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 52.

142 Als Beispiel für ein staatsanwaltliches Schreiben, das in ähnlicher Form seit 1961 (GÜV) regelmäßig verschickt wurde, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 48.

143 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, Sondersitzung, 12.5.1952.

144 BArch, B 106/63066, Protokoll des Bundestagsausschusses zum Schutz der Verfassung, 19.9.1956, S. 10.

145 Die CDU/CSU-Fraktion im DBT. Sitzungsprotokolle 1961–1966, 13.11.1962, S. 419.

146 BArch, B 106/63046, Presse- und Informationsspiegel des BfV vom 15.5.1956.

147 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 2. WP, Nr. 2432, 6.6.1956.

148 PA AA, B 86/892, Hallstein an den Präsidenten des Deutschen Bundestages, 23.6.1956.

149 Siehe: Quellenanhang, Dokument Nr. 30.

150 BArch, B 106/200054, Ressort-Besprechung, Mitteilung Reinke, BMF, 21.10.1952.

151 BArch, B 106/16105, BMF an OFDn, Überwachung des Postverkehrs, 31.10.1958.

152 BArch, B 141/33826, Protokoll der Staatsschutzreferententagung 1960, Anlage 8, S. 5.

153 BArch, B 141/3836, BMJ an alle Landesjustizverwaltungen, 14.10.1953.

154 BArch, B 106/16106, Protokoll der Bund-Länder-Konferenz der Justiz- und Innenminister, 7.2.1952, S. 18.

155 BArch, B 126/23344, BMPF an OPDn, GÜV, 13.7.1961.

156 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 43.

157 BArch, B 141/1054 E1, BMPF an BMJ, 15.3.1955.

158 BayHStA, MInn 97165, Bayerisches LfV an MInn, 21.4.1959.

159 StA Hof, AZ: 2 Js 819/62, Schreiben an Hartwig Hagenguth, 19.6.1962. Eine Kopie dieses Schreibens hat mir freundlicherweise Dr. Hagenguth aus Grafrath zur Verfügung gestellt.

160 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 48.

161 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 47.

162 BArch, B 106/101834, Bedenken gegen eine Erweiterung des Verbringungsverbotsgesetzes, Sprechzettel für den Minister, Anhang, 14.4.1964.

163 Ebd.

164 BArch, B 141/33827, Rechtliche Zweifelsfragen bei der Anwendung des GÜV, Protokoll der Staatsschutzreferenztagung 1962, Anlage 7, o. D.

165 Ein weiterer typischer Begriff der nach-nationalsozialistischen Zeit mit tiefen Wurzeln in der NS-Zeit. Vgl. Müller-Hill, Tödliche Wissenschaft. Die Aussonderung von Juden, Zigeunern und Geisteskranken.

166 BArch, B 141/83687, Regionale Unterschiede in der Überwachung, Niederschrift über die Staatsschutzreferententagung 1962.

167 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 46.

168 BArch, B 141/83687, BMPF an OPDn, Einrichtungen von zentralen Aussonderungsstellen für verdächtige SBZ-Post, 28.1.1965.

169 BArch, B 141/83687, BMPF an OPDn, 28.1.1965.

170 BArch, B 141/83687, BMJ an Landesjustizverwaltungen, 12.2.1965, S. 4.

171 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49. Bei der Berechnung der Fehlerquote ist den Beamten ein Rechenfehler unterlaufen. Die korrekte Fehlerquote müsste 0,00039 % lauten.

172 PA DBT/4. WP/Ausschuss für Inneres 111/11, Protokoll zum TOP 2: Erörterung von Fragen zum GÜV, 12.11.1964. 31372 irrtümlich geöffnete Postsendungen vom 1.1. bis 30.9.1964 waren noch zu viel.

173 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 34.

174 BArch, B 126/23344, BMJ an BMF, Erlass des BMF vom 29.9.1961, 29.3.1963.

175 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

176 BArch, B 106/16106, Protokoll der Bund-Länder-Konferenz der Justiz- und Innenminister, 7.2.1952, S. 8.

177 BArch, B 106/200054, Lehr an Adenauer, 14.12.1951.

178 BArch, B 106/16105, Sicherstellung von Druckschriften an der Zonengrenze, 14.6.1951.

179 Rechenbeispiel: 1 t = 1 000 kg = 1 000 000 gr : 250gr = 4 000 Stück × 40 t = 160 000 Postsendungen. Das wären 4 Millionen Sendungen (bei 25 Tagen) pro Monat.

180 BArch, B 257/68701, BMPF, internes Schreiben, 10.3.1964, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 54.

181 AAPD, Adenauer und die Hohen Kommissare, Dokument 140, 3.11.1950, S. 400 f.

182 BArch, B 106/16105, BMPF an BMI, 28.1.1953.

183 BArch, B 136/291, BMPF an BKAmt, Unterrichtung des Herrn Bundeskanzlers, 16.12.1960.

184 BArch, B 141/17359, Protokoll der Sitzung des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht, 1.6.1956, S. 21.

185 So hieß es etwa in den Akten des Polizeipräsidiums Münster: »Im Monat Mai 1959 wurden 5 505 angehaltene Postsendungen vom Zoll übernommen. Es wurden insgesamt 83 Anzeigen gemäß §§ 93, 96 und 97 StGB erstellt.« LAV NRW W, Polizeipräsidium Münster, Nr. 4727, 30.5.1959.

186 BArch, B 141/83688, BMPF, Schreiben an BMJ und BMF, 21.3.1966.

187 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49.

188 Ebd.

189 Ebd.

190 Vgl. Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1966, S. 101 f.

191 Vgl. Harnischfeger, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grundrechten.

4. Die Abhöraffäre (1963/64)

Politische Affären sind Entwicklungskrisen des demokratischen Rechtsstaates. Sie bringen Rechts- und Machtmissbrauch ans Tageslicht und bieten die Chance, politische Fehlentwicklungen zu korrigieren. Politische Affären sind die Stunde der vierten Gewalt, der Medien. Dies war auch der Fall bei der Abhöraffäre der Jahre 1963/64.

Nach der erfolgreich durchgestandenen Spiegel-Affäre des Vorjahres griffen die Leitmedien Der Spiegel, Die Zeit, Der Stern, die Fernsehsendung Panorama und andere im Sommer 1963 den Staat erneut scharf an, als durch Indiskretionen bekannt wurde, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz seit Jahren Telefone von Bundesbürgern abhören und deren Postsendungen öffnen ließ. Zur Umgehung des Grundgesetzes, das die Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses garantierte, bedienten sich die Verfassungsschützer der Alliierten, die aufgrund von weiter geltendem Besatzungsrecht an deutsches Recht nicht gebunden waren. Worin bestand der eigentliche Skandal? Im Abhören des Verfassungsschutzes? In der Beschäftigung ehemaliger Sicherheitsexperten des NS-Staates im Kölner Bundesamt? In der Ausnutzung alliierter Vorbehaltsrechte zur Umgehung des Grundgesetzes? Im Verhalten des zuständigen Bundesinnenministers Höcherl, der unzureichend informiert immer wieder Probleme mit der Wahrheit hatte? Welchen Verlauf nahm die Affäre?

Fragen über Fragen. Um zu verstehen, worin die eigentliche Ursache, der tiefer liegende Grund der Abhöraffäre lag, wird in einem Exkurs ein Blick auf die Entwicklung des Verfassungsschutzes seit seiner Gründung 1950 und die Rolle der Besatzungsmächte bzw. der Alliierten geworfen. Wie erklärt es sich, dass eine Nachrichten-Sammelstelle, die der Verfassungsschutz laut gesetzlichem Auftrag war, überhaupt in den Verdacht kommen konnte, Briefe zu öffnen und Telefone abzuhören? War das Bundesamt für Verfassungsschutz ein Geheimdienst geworden? Welche Rolle spielten dann die Alliierten für den Verfassungsschutz, welche das BfV für die westlichen Siegermächte? Gab es Aufgaben in höherem Auftrag? Wenn ja, mit welchen Folgen für den jungen demokratischen Rechtsstaat? War das Bundesamt für Verfassungsschutz gar ein gemeinsames deutsch-alliiertes Unternehmen? Was sagen bislang geheim gehaltene Quellen dazu?

Zur Aufklärung der Abhöraffäre wurde ein Parlamentarischer Untersuchungsausschuss gebildet. Parallel dazu beauftragte die Bundesregierung Max Silberstein, Präsident des Oberlandesgerichts Karlsruhe a.D., mit der Erstellung eines Gutachtens über die Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Besonderes Gewicht sollte auf die Nachrichtenbeschaffung und die Zusammenarbeit des Bundesamtes mit anderen Nachrichtendiensten gelegt werden. Was waren die Ergebnisse der beiden Untersuchungen? Hatte das BfV gegen die Verfassung verstoßen? Wenn ja, aus welchen Gründen? Wenn nein, was bedeutete das für die Bundesregierung, Bundesinnenminister Höcherl und die deutsch-alliierte nachrichtendienstliche Zusammenarbeit? Wie wurde der Grundkonflikt zwischen dem übergesetzlichen Vorbehaltsrecht der Alliierten auf Überwachung des Post- und Telefonverkehrs und der grundgesetzlich garantierten Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses gelöst?

Was war die Abhöraffäre? Eine Affäre des Verfassungsschutzes? Eine Affäre des zuständigen Bundesinnenministers, eine Höcherl-Affäre? Oder eine Entwicklungskrise auf dem Weg zu einem neuen Rechtsbewusstsein in der Gesellschaft, aber auch und vor allem in der Exekutive? Worin liegt die eigentliche historische Bedeutung der Abhöraffäre? War sie nur ein kreißender Berg, der eine kleine Maus gebar? Blieb am Ende alles wie es war? Oder war die Abhöraffäre der Beginn von Veränderungen, die zu einer grundlegenden Neuordnung des bisher praktizierten Systems der Überwachung des Post und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik führten?

4.1 Skandal um den Verfassungsschutz

Am 6. September 1963, nicht einmal ein Jahr nach der Spiegel-Affäre von 1962, erschien in der Wochenzeitung Die Zeit ein Artikel, der das innenpolitische Klima in der Bundesrepublik erneut erhitzte. Wieder ging es um den Staat, um Verstöße gegen die Verfassung, die Verletzung von Grundrechten und dieses Mal auch um die NS-Vergangenheit von Dienern des Staates, die sich erdreisteten, »die Telefonate vieler Bürger auch von Rang und Namen« abzuhören. Dies geschah, so der Vorwurf, unter dem Schutz der alliierten Vorbehaltsrechte, aber unter fortgesetzter Verletzung des Grundgesetzes. Als der für den Verfassungsschutz zuständige Bundesminister des Innern, Hermann Höcherl, von all dem nichts wusste oder nichts wissen wollte und kurz darauf, nach Beratung mit seinen Spitzenbeamten, alles »absolut rechtens«¹ fand, hatte die Bundesrepublik eine neue Affäre, die »Abhöraffäre«.

Was war geschehen? Bereits am 27. August 1963 hatte der Stern in einem groß aufgemachten Artikel über das Bundesamt für Verfassungsschutz berichtet. In der »etatmäßigen Führungsgruppe« dieses Amtes sei »ein ganzes Schock von Beamten mit profilierter SS-, SD- und sogar Gestapo-Vergangenheit vereint«². Ausführlich schilderte die Illustrierte die Kariere eines Beamten namens Wenger, der SS-Hauptsturmführer und später als Kriminalrat im Reichssicherheitshauptamt für die Gestapo zuständig war. Nach kurzem Kriegseinsatz und anschließender Kriegsgefangenschaft fand er 1950 im soeben gegründeten Bundesamt für Verfassungsschutz eine neue berufliche Tätigkeit. Als »Ost-Spezialist« genoss Wenger bei seinen neuen Vorgesetzten hohes Ansehen. Seine Kollegen charakterisierten ihn »als harten Kommandierer, der sich und seine SS-Kameraden im Amt ›rücksichtslos hochgeboxt‹ habe«³.

Als die Zeit am 6. September das Thema aufgriff, begnügte sie sich nicht mit einem Namen, sondern nannte gleich eine ganze Reihe von Verfassungsschützern, die als ehemalige NS-Sicherheitsexperten Aufnahme in der neuen Abwehreinrichtung der Bundesrepublik gefunden hatten. »Fachliche Vorbildung und Erfahrung« in der Zeit der NS-Diktatur hatten sie, wie das Bundesministerium des Innern betonte, qualifiziert, auch den demokratischen Rechtsstaat zu schützen. Ihre Zahl sei jedoch gering und betrage kaum zwei Prozent der Beschäftigten des Bundesamtes für Verfassungsschutz, versicherte der Bundesinnenminister. Bei 800 Mitarbeitern rechnete die Zeit vor, waren es immerhin 16 ehemalige SS-, SD- und Gestapo-Mitarbeiter, »die fast alle wichtige Positionen und Beamtenränge innehaben«⁴.

Damit nicht genug. Nicht nur die braune Vergangenheit wichtiger Verfassungsschützer wurde attackiert, sondern auch, »dass ausgerechnet diese Grundrechtshüter seit Jahren das Post- und Fernmeldegeheimnis systematisch durchlöchern«. Was Innen- und Postministerium stets energisch dementierten, würde dennoch seit Jahren betrieben: »Die Verfassungsschutzzentrale lässt Telefongespräche zahlreicher Bundesbürger abhören und Briefe öffnen, um Inhalt und Absender zu registrieren.« Eine solche »eklatante Grundrechtsverletzung« werde dadurch kaschiert, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz offenbar in der Lage sei, »sich der Abhöranlagen alliierter Dienststellen in der Bundesrepublik zu bedienen«. Die Verfassungsschützer träten dabei nicht direkt gegenüber der Bundespost in Erscheinung. Den alliierten Kollegen würden lediglich Namen und Anschlussnummern von Personen genannt, die die Deutschen zu überwachen wünschten. Dann träten die ausländischen Abhörtechniker in Aktion. Nach einer Begründung dafür werde nicht gefragt. Dies gelte auch für die Postüberwachung, die ebenso reibungslos funktioniere. Ohne ihre Informanten zu benennen, versicherte die Zeit, »Beamte und Angestellte, die an dieser Praxis Anstoß nehmen, sind bereit, die hier gemachten Angaben jederzeit zu bestätigen«⁵.

Als Bundesinnenminister Hermann Höcherl auf Befragen der Zeit versicherte, er könne keine Rechtsverletzung erkennen, reagierte die Wochenzeitung am 13. September mit einer scharfen Replik, verfasst vom jungen und aufstrebenden politischen Redakteur Theo Sommer. Die Vorwürfe bezögen sich nicht nur auf die Beschäftigung ehemaliger SS-Leute als »Hüter unserer demokratischen Staatsordnung«, sondern vor allem auf die langjährige und systematische Verletzung des Post- und Fernmeldegeheimnisses. Offenbar habe der Minister aus der Spiegel- Affäre, die sein Verfassungsempfinden hätte schärfen müssen, nichts gelernt. Erneut werde sichtbar, was schon im vorigen Jahr die Öffentlichkeit erschreckt habe: »die erstaunliche Instinktlosigkeit der hohen Bonner Bürokratie in Fragen rechten und rechtlichen Verhaltens«. Die »Kapitulation vor den Kanzlisten« sei das eigentlich Empörende an der Verfassungsschutzaffäre. »Nicht etwa, dass abgehört und zensiert wird, sondern dass es ohne gesetzliche Grundlage geschieht. Dass die Kontrollverfahren fragwürdig und die Überwacher verdächtig sind. Dass alle rechtsstaatlichen Kautelen fehlen, wie sie etwa für die Staatsanwaltschaften gelten, wo Männer mit der Befähigung zum Richteramt sitzen und wo den Beschuldigten nach der Strafprozessordnung auch eindeutig umrissene Rechtsgarantien verbürgt sind. Dass also, wer weiß was für Verfassungsschützer, größere Befugnisse haben als vielfach staatlich geprüfte Juristen.«⁶

Die Kritik war kaum zu überbieten. Sie traf das System der Adenauerzeit insgesamt. Die Kritik, gespickt mit Insiderinformationen, kam ausgerechnet von einer Illustrierten und einer Wochenzeitung, die dem Hamburger Verleger Gerd Bucerius gehörten. Dieser war 15 Jahre Mitglied von Partei und Bundestagsfraktion der CDU und von 1954 bis 1957 Vorsitzender des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses zur ersten Verfassungsschutz, Otto John-Affäre gewesen, nachdem sich der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz – ob freiwillig oder erzwungen, wurde nicht geklärt – in die DDR abgesetzt hatte. Anfang 1962 war Bucerius unter Protest aus der Partei ausgetreten und hatte sein Bundestagsmandat niedergelegt.⁷ Dass der alte Kanzler am 15. Oktober 1963 seinen längst verabredeten Abschied nahm und gleichsam auf der Woge des Skandals aus dem Amt getragen wurde, hatte mehr als nur symbolische Bedeutung.

Doch noch war Adenauer im Amt und deutete die Krise auf seine Weise. Die bisherige Diskussion habe gezeigt, »dass die Geschäftsführung des Bundesamtes für Verfassungsschutz in Ordnung sei und gewesen sei. Die Herabsetzung des Ansehens des Verfassungsschutzamtes schade dem Staatsinteresse. Man müsse sich vor Augen halten, dass die Kommunisten unentwegt bestrebt seien, die Bundesrepublik durch Spionage und Subversion anzugreifen. Viele tausend kommunistische Agenten seien in Westdeutschland ständig tätig.« Er habe den Eindruck, »dass es vielen Kritikern weniger um die Einhaltung des Grundgesetzes gehe als vielmehr darum, der Bundesregierung Vorwürfe zu machen und das Ansehen des Staates zu untergraben«⁸.

Mit herkömmlichen antikommunistischen und autoritären Deutungen von einer permanenten Bedrohung des Staates von außen und der Beschädigung des Staates durch öffentliche Kritik von innen war dieser Krise nicht mehr beizukommen. Es ging nicht um Bedrohungen von außen, sondern um Fehlentwicklungen und Missstände im Innern, im eigenen Staat. Es ging um die verfassungsrechtliche Bindung und politische Kontrolle staatlichen Handelns. Der Staat selbst, das Staatsverständnis und das Handeln des Staates in der Adenauerzeit standen in der Kritik. Es ging um die Neujustierung von Sicherheit und Freiheit der jungen Republik. Insofern hatte der Abgeordnete Wuermeling gar nicht so Unrecht, als er in der Fraktionssitzung der CDU/CSU bei der Frage nach dem Hintergrund der Affäre, in traditioneller antithetischer Polarisierung darauf verwies, »dass ein hypertrophierter Freiheitsbegriff bei der Opposition und bei der FDP über dem Interesse der Staatssicherheit stehe«⁹.

Welchen Verlauf nahm nun die Affäre? Während die Medien, allen voran der Stern, durch laufende Berichte und neue Enthüllungen das Interesse der Öffentlichkeit wachhielten, setzte auf der Regierungsebene, insbesondere im Bundesinnenministerium, hektische Betriebsamkeit ein. Mit Erscheinen des Zeit-Artikels am 6. September 1963 konzentrierte sich das politische Interesse zunächst vor allem auf die deutsch-alliierte Zusammenarbeit in Sachen Post- und Telefonüberwachung. Bereits am folgenden Tag beriet sich Höcherl mit den drei zuständigen Spitzenbeamten seines Ministeriums und stimmte das weitere Vorgehen ab.¹⁰

Bei der Sitzung im Privathaus des Ministers wurde im Wesentlichen folgendes festgehalten: Rechtliche Grundlage für die deutsch-alliierte Zusammenarbeit seien die Westverträge. Diese Verträge verpflichteten zum Austausch aller Nachrichten, somit auch jener Erkenntnisse, die im Rahmen der Ausübung alliierter Vorbehaltsrechte anfallen würden. Artikel 10 des Grundgesetzes gestatte die Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses nur aufgrund eines Gesetzes. Als solches könne der Truppenvertrag von 1955 und das soeben erst in Kraft getretene Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut angesehen werden. Eine etwas kühne Einschätzung, da laut Grundgesetz ein Grundrecht nur durch ein allgemeines Gesetz und unter Angabe des betreffenden Artikels geändert werden kann.¹¹ Völkerrechtliche Verträge erfüllen diese Bedingungen nicht. Hinsichtlich des deutsch-alliierten Informationsaustausches gab es zwei Möglichkeiten. Entweder die Alliierten lieferten von sich aus oder auf Initiative des Bundesamtes entsprechende Informationen. Jedenfalls habe das BfV niemals die Alliierten veranlasst, Informationen über den verfassungswidrigen Weg alliierter Post- und Telefonüberwachung zu beschaffen. Die Behauptung, wonach viele Bundesbürger auch von Rang und Namen im Auftrag des BfV abgehört worden seien, sei ebenfalls unzutreffend. Von deutschen Stellen würden überhaupt keine Ferngesprächeabgehört. Dazu seien sie gar nicht in der Lage, da sie keinen Zugang zu den Kontrolleinrichtungen der Alliierten hätten. Zum weiteren Vorgehen wurde beschlossen, mit den Botschaften der drei Westmächte Kontakt aufzunehmen. Diese sollten gebeten werden, in einer Erklärung die Rechte der Alliierten und die Verpflichtungen zum deutsch-alliierten Informationsaustausch zu bestätigen und gleichzeitig darauf hinzuweisen, »dass das BfV niemals, weder generell noch im Einzelfall, einen Antrag auf Vornahme einer Fernsprech- oder Briefkontrolle gestellt hat«¹².

Am 21. September 1963 fand das gewünschte Gespräch mit Vertretern der drei Westmächte statt. Diese hielten sich sehr bedeckt. Zwar teilten sie die »Sorge des BMI, dass die beiderseitigen Sicherheitsinteressen durch diese Ereignisse gestört würden«¹³. Auf weitere Wünsche, etwa den Minister durch eine öffentliche Erklärung der Alliierten politisch zu entlasten, gingen die Botschaftsvertreter nicht ein. Auch die gewünschte Unterstützung für ein Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses, das Höcherl jetzt beschleunigt auf den Weg bringen wollte, blieb aus. Die Hoffnung, die Alliierten würden klare Bedingungen für die Ablösung ihrer Vorbehaltsrechte nennen, wurde ebenfalls nicht erfüllt. »Es bestehe Einigkeit unter den Vertretern der Alliierten«, so der amerikanische Vertreter, »dass sie einen Gesetzentwurf des BMI zunächst abwarten wollten«¹⁴. Die Unterredung endete ohne greifbares Ergebnis, allerdings mit der im Auftrage des Ministers ausdrücklich übermittelte Zusicherung, dass der »Nachrichtenaustausch selbst fortgeführt werden solle«¹⁵.

Zu diesem deutsch-alliierten Nachrichtenaustausch, der auf Weisung Höcherls fortgesetzt werden sollte, gehörten auch die innenpolitisch derzeit so heftig umstrittenen »Anregungsfälle«. Was war darunter zu verstehen? Wie waren sie rechtlich und politisch zu bewerten?

Unter Anregungsfällen waren jene Fälle zu verstehen, in denen das BfV die Alliierten um die Durchführung bestimmter Überwachungsmaßnahmen ersuchte. In einem vertraulichen Gutachten kam das BMI zu der Erkenntnis, dass die von einer deutschen Behörde angeregten Überwachungsmaßnahmen, die dann von den Alliierten aufgrund ihrer Vorbehaltsrechte durchgeführt würden, gegen Artikel 10 des Grundgesetzes verstoßen würden. Das Auswärtige Amt stimmte in einer Stellungnahme, um die es vom BMI gebeten worden war, dieser Einschätzung ausdrücklich zu. Deutsche Anregungen zu alliierten Überwachungsmaßnahmen, aus welchen Gründen auch immer, seien grundsätzlich verfassungswidrig.¹⁶ Die vertraglichen Vereinbarungen über den Nachrichtenaustausch und die deutsch-alliierte Zusammenarbeit bezögen sich ausschließlich auf die Vorbehaltsrechte der Alliierten und könnten daher »nicht als Rechtsgrundlage für Grundrechtsverletzungen in Anspruch genommen werden«. Da die Überwachung nach deutschem Recht illegal sei, stelle die Beschaffung und Weitergabe derartiger Informationen »Verfassungsbruch«¹⁷ dar.

Kein Dilemma ohne Ausweg. Um dem diagnostizierten Verfassungsbruch zu entgehen, empfahl das Auswärtige Amt, schon ein wenig listig, das Bundesamt für Verfassungsschutz solle in Zukunft »in solchen Fällen den alliierten Sicherheitsbehörden lediglich mitteilen, dass die Verdächtigen die Sicherheit der alliierten Streitkräfte gefährden. Nach einiger Zeit könnte dann das Bundesamt für Verfassungsschutz, wenn erforderlich, die alliierten Stellen um Unterrichtung über das Ergebnis der Überprüfung bitten.«¹⁸ Und in der Tat war von diesem Zeitpunkt an in den Dokumenten des BfV und des Innenministeriums nur noch von »Mitteilungen« und nicht mehr von »Anregungen« die Rede, wenn es um den verfassungswidrigen Wunsch der Verfassungsschützer ging, von den Alliierten Informationen aufgrund entsprechender Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs zu bekommen.

Wie ging der Nachrichtenaustausch, von dem vor allem das BfV wegen der verfassungsrechtlichen Restriktionen profitierte, vonstatten? Der Nachrichtenaustausch erfolgte von Anfang an, wie es in einem Memorandum des BfV hieß »ohne formelles Verfahren, meist in mündlichen Erörterungen«¹⁹. Erst 1961 wurde auf Vorschlag des britischen Geheimdienstes ein Formular entwickelt, »um die Verantwortlichkeit für Überwachungsfälle klar zu stellen«²⁰. Ein solches förmliches Verfahren war jedoch erst seit kurzem und zwar nur von den Briten, nicht von den Amerikanern und Franzosen, und nur auf Bundesebene und nicht auf Länderebene eingeführt worden. Hieraus folgte, dass die Mehrzahl der von den Westdeutschen angeregten Fälle zur Überwachung des Post- und Telefonverkehrs durch die Alliierten auch weiterhin nicht dokumentiert wurden. Für die Jahre 1961 bis 1963 stellte das BfV immerhin 15 000 Spionage-Vorgänge pro Jahr fest, wovon sich im Schnitt lediglich zehn Prozent der Fälle als ernstzunehmend herausstellten, die dann vom BfV operativ bearbeitet wurden. Die Zahl der »angeregten« Fälle, so das BfV, habe innerhalb der letzten fünf Jahre, lediglich bei 64 Fällen gelegen, davon 30 zur Abwehr kommunistischer Bestrebungen und 34 zur Spionagebekämpfung. Im Ergebnis kam das Bundesamt zu dem Schluss: »Nur in sehr wenigen Verdachtsfällen war eine Anfrage des BfV Anlass für einen alliierten Nachrichtendienst, Erkenntnisse auf dem Wege der Post- und Fernsprechkontrolle zu gewinnen und dem BfV zu überlassen.«²¹

Unterdessen eskalierte die Affäre durch skandalisierende Berichterstattung und zweifelhafte Äußerungen des Bundesinnenministers immer mehr zu einer Abhör- und Höcherl-Affäre. Mit Theo Sommers Artikel vom 13. September 1963 hatte die Zeit eine Vorlage geliefert, die von allen großen Medien aufgegriffen und insbesondere vom Stern, aber auch von der Fernsehsendung Panorama, durch eigene Recherchen weiter dramatisiert wurde. Am 6. Oktober dokumentierte der Stern ein Interview, das Panorama senden wollte, jedoch auf Intervention »von oben« nicht senden durfte. Gesprächspartner war Werner Pätsch, Mitarbeiter des Kölner Bundesamtes für Verfassungsschutz, der sich schon im Sommer 1963 an den Spiegel gewandt hatte und von Josef Augstein, Bruder des Spiegel-Herausgebers, juristisch beraten wurde. Pätsch war »Fallführer« in der Gruppe Beschaffung der Abteilung Spionageabwehr des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Er bekannte, an der Post- und Telefonüberwachung von Personen beteiligt gewesen zu sein. Aufgrund bestimmter Vorkommnisse sei er jedoch in Gewissenskonflikte darüber geraten, ob seine Tätigkeit noch mit dem Grundgesetz zu vereinbaren sei. Äußerungen von Bundesinnenminister Höcherl vom 20. November 1962, wonach es in der Bundesrepublik weder eine Telefon- noch eine Postzensur gäbe, hätten diesen Konflikt noch verstärkt. Als er seinen Vorgesetzten gefragt habe, ob das eigentlich zulässig sei, habe dieser geantwortet: »Sie dürfen mit niemandem darüber sprechen, auch nicht hier im Hause und nicht mit den Kollegen von den Landesämtern, und sie dürfen es auch nicht aktenkundig machen.«²²

Detailliert berichtete Pätsch über die Einleitung entsprechender Abhörmaßnahmen, die sich zum Beispiel auch gegen einen FDP-Beauftragten gerichtet hätten, der sich dreimal mit einem russischen Diplomaten getroffen habe. Sämtliche Telefonate wurden daraufhin sechs Monate lang überwacht, von den Alliierten mitgeschrieben und in Kopie dem Bundesamt für Verfassungsschutz zur Verfügung gestellt. Die Verfassungsschützer nutzten »nicht nur im kollegialen Einvernehmen« die Abhörrechte der Alliierten, sondern waren auch selbst »aktiv an den technischen Vorbereitungen« beteiligt. Die Leitungen wurden nicht nur über die Deutsche Bundespost angezapft, sondern auch »ohne Postmitwirkung an Ort und Stelle« abgehört. Da dieses Material auf »nicht ganz legalem Wege« erlangt wurde, habe man es auch nicht so behandelt, »wie normale, legale Geheimakten behandelt werden: mit Buchführung und Quittungen«. Vielmehr wurde das Material »ohne Kontrolle von Hand zu Hand weitergereicht, gelegentlich sogar einfach in die Postverteilfächer gelegt«²³. Die Herkunft der auf diesem Wege erlangten Informationen würde verschleiert, in Protokollen und Notizen nicht erwähnt. Entsprechende Vermerke begännen stets mit unverfänglichen Formulierungen wie: »Aus absolut zuverlässiger Quelle wird bekannt …« An weiteren Beispielen machte der Stern deutlich, dass in der Bundesrepublik, »auch ohne den alliierten Schutzschild, ohne den fadenscheinigen Vorwand vertraglicher Legalität abgehört«²⁴ werde.

Sagte Höcherl die Wahrheit? Diese Frage, mit der die Zeit den ersten Artikel überschrieben hatte, der die Affäre auslöste, beherrschte immer mehr die öffentliche Debatte. So trug der Bundesinnenminister mit seinen bekannt flotten Sprüchen, seinen missverständlichen und nicht gerade kenntnisreichen Stellungnahmen, halb- und unwahren Behauptungen maßgeblich zur Steigerung der öffentlichen Erregung bei. Hierzu zählten beispielsweise sein Spruch, wonach die Verfassungsschützer nicht ständig »mit dem Grundgesetz unter dem Arm« herumlaufen könnten, oder auch seine abfällige Bemerkung über Angestellte und Beamte des BfV: »Es handelt sich hier zum Teil um Leute, mit denen man nicht zu Abend essen kann.«²⁵

Auch in der Sache selbst leistete sich der Minister einen Fauxpas nach dem anderen. Hatte er anfangs behauptet, ihm sei von solchen Dingen »nicht das Geringste bekannt«, versprach er wenig später »eine strenge Untersuchung« einleiten und etwaige Schuldige »rausschmeißen« zu wollen. Wenig später erklärte er, es liege »keine Rechtsverletzung«²⁶ vor. Selbst im Bundeskabinett hatte Höcherl am 11. September versichert, es sei bisher »trotz gründlicher Untersuchung kein einziger Fall festgestellt worden, in dem das Bundesamt für Verfassungsschutz die Verbündeten gebeten hätte, den Fernsprech- oder Postverkehr bestimmter Personen zu überwachen«²⁷. Noch im gleichen Monat, am 30. September, musste der Innenminister im Nachrichtenmagazin Report zugeben, »dass es in den letzten fünf Jahren insgesamt rund 65 Fälle, im letzten Jahr 23 Fälle waren, bei denen ›aufgrund unserer Mitteilung‹ abgehört worden war«. Zwei Wochen später räumte er ein, »dass in jedem einzelnen Fall eingehend mündlich und schriftlich mit der anderen Seite verhandelt worden sei«²⁸.

Auch intern machte der Innenminister widersprüchliche und unwahre Angaben. So behauptete er im Kabinett: »Der Nachrichtenaustausch zwischen den alliierten Stellen und dem Verfassungsschutzamt sei genau geregelt.«²⁹ Das Gegenteil war, wie gezeigt, der Fall und auch in den Medien schon zu lesen. Am 2. Oktober wiederholte Höcherl im Kabinett seine Behauptung, dass »keine einzige Gesetzesverletzung vorgekommen sei«³⁰. Auf Nachfrage erklärte er, »dass die Meldungen über mündliche Ersuchen schriftlich gemacht würden und auf diese Weise eine genaue aktenmäßige Kontrolle möglich sei«³¹.

Mit der öffentlichen Erregung stieg auch der politische Druck. Der Leitartikler der FAZ, Dolf Sternberger, kam in einer Kolumne für den Stern zu dem Schluss: Die Affäre müsse dringend aufgeklärt werden. Bisher sei so gut wie nichts geschehen. Mit Sicherheit wisse man nur das Eine, »dass der zuständige Minister nichts mit Sicherheit gewusst«³² habe.

Die Reaktionen in den drei Bundestagsfraktionen auf die Abhör- und Höcherl-Affäre fielen naturgemäß sehr unterschiedlich aus, machten jedoch deutlich, dass Bewegung in die innenpolitische Landschaft der Bundesrepublik kam. Während sich CDU/CSU in der Defensive sahen, entdeckte Koalitionspartner FDP sein rechtsstaatliches Gewissen. Die oppositionelle SPD ging dagegen eher behutsam mit der Affäre um. Rechtlich stehe »die Sache 9:1 für uns, psychologisch 9:1 gegen uns«, resümierte der CDU-Abgeordnete Jaeger die politische Gefahr der Affäre. Im Bundesvorstand der FDP hieß es dagegen: »Hier tritt ein Geist zutage, der uns als Hüter des Rechtsstaates erschrecken muss. Die Grundrechte wurden einfach durch mittelbare Täterschaft verletzt.«³³ Die SPD zeigte sich dagegen eher staatstragend. Das Problem, um das es bei den Vorwürfen gegen den Verfassungsschutz gehe, so der Vorsitzende des Innenausschusses Hermann Schmitt-Vockenhausen, sei »das Erfordernis der Rechtssicherheit mit den Erfordernissen des Staatsschutzes in Übereinstimmung zu bringen. Außerdem gehe es darum, die weiten alliierten Vorbehaltsrechte in Bezug auf Briefzensur und Telefonabhören durch deutsches Recht abzulösen. Die Bemühungen der SPD seien daher darauf gerichtet, jede Lücke im Recht unter voller Wahrung der Rechtsstaatlichkeit auszufüllen.«³⁴

Während sich die FDP darüber wunderte, warum die SPD nicht sofort einen Untersuchungsausschuss forderte, berief Schmitt-Vockenhausen zunächst einmal eine Sondersitzung des Innenausschusses ein, auf der Bundesinnenminister Höcherl berichten sollte. Die Sitzung fand am 18. September statt. Die bislang bekannt gewordenen Aspekte wurden intensiv diskutiert, ohne wirklich Neues zu Tage zu fördern. Dennoch endeten die Beratungen mit einer Überraschung. Mit einer neuen Mehrheit von 14 Stimmen der SPD und der FDP gegen 13 Stimmen der CDU/CSU forderte der Innenausschuss die Bundesregierung auf, »dafür Sorge zu tragen, dass unbeschadet der Verpflichtungen aus dem Deutschlandvertrag und dem Truppenvertrag alliierte Stellen nicht um Ermittlungen ersucht werden, die zu einer Post- und Telefonzensur führen«³⁵. Höcherl lehnte empört ab, den Beschluss anzuerkennen, und weigerte sich ihn auszuführen.³⁶ Stattdessen ließ er den Alliierten, wie schon erwähnt, über seinen Abteilungsleiter ausrichten, »dass auf Anordnung des Ministers der Nachrichtenaustausch selbst fortgeführt werden solle«³⁷.

Der Innenausschuss beschloss daher auf seiner nächsten Sitzung am 26. September eine kleine Abhörkommission, einen »Achter Ausschuss« unter dem Vorsitz von Bundesinnenminister Höcherl, bestehend aus drei Vertretern der CDU und jeweils zwei der SPD und FDP zu bilden. Diese kleine Unterkommission des Innenausschuss tagte dreimal. Die Mitglieder verständigten sich darauf, für die 16 SS-Angehörigen und 8 Angehörigen der Waffen-SS im BfV eine möglichst faire Lösung zu finden und sie in andere Behörden zu versetzen.³⁸ Außerdem sollte die Bundesregierung umgehend die Vorlage eines Ausführungsgesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vorbereiten, mit dem die alliierten Vorbehaltsrechte so rasch wie möglich abgelöst werden sollten. Schließlich war man sich auch darüber einig, dass bislang kein Fall nachgewiesen werden konnte, wonach das Bundesamt von sich aus Telefonate abgehört oder Briefe kontrolliert habe. Ferner kam man überein, dass kein Fall von innen- bzw. parteipolitischem Missbrauch festgestellt werden konnte, dass die Vorwürfe der Zeit über ganze Abhöraktionen nicht haltbar waren, dass jedoch bestimmte organisatorische Kontrollen und Verbesserungen nötig waren. Strittig blieb lediglich, ob die Bekämpfung von Kommunisten unter den Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen fiel oder nur eine deutsche Angelegenheit war.³⁹

»Die großen Auseinandersetzungen der letzten Wochen um das Bundesamt für Verfassungsschutz«, erklärte Schmitt-Vockenhausen nach der letzten Sitzung der Kleinen Kommission am 11. Oktober im WDR, »haben heute mit einer Zwischenbilanz für die deutsche Öffentlichkeit befriedigend geendet«⁴⁰. Das, was schon nach dem Ende der Abhöraffäre aussah, bekam eine unvorhergesehene Wende, als der Stern kurz darauf mit neuen massiven Vorwürfen von schwerwiegenden organisatorischen Missständen im Kölner Bundesamt, von Überwachungsmaßnahmen gegen den SPD-Politiker Carlo Schmid und den Schriftsteller Heinrich Böll, von Abhörmaßnahmen in Hotels und anderes mehr berichtete und dafür wieder einen Zeugen aus dem BfV anführte. Wie schon die Zeit Anfang September forderte jetzt auch der Stern einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss, der endlich Klarheit schaffen müsse. Es sei denn, der neue Kanzler Ludwig Erhard, der am 15. Oktober 1963 als Nachfolger von Konrad Adenauer sein neues Amt antreten würde, nutzte »die erste Chance, diesen Staat wieder glaubhaft zu machen, indem er Hermann Höcherl dahin schickt, woher er gekommen ist: nach Brennberg in der Oberpfalz«⁴¹.

Nach Erscheinen dieses Artikels nahm Schmitt-Vockenhausen Kontakt mit dem Stern auf, um ein Treffen mit dem Zeugen aus dem BfV zu ermöglichen. Dieses fand an einem geheim gehaltenen Ort statt. Die Informationen, die der SPD-Abgeordnete jetzt bekam, zeigten nach eigenem Bekunden, »dass die Bundesregierung auch in der Kleinen Kommission immer noch keine ausreichende Aufklärung geschaffen hatte«⁴². Nur ein Untersuchungsausschuss werde zeigen, wie Herbert Wehner und Fritz Erler in der SPD-Fraktion jetzt betonten, »dass Höcherl die Unwahrheit gesagt bzw. die Wahrheit verschwiegen habe. Auf diese Art und Weise könne man die Inkonsequenz des Kabinetts Erhard bloßstellen.«⁴³ Kurz darauf brachte die SPD, unterstützt von der FDP, einen Antrag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses ein⁴⁴, der schließlich von allen drei Fraktionen beschlossen wurde und unter dem Vorsitz des SPD-Abgeordneten Schmitt-Vockenhausen am 7. November 1963 seine Arbeit aufnahm.

Exkurs: Der Einfluss der Alliierten auf den Verfassungsschutz

Für die Öffentlichkeit bestand das Skandalöse der Abhöraffäre darin, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz jahrelang unter dem Deckmantel der Alliierten Telefone abgehört hatte. Dies geschah unter Verstoß gegen das Grundgesetz, das das Brief-, Post- und Telefongeheimnis für unverletzlich erklärte, und zudem noch unter Einsatz von ehemaligen SS-, SD- und Gestapo-Mitarbeitern. Als vermeintliche Rechtsgrundlage dienten das Vorbehaltsrecht der Alliierten zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs und die Westverträge von 1955 und die darin enthaltene Verpflichtung der Bundesrepublik zu engster Zusammenarbeit mit den alliierten Nachrichtendiensten und zum Austausch aller sicherheitsrelevanten Nachrichten und Erkenntnisse. Um zu verstehen was der tiefere Grund der Abhöraffäre war, muss das Verhältnis der Alliierten zu den westdeutschen Nachrichtendiensten, insbesondere zum Bundesamt für Verfassungsschutz eingehender erläutert werden. Welche Rolle spielten die Alliierten für den Verfassungsschutz, welche der Verfassungsschutz für die Alliierten?

Der Verfassungsschutz war ein Kind der Besatzungsmächte. Das, was die Siegermächte zunächst strikt untersagt hatten⁴⁵, die Wiedereinrichtung einer politischen Polizei, rückte mit der Gründung der beiden deutschen Staaten wieder in den Bereich des Möglichen, allerdings nicht als eine zentrale Behörde mit weitreichenden geheimdienstlichen und polizeilichen Vollmachten, sondern als ein ganzes Geflecht von verschiedenen, sich in ihren Aufgaben wechselseitig überschneidenden und miteinander konkurrierenden Bundes- und Landesbehörden. Am 14. April 1949 überreichten die Militärgouverneure der drei westlichen Besatzungszonen dem Präsidenten des Parlamentarischen Rates, Konrad Adenauer, ein Schreiben, das als »Polizei-Brief« in die Geschichte eingegangen ist. Mit diesem Schreiben wurde es einer künftigen Bundesregierung gestattet, unverzüglich verschiedene »Bundespolizeibehörden« und sonstige »Bundesorgane«, unter anderem auch »eine Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten«. Die Befugnisse und Aufgaben mussten durch Gesetz geregelt und von den Militärgouverneuren genehmigt werden. Eine solche Stelle durfte jedoch »keine Polizeibefugnis haben«⁴⁶.

Aufgrund des »Polizei-Briefes« der Besatzungsmächte wurden gleich zwei Bestimmungen zum »Verfassungsschutz« in das Grundgesetz aufgenommen. Artikel 87 GG gestattete es dem Bund, eine Zentralstelle »zur Sammlung von Unterlagen für Zwecke des Verfassungsschutzes« einzurichten. Artikel 73 GG bestimmte, dass es ausschließlich Sache des Bundes war, die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder »zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz)« gesetzlich zu regeln. Entsprechend den Vorgaben der Besatzungsmächte, die nachrichtendienstlichen und polizeilichen Aufgaben strikt zu trennen, um den Wiederaufbau einer geheimen Staatspolizei zu verhindern, wurde in den ersten beiden Jahren der Bundesrepublik ein diversifiziertes System präventiver politischer Überwachung und repressiver Strafverfolgung zum Schutz des neuen Staates aufgebaut. Hierzu zählten insbesondere die Gründung der Bundes- und Landesämter für Verfassungsschutz, der Bundes- und Landeskriminalämter, der Sicherungsgruppe Bonn mit speziellem Ermittlungsauftrag in politischen Strafsachen für den Oberbundesanwalt, des Bundesgrenzschutzes, der kasernierten Bereitschaftspolizei und der Einrichtung zahlreicher politischer Sonderabteilungen bei der örtlichen Polizei und der Kriminalpolizei der Länder.⁴⁷

Bereits ein Jahr nach Gründung der Bundesrepublik, am 27. September 1950, trat das »Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes« in Kraft.⁴⁸ Darin wurden Bund und Länder zu einer engen Zusammenarbeit verpflichtet, die auch in gegenseitiger Unterstützung und Hilfeleistung bestehen sollte. Für die Zusammenarbeit des Bundes mit den Ländern wurde als »Bundesoberbehörde« ein Bundesamt für Verfassungsschutz gegründet. Jedes Land sollte zu diesem Zweck eine eigene Behörde bestimmen. Eine Steuerungs- oder Kontrollfunktion des Bundes war nicht vorgesehen. Nur im Falle eines Angriffs auf die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes war die Bundesregierung gegenüber den Ländern weisungsbefugt. Im Übrigen konnte der Bundesminister des Innern im Rahmen des gesetzlichen Auftrags Weisungen für die Zusammenarbeit erteilen. Der gesetzliche Auftrag bestand lediglich in der Sammlung und Auswertung von Informationen sowie in der Koordinierung der Zusammenarbeit der Verfassungsschutzämter in Bund und Ländern. Das Bundesamt war eine Sammelstelle für Informationen. Weitergehende Befugnisse wie Polizei- und Kontrollbefugnisse waren dem Amt ausdrücklich untersagt. Der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel wurde dem Kölner Bundesamt erst 1972 unter der Regierung Brandt/Genscher durch eine Änderung des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes von 1950 eingeräumt.⁴⁹ Spionage, Spionageabwehr und Gegenspionage waren den Beamten und Angestellten des Verfassungsschutzes somit in den Fünfziger- und Sechzigerjahren – zumindest gesetzlich – nicht erlaubt. Sie hatten Informationen zu sammeln und auszuwerten, nicht zu beschaffen, schon gar nicht durch eigene geheimdienstliche Operationen.

Mit Organisationserlass der Bundesregierung vom 7. November 1950 wurde das BfV mit Sitz in Köln gegründet. Das Amt wurde zunächst direkt dem Bundeskanzler zugeordnet. Der Leiter des Bundesamtes und sein Vertreter konnten nur mit Zustimmung des Regierungschefs ernannt werden. Dienstanweisungen bedurften der Zustimmung des Kanzlers. Das Bundesamt hatte direkt dem Bundeskanzler, dem Bundesinnenminister, aber auch den anderen Bundesministern zu berichten, soweit es sie betraf. Das Bundesamt unterstand somit nominell der gesamten Bundesregierung mit dem Bundeskanzler an der Spitze, faktisch jedoch der Dienst- und Fachaufsicht des Bundesministers des Innern, auch wenn das in dem Erlass so nicht geregelt war.⁵⁰ Die eigentlichen Herren des Bundesamtes für Verfassungsschutz waren jedoch die Besatzungsmächte. Bis 1955, bis zur Erlangung der beschränkten Souveränität für die Bundesrepublik »lag die Verantwortung für die innere Sicherheit der Bundesrepublik in erster Linie bei den Sicherheitsdirektoren der alliierten Besatzungsmächte«⁵¹.

Sowohl die Westmächte, als auch die Bundesregierung legten großen Wert auf eine enge Zusammenarbeit zwischen den Alliierten und dem neu errichteten Bundesamt für Verfassungsschutz. In regelmäßigen Abständen, etwa alle zwei Monate, trafen die Sicherheitsdirektoren als Vertreter der Alliierten Hohen Kommission mit den Beauftragten des Bundesinnenministeriums und der Amtsleitung des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu gemeinsamen Besprechungen zusammen. Dabei wurden »Fragen des Aufbaues, der Organisation, der personellen Besetzung und der Arbeitsweise des Bundesamtes sowie allgemeine Grundsätze des Erkenntnisaustausches mit dem Ziel erörtert, das Bundesamt zu möglichst baldiger Wirksamkeit zu bringen«⁵². Während die Leitung des Bundesamtes bei den Sicherheitsdirektoren der Alliierten lag, waren für die konkrete Zusammenarbeit alliierte Verbindungsoffiziere zuständig, die täglich im Kölner Bundesamt präsent waren.⁵³

Die Sicherheitsdirektoren, die erst im Mai 1955 abgezogen wurden, hatten »ein sehr strenges Regiment in das Amt« eingeführt. »Ich ließ mir sagen«, so Bundesinnenminister Höcherl, »dass sie bis zur Putzfrau hinunter alles genehmigen mussten, was in das Amt hereinkam«⁵⁴. Auch nach 1955 war »fast täglich ein alliierter Sicherheitsoffizier im BfV anwesend«. Alliiertes und deutsches Interesse seien kaum zu trennen. Wir sind in einem, wie Höcherl es formulierte, »gemeinsamen Sicherheitskomplex mit den Alliierten«⁵⁵. Der Bundesverfassungsschutz war ein gemeinsames Unternehmen der Westmächte und der Westdeutschen. Die alliierten und deutschen Nachrichtendienste gingen somit, wie es in dem Protokoll des Spitzengesprächs in der Privatwohnung Höcherls hieß, »von der Vorstellung einer ›Einheit der Dienste‹ aus«. Und in dem geheimen Memorandum über den Nachrichtenaustausch zwischen den Westdeutschen und den drei Westmächten hieß es: »Die Nachrichtendienste der verbündeten Staaten lassen sich in den die gemeinsame Sicherheit betreffenden Angelegenheiten nahezu als ein einheitlicher nachrichtendienstlicher Organismus kennzeichnen; daher die gegenseitige Verpflichtung zum umfassenden Informationsaustausch.«⁵⁶

Ein einheitlicher nachrichtendienstlicher Organismus funktioniert, wenn er gut funktioniert, ohne dass man es merkt, ohne bürokratische Hürden, ohne lange Dienstwege und ohne Formulare, gleichsam auf Zuruf und Absprache, formlos und »nicht mit dem Grundgesetz unter dem Arm« (Höcherl). Man sagt sich einfach, was man braucht. Anweisungen erfolgen mündlich, nicht schriftlich. Eine Atmosphäre des Gebens und Nehmens bestimmt das gemeinsame Handeln, das dem alleinigen Zweck dient, die gemeinsam übernommene vertragliche Verpflichtung nach einem umfassenden Nachrichten- und Informationsaustausch so optimal wie möglich zu erfüllen. Das gewonnene Material, aus welchen Quellen auch immer, wurde in Auszügen in Sachakten oder Karteivermerken registriert. Danach wurde es vernichtet, lediglich in bestimmten Fällen für eine gewisse Zeit noch verwahrt.⁵⁷ Dies diente der Geheimhaltung, aber auch dem Verwischen von Spuren. Wer wollte, wer konnte hinterher noch sagen, aus welcher Quelle, mit welchen Mitteln, rechtmäßigen oder unrechtmäßigen, bestimmte Informationen beschafft worden waren?

Seit 1955 erhielt das Bundesamt von den alliierten Diensten zunehmend Material, das aufgrund der Ausübung der Vorbehaltsrechte gemäß Art. 5 Abs. 2 des Deutschland-Vertrages beschafft worden war. »In erster Linie handelte es sich dabei um Informationen aus der alliierten Post-, Telefon- und Fernschreibüberwachung, welche die Alliierten unaufgefordert lieferten.« Das Bundesamt wandte sich aber auch selbst an die Alliierten, »in der Erwartung, dass die Alliierten auch von ihren Vorbehaltsrechten Gebrauch machen würden«. Dabei gingen die Verfassungsschützer zur eigenen Legitimierung davon aus, dass die alliierten Sicherheitsinteressen nicht nur durch Spionage, sondern auch »durch politisch subversive Bestrebungen links- oder rechtsextremer Gruppen« berührt waren.⁵⁸ Während den Westdeutschen anfangs nur die gewonnenen Ergebnisse aus der Überwachung mitgeteilt wurden, gingen die Alliierten ab 1955 dazu über, »dem Bundesamt Fotokopien der geöffneten Briefe und Abschriften oder Auszüge aus Tonbändern zu überlassen«⁵⁹.

Während das Bundesamt in dem Kampf gegen Kommunisten und kommunistische Organisationen in der Bundesrepublik ihre Hauptaufgabe sah und diese mit großem Einsatz erledigte, waren die alliierten Geheimdienste vor allem an Informationen über Spionage, Spionagebekämpfung und Gegenspionage interessiert. Bereits kurz nach Gründung des Kölner Bundesamtes drängten die alliierten Sicherheitsdirektoren darauf, den Aufgabenbereich des Verfassungsschutzes auf die Spionagebekämpfung auszuweiten. Bis Ende 1955 ließen sich die zuständigen Stellen der drei Mächte zunächst zwangsweise, später freiwillig »alle aus der SBZ geflüchteten Agenten des SSD (heute MSD) sowie solche Personen, die sich einer Verpflichtung zu Spionagediensten für den Staatssicherheitsdienst durch die Flucht aus der SBZ entzogen, zuführen, um die Betreffenden zum nachrichtendienstlichen Gegeneinsatz in der SBZ zu verpflichten, mindestens um sie über die Verhältnisse in der Sowjetzone ›zu befragen‹. Zu diesem Zweck unterhielten die Drei Mächte eigene Zweigstellen in den Notaufnahmelagern, namentlich in Berlin, wo die Drei Mächte noch heute die Polizeigewalt in den Händen haben.«⁶⁰

Gerade bei der Flüchtlingsbefragung, die vor allem der Spionagebekämpfung und Gegenspionage diente, war von Seiten der Alliierten die deutsche Mitarbeit dringend gefragt. In den Notaufnahmelagern Gießen und Zirndorf bei Nürnberg richtete das BfV sogenannte Vorprüfungsgruppen ein, die dazu dienten nachrichtendienstlich relevante Informationen durch Befragung von Flüchtlingen aus der DDR, den osteuropäischen Staaten und der Sowjetunion zu bekommen. Selbst in Berlin wurde eine Vorprüfungsgruppe des Bundesamtes für Verfassungsschutz eingerichtet. Vom Herbst 1952 an begann das Bundesamt für Verfassungsschutz entlang der innerdeutschen Grenze, von Lübeck bis Bayreuth, sogenannte Bundesnachrichtenstellen (BUNAST), zu gründen. Diese hatten vielfältige operative Aufgaben zu übernehmen. Hierzu zählten neben der Befragung von Flüchtlingen und Heimkehrern, die Kontaktaufnahme zu Grenzgängern, die Beobachtung von Schleuserwegen und die Schleusung von V-Leuten über die grüne Grenze in die DDR. Auch die aktive Nachrichtenbeschaffung jenseits der Zonengrenze in einem circa 50 km tiefen Grenzstreifen gehörte dazu.⁶¹ In der DDR selbst wurde sogar eine geheime Nachrichtenorganisation aufgebaut.⁶² Eine derart weitgehende, vom Gesetz abweichende Aufgabenerweiterung des Kölner Bundesamtes war nur im Auftrag und mit Billigung der Drei Mächte möglich. Mit den alliierten Stellen bestand »eine enge Verbindung«⁶³.

Im Interesse einer Intensivierung der geheimdienstlichen Zusammenarbeit mit den Besatzungsmächten wurden weitere Außenstellen des BfV in den Großräumen Frankfurt und Nürnberg, aber auch in den Städten Hamburg, Bremen und Kiel errichtet. Jede Außenstelle war mit einem Leiter und je nach Bedarf mit einer unterschiedlichen Zahl von Hauptvertrauensmännern und Vertrauensmännern besetzt. Die geheimdienstliche Tätigkeit des BfV erfolgte in enger Zusammenarbeit mit dem Zollgrenzdienst. Da dieser dem Bundesminister der Finanzen unterstand, war eine entsprechende Abstimmung notwendig.⁶⁴ Bundesfinanzminister Fritz Schäffer war dazu bereit, obwohl es keine gesetzliche Grundlage für eine Zusammenarbeit des Zollgrenzdienstes mit einem politischen Geheimdienst gab. Aufkommende Bedenken wurden dadurch ausgeräumt, dass Zollbeamte diese Aufgaben freiwillig übernehmen sollten. »Die Verwaltung würde eine derartige Mitarbeit ihrer Angehörigen im Interesse der Sicherheit der Bundesrepublik dulden.«⁶⁵

Tab. 2: Außenstellen des Bundesamtes für Verfassungsschutz für geheimdienstliche Operationen

Name

Ort

Tätigkeit

Vorprüfungsstellen

Berlin Gießen Zirndorf bei Nürnberg

1951/52 errichtet, Unterstützung von Notaufnahmeausschüssen, Beurteilung von Anträgen und Antragstellern, Befragung von Flüchtlingen aus Osteuropa

Bundesnachrichtenstellen BUNAST

Lübeck Hannover Kassel Bayreuth

1.9.1952 errichtet, (Bayreuth 1953) Schleusen von Agenten, Befragen von Flüchtlingen, Grenzgängern, »interessanten Personen«, Gewinnen von V-Leuten, Zusammenarbeit mit Zoll und BGS

Küstennachrichtenstelle

KÜNAST mit Stadtbüros

Hamburg Stadtbüros
– Bremen
– Kiel

1953 errichtet, geheimdienstliche Tätigkeit gegen gegnerische »Infiltration« auf dem Seeweg, Vertretungen östlicher Länder (Legalresidenturen), Firmen, Personen

Verbindungsstellen zum US-Geheimdienst

Gemeinsame geheimdienstliche Tätigkeit des BfV mit und für den US-Geheimdienst

Außenstelle

Frankfurt

1958 errichtet, Überwachung östlicher Legalresidenturen, Firmen, Personen

»Stadtbüro Oskar«

Oberursel

1962 errichtet Befragung von Flüchtlingen, Angehörigen gegnerischer Dienste und wichtigen politischen Funktionären aus der DDR, Gewinnung von Personen für die westlichen Geheimdienste

Observations- und Ermittlungsgruppen

Köln, Bad Godesberg

Überwachung und Ermittlung Linksradikalismus, Spionage/Sabotage

Quellen: BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 30–33. Ferner: BArch, B 126/159262, diverse Schreiben, Protokolle und Vermerke über die Zusammenarbeit zwischen dem Bundesministerium der Finanzen, der Zollverwaltung und BfV, BND und Amt Blank/MAD.

In einer Besprechung zwischen dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesfinanzministerium am 5. Februar 1953 wurden die Ziele konkretisiert. Danach war das Bundesamt neben einem generellen Nachrichtenaustausch mit dem Grenzzolldienst vor allem an der »Zuleitung von interessanten, illegalen Grenzgängern (Flüchtlingen, Verdächtigen)« und der »Mithilfe des Zolls bei der Durchschleusung von Agenten« interessiert. Schließlich kam es auch »auf die Gewinnung von V-Leuten in der SBZ an (z. B. Mitteilung von Grenzgängern, die regelmäßig Lebensmittel auf westzonalem Gebiet einkaufen)«⁶⁶. Die Zusammenarbeit des Inlandgeheimdienstes mit dem Zoll machte Schule. Auch die Organisation Gehlen, Vorläufer des 1956 gegründeten Bundesnachrichtendienstes (BND), und der ebenfalls 1956 gegründete Militärische Abschirmdienst (MAD) vereinbarten mit dem Bundesminister für Finanzen eine ähnliche Kooperation mit dem Zoll.⁶⁷

Die Spionagebekämpfung des Bundesamtes innnerhalb der Bundesrepublik erfolgte über die Landesämter für Verfassungsschutz. Auf Initiative des Bundesministers des Inneren wurden bei den Landesbehörden sogenannte »II/G-Referate« (Referate für Spionagebekämpfung) durch den Bund eingerichtet, finanziert und gesteuert. Mit Hilfe dieser Referate gelang es dem Bundesamt für Verfassungsschutz, eine zentral gesteuerte Spionageabwehr aufzubauen, »bei der die Zusammenarbeit vor allem dadurch gewährleistet wurde, wie Bundesinnenminister Schröder Bundeskanzler Adenauer mitteilte, »dass die Referate nach den Weisungen des Bundesamtes für Verfassungsschutz arbeiten«⁶⁸. Adenauer reagierte positiv, obwohl er offensichtlich zum ersten Mal von der Aufgabenerweiterung des Bundesamtes erfuhr. »Ich bin damit einverstanden, dass die Verfassungsschutzbehörden neben der Abwehr verfassungsfeindlicher Bestrebungen auch die Spionagebekämpfung besorgen.« Um die »Abwehr östlicher Angriffe nicht durch Kompetenzstreitigkeiten zu behindern«, begrüßte er die avisierte Zusammenarbeit des BfV mit dem BND. Auch mit der Finanzierung der Spionageabteilungen der Landesämter durch den Bund war er einverstanden. Die Kostenfrage sollte dabei keine Rolle spielen. Finanzielle Erleichterungen für den Bund seien nur dann von Interesse, »wenn sein Einfluss auf die II/G-Referate der Landesämter voll erhalten bleibt«⁶⁹.

Das Bundesamt für Verfassungsschutz leitete somit gegenüber bestimmten Bundesministerien, aber auch gegenüber den Ländern wichtige Abstimmungsprozesse und Kooperationen ein, von denen die Besatzungsmächte nur profitieren konnten und über deren Ergebnisse sie unmittelbar informiert wurden. Das Bundesamt profitierte seinerseits von den Erkenntnissen, die die Besatzungsmächte bzw. Alliierten nicht zuletzt aufgrund ihrer intensiven Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs gewannen. Dies betraf vor allem die Bekämpfung von Kommunisten und kommunistischen Organisationen, worin das BfV, wie gesagt, seine eigentliche Aufgabe sah.

Im Sommer 1954, wenige Monate vor den entscheidenden Pariser Verhandlungen über die Integration der Bundesrepublik in das westliche Bündnis, geriet das Bundesamt für Verfassungsschutz durch das Verschwinden ihres Präsidenten Otto John in die DDR – ob freiwillig oder erzwungen, ist nach wie vor ungeklärt⁷⁰ – in eine schwere Krise. Das Vertrauen der Besatzungsmächte in ihr Ziehkind wurde erheblich beschädigt, obwohl es die Briten gewesen waren, die John als Präsidenten des Bundesamtes durchgesetzt hatten.⁷¹ Die Zweifel in die Leistungsfähigkeit des Systems des Verfassungsschutzes waren beträchtlich. Eine amerikanische Expertise kam zu dem Schluss, dass die Ämter des Verfassungsschutzes aufgrund unzureichender gesetzlicher Legitimation, fehlender öffentlicher und politischer Akzeptanz, mittelmäßigen Personals und mangelnder Professionalität und Moral »nicht als ein verlässliches Instrument zum Schutz der Sicherheit sowohl der Bundesregierung als auch der alliierten Streitkräfte in der Bundesrepublik betrachtet werden können«⁷².

Bei aller Kritik an den Schwächen der Arbeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz und der von der John-Affäre bis zur Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik immer wieder bei den alliierten Nachrichtendiensten auftauchenden Befürchtung, die deutschen Geheimdienste seien mit Ostspionen durchsetzt, bekam das Kölner Bundesamt im Zuge der Verhandlungen um den Deutschlandvertrag und die geheimen Zusatzvereinbarungen noch eine weitere verfassungsrechtlich höchst problematische Aufgabe. Wie in dem Kapitel über die alliierten Vorbehaltsrechte und geheimen Zusatzvereinbarungen bereits ausgeführt, forderten die drei Mächten neben der Post- und Telefonüberwachung als neues Vorbehaltsrecht, solange es ein entsprechendes deutsches Gesetz nicht gebe, ein weiteres Vorbehaltsrecht, den von mir so genannten »Geheimdienstvorbehalt«. Während Bundeskanzler Adenauer der Post- und Telefonüberwachung als neuem Vorbehaltsrecht zustimmte, lehnte er ein weiteres Vorbehaltsrecht ab, das für die alliierten Geheimdienste in der Bundesrepublik gleichsam einen rechtsfreien Raum schuf. Adenauer lehnte nicht die Forderung an sich ab, sondern nur den Wunsch, diese als weiteres Vorbehaltsrecht zu vereinbaren, da dieses wie der Überwachungsvorbehalt nur durch ein deutsches Gesetz, das wiederum der Zustimmung der Alliierten bedurft hätte, abgelöst werden konnte. Stattdessen sollte der alliierte Wunsch in einer geheimen Zusatzvereinbarung geregelt werden. Gleichzeitig versicherte er: »Die Bundesregierung habe die notwendigen Befugnisse, um die ›Memoranda of Understanding‹ zu erfüllen, und er werde dafür sorgen, dass die Bestimmungen der Vereinbarungen auch erfüllt würden«.⁷³

Diese schwierige Aufgabe konnte wiederum nur eine Behörde übernehmen, nämlich das Bundesamt für Verfassungsschutz. Im Falle der Festnahme von Personen, so bestimmte es die deutsch-alliierte Geheimdienstvereinbarung, die Mitglieder deutscher oder alliierter Geheimdienste waren, sollten unverzüglich die zuständigen Stellen informiert werden. Die Polizei sollte, ehe sie weitere Maßnahmen einleitete, verpflichtet werden, das zuständige Landesamt für Verfassungsschutz und dieses unverzüglich das Bundesamt für Verfassungsschutz zu verständigen. Das BfV hatte dann die übermittelten Angaben ohne Verzug an den betroffenen Nachrichtendienst weiterzugeben. Dieser teilte dem BfV seine Wünsche für das weitere Vorgehen mit. Die festgenommene Person sollte bzw. konnte dann dem jeweiligen Nachrichtendienst übergeben werden. Die alliierten Geheimdienste hatten dann 21 Tage Zeit eigene Vernehmungen durchzuführen oder auch die betreffende Person, was häufiger geschah, außer Landes, etwa in die USA zu schaffen. In jedem Fall hatte das Bundesamt darauf hinzuwirken, »dass die anhaltende Stelle der Person oder ihrem Auftraggeber die der Person abgenommenen Gegenstände und Dokumente zurück gibt«⁷⁴.

Da die Forderungen der Alliierten schon bei den ersten, 1952 am Veto Frankreichs gescheiterten Verhandlungen über den Generalvertrag, schriftlich fixiert worden waren, war es der Bundesregierung gelungen, rechtzeitig vor den Pariser Verhandlungen, die neue Aufgabe des Kölner Amtes zu definieren und mit den für die Polizei und die Strafverfolgung zuständigen Ländern abzustimmen. Mit den »Unkeler Richtlinien«, beschlossen auf einer Konferenz der Innenminister des Bundes und der Länder am 8. Oktober 1954 in Unkel am Rhein, wurde das verfassungsrechtliche Trennungsgebot von Verfassungsschutz und Polizei aufgehoben und der Verfassungsschutz über die Polizei gestellt. Nach § 161 StPO ist die Polizei Ermittlungsorgan der Staatsanwaltschaft, handelt selbständig und übermittelt unverzüglich das Ermittlungsergebnis der Staatsanwaltschaft. In den Unkeler Richtlinien hieß es dagegen: »In Fällen von besonderer Bedeutung unterrichtet die Polizei vor Durchführung von Exekutivmaßnahmen den Verfassungsschutz. Solche Maßnahmen werden von der Polizei im Benehmen mit dem Verfassungsschutz durchgeführt.«⁷⁵ Da Polizei und Staatsanwaltschaft nicht nur bei Gewaltverbrechen, sondern auch bei politischen Straftaten gezwungen waren, umgehend Ermittlungen einzuleiten, wurden durch diese Regelung V-Leute, und Mitarbeiter der alliierten Geheimdienste und des Verfassungsschutzes, aber auch Spione, und »umgedrehte Spione« vor einer möglichen Strafverfolgung bewahrt, sofern den Nachrichtendiensten an den betreffenden Personen besonders gelegen war. Ferner wurden Polizei und Verfassungsschutz zu wechselseitiger Amtshilfe verpflichtet. Beide Seiten hatten in Zukunft alle Informationen zur Verfügung zu stellen, die zur Erledigung der wechselseitigen Aufgaben erforderlich waren. Die Zusammenarbeit zwischen dem Bundesamt für Verfassungsschutz und den Polizeibehörden der Länder erfolgte, wie es die deutsch-alliierte Geheimdienst-Vereinbarung vorsah, künftig über die Landesämter für Verfassungsschutz. Diese hatten wiederum die Interessen des Bundesamtes gegenüber den Landespolizeibehörden zu vertreten. In Sachen Spionage konnte das Bundesamt für Verfassungsschutz über die speziell eingerichteten und vom Bund finanzierten Referate für Spionagebekämpfung gleichsam bis unten, bis zur Polizei durch regieren und diese daran hindern, selbständig und unverzüglich ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Strafverfolgung nachzukommen.⁷⁶

Dies war ein massiver Eingriff in das Rechtssystem der Bundesrepublik, zu dem sich Bundeskanzler Adenauer bei den Verhandlungen um den Deutschlandvertrag 1954 verpflichtet hatte, um den Wunsch der Alliierten zu erfüllen, für die Geheimdienste wichtige Personen einer Strafverfolgung durch die deutschen Behörden möglichst zu entziehen. Wie die Umsetzung der deutsch-alliierten Geheimdienstvereinbarung und der Unkeler Richtlinien zeigte, erfolgte die Einflussnahme auf die Polizei keineswegs nur wenige Male, sondern immer wieder, so dass sogar Bundesanwalt Walter Wagner auf einer Tagung der Staatsanwälte den gestiegenen Einfluss der Nachrichtendienste auf die Strafjustiz scharf kritisierte, indem er deutlich machte, »dass damit im Grunde genommen dem Verfassungsschutz wie den übrigen Sicherheitsbehörden eine Hegemonie über die Polizei und damit mittelbar auch über die Justiz verliehen worden ist, die mit dem Gesetz nicht zu vereinbaren ist«⁷⁷.

Weitere Richtlinien und Verordnungen folgten. Aufgrund einer Vereinbarung mit den Landesämtern für Verfassungsschutz konnte das BfV, seine Position gegenüber den Ländern stärken.⁷⁸ Gegen kommunistische Organisationen, die von der DDR aus gesteuert und in mehreren Bundesländern aktiv waren, konnte jetzt das Kölner Amt von sich aus tätig werden. Wichtig für die Zusammenarbeit mit den Alliierten war, dass das Bundesamt künftig auch länderübergreifend tätig werden durfte, wenn es sich »um die Tätigkeit gegnerischer Nachrichtendienste im Bundesgebiet« handelte. Ausdrücklich erlaubt war, was dem BfV gesetzlich erst 1972 zugestanden wurde, die »Anwendung von Mitteln des geheimen Nachrichtendienstes)«⁷⁹. Dazu gehörten auch die Gewinnung von V-Leuten und die Durchführung von Observationen, wovon die Landesämter lediglich unterrichtet werden sollten. Eine weitere Alleinstellung gegenüber den Landesämtern hatte das Bundesamt hinsichtlich der Beschaffung von Nachrichten in der und über die DDR. Darüber hinaus erhielt das BfV die Möglichkeit, in allen Bundesländern über die von ihm finanzierten und geführten Spionageabteilungen der Landesämter steuernd und kontrollierend als Exekutivorgan des Bundes tätig zu werden. Alle diese Aufgaben waren, obwohl sie in keinem Gesetz geregelt waren, nicht neu, sondern wurden seit längerem schon auch und gerade im Interesse der Alliierten praktiziert.

Unter dem starken Einfluss der Besatzungsmächte hat sich das Bundesamt für Verfassungsschutz in den Fünfzigerjahren rasch zu einem operativen Inlandsgeheimdienst mit besonderer Zuständigkeit für die Bekämpfung des Kommunismus in der Bundesrepublik und gegenüber der DDR entwickelt. Von besonderem Interesse für die Alliierten waren die Spionageabwehr, die Gegenspionage und die Spionage gegen die DDR. Mit Inkrafttreten der Westverträge 1955 kam die Sicherung der alliierten Geheimdiensttätigkeit in der Bundesrepublik durch unmittelbaren Eingriff des Bundesamtes für Verfassungsschutz in das System der Strafverfolgung hinzu. So wurden Geheimdienstler und Geheimdiensttätigkeit der USA, Großbritanniens und Frankreichs durch eine völkerrechtlich gültige Vereinbarung mit der Bundesregierung dauerhaft vor einer Strafverfolgung in der Bundesrepublik geschützt.

So war das Bundesamt für Verfassungsschutz vor allem eines, ein deutsch-alliierter »einheitlicher nachrichtendienstlicher Organismus«⁸⁰, in dem beide Seiten von einander profitierten. Eben diese Form der deutsch-alliierten geheimdienstlichen Zusammenarbeit stand mit der Abhöraffäre in der Kritik, die sich einerseits gegen die beherrschende und unkontrollierte Tätigkeit der alliierten Geheimdienste richtete, andererseits gegen die Mitwirkung des Verfassungsschutzes an einer nach deutschem Recht verfassungswidrigen Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der Bundesrepublik.

4.2 Silberstein-Gutachten und Parlamentarische Untersuchung

Am 7. November 1963 konstituierte sich der Parlamentarische Untersuchungsausschuss zur Abhöraffäre und wählte den SPD-Abgeordneten Schmitt-Vockenhausen zum Vorsitzenden, den CDU-Abgeordneten Süsterhenn zum stellvertretenden Vorsitzenden und den FDP-Abgeordneten Dorn zum Berichterstatter. Der Ausschuss bestand aus sieben Abgeordneten, drei Mitgliedern der CDU/CSU, drei Mitgliedern der SPD und einem Mitglied der FDP. Er tagte insgesamt siebzehnmal und legte am 21. April 1964 seinen Abschlussbericht vor. Er hatte anhand von neun Fragen die Rechts- und Verwaltungsgrundlagen zu klären, insbesondere die Frage vorhandener oder nicht vorhandener Dienstvorschriften für die Arbeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz. Dabei spielte die Art der Zusammenarbeit des BfV mit den Besatzungsmächten bzw. Alliierten bei der Beschaffung von Informationen aus alliierten Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs eine zentrale Rolle.⁸¹

Die Arbeitsweise des Ausschusses bestand im Wesentlichen in der Anhörung von Zeugen. Mehrfach geladen waren die leitenden Beamten des Bundesministeriums des Innern, die Staatssekretäre Hölzl und Schäfer, die Spitze des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Präsident Schrübbers und Vizepräsident Radtke, die jeweils zuständigen Abteilungsleiter sowie einzelne Mitarbeiter, unter ihnen Bethke und Pätsch, die durch ihre Aussagen in den Medien maßgeblich zur Eskalation der Affäre beigetragen hatten. Der Untersuchungsausschuss tagte teils öffentlich, teils nicht öffentlich. Die Parlamentarier, insbesondere der Vorsitzende Schmitt-Vockenhausen, waren offensichtlich an einer Deeskalation der Affäre interessiert. Dies erklärt den pragmatischen und sehr begrenzten Untersuchungsauftrag. Denn nichts eigne sich weniger für Schlagzeilen, erklärte der SPD-Abgeordnete, »als eine im Grunde staatsrechtliche und büromäßige Untersuchung der Arbeit des Verfassungsschutzamtes«⁸². Schließlich gehe es darum, dem Verfassungsschutz, der der SPD genauso wie den beiden anderen Parteien »am Herzen liegt, das Vertrauen der Bevölkerung zu erhalten, bzw. wiederzugeben«⁸³.

Noch bevor der Bundestag einen Parlamentarischen Untersuchungsausschuss einsetzte, hatte Bundesinnenminister Höcherl seinerseits eine Art Befreiungsschlag geplant. Er bat den Bundeskanzler, den erst kürzlich pensionierten Präsidenten des Oberlandesgerichts Karlsruhe, Max Silberstein⁸⁴, zu beauftragen, die gegen das Verfassungsschutzamt erhobenen Vorwürfe zu prüfen. In der Fraktion der CDU/CSU erläuterte Höcherl: »Die Berufung Silbersteins entspringe dem Wunsch, aus der unmöglichen Diskussion mit der Presse herauszukommen. Ebenfalls müsse man aus der Defensive in die Offensive kommen.«⁸⁵

Am 5. November 1963, zwei Tage vor der konstituierenden Sitzung des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses, erteilte Bundeskanzler Erhard dem Karlsruher Juristen den Auftrag, »die Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz bei der Nachrichtenbeschaffung- und -auswertung sowie die Zusammenarbeit mit anderen Nachrichtendiensten zu prüfen und Verbesserungsvorschläge auszuarbeiten«⁸⁶. Im Unterschied zum Untersuchungsausschuss hatte Silberstein die Möglichkeit, nicht nur leitende Mitarbeiter des Bundesinnenministeriums und des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu befragen, sondern auch Akten und Dokumente bis zur Geheimhaltungsstufe »streng geheim« einzusehen. Innerhalb kurzer Zeit erstellte er ein Gutachten, das einen guten Einblick in Organisation und Arbeitsweise des Bundesamtes gewährt. Bereits am 28. Februar 1964, etwa sechs Wochen vor Beendigung der parlamentarischen Untersuchung, überreichte Silberstein dem Bundeskanzler seinen Bericht.

Zunächst ging Silberstein in seinem Gutachten auf Personal und Organisation, Aufgaben und Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz ein. Im zweiten Teil beschäftigte er sich dann ausführlich mit der Zusammenarbeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz mit den Alliierten, insbesondere auf dem Gebiet der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs. Eine kritische Würdigung mit einem umfangreichen Anhang wichtiger, auch geheimer Dokumente und Vorschläge für das künftige Verfahren in der Zusammenarbeit mit den Alliierten schlossen das 174 Seiten umfassende Gutachten ab.⁸⁷

Welche Erkenntnisse lassen sich nun aus dem Silberstein-Bericht für die die Abhöraffäre besonders interessierenden Fragen nach der NS-Vergangenheit des Personals und der Zusammenarbeit des Bundesamtes für Verfassungsschutz mit den Alliierten in Sachen Post- und Telefonüberwachung gewinnen? Zunächst fällt auf, dass der Gutachter Personal und Organisation des Verfassungsschutzes sehr kritisch analysiert und bewertet. Der personelle Aufbau des Bundesamtes sei nicht gerade einfach gewesen. Fehlendes geeignetes Personal, zu wenige Juristen, ständige Erweiterung des Aufgabenspektrums, unklare Aufstiegs- und Entwicklungsperspektiven und Tätigkeiten, die aufgrund ihres geheimen Charakters nicht gerade zu den attraktivsten Arbeitsplätzen der frühen Bundesrepublik gehört haben dürften, waren nach Auffassung des Amtes und des Gutachters die Gründe.

In dieser Situation war man offensichtlich froh über Bewerber, die berufliche Erfahrungen in der Abwehr, der Gestapo, des SD bzw. der SS vorweisen konnten. Entsprechend äußerte das BfV den Wunsch, die Einstellung von Fachkräften aus der Zeit der NS-Diktatur zu erleichtern. Bei Bundesinnenminister Schröder stieß die Anregung auf Zustimmung. Die entsprechenden Abteilungen und nachgeordneten Behörden des Bundeinnenministeriums wurden daraufhin informiert, »dass nach einer Entscheidung des Herrn Ministers beim Bundesamt für Verfassungsschutz zur Behebung des Mangels an Fachkräften Beamte der früheren Gestapo und des Reichssicherheitshauptamtes eingestellt werden können, die sich in ihrer früheren Tätigkeit nachweisbar keine Verstöße gegen die Menschlichkeit haben zuschulden kommen lassen. In den Beratungen des Haushaltsausschusses ist diese Auffassung ohne Widerspruch akzeptiert worden. Diese für das Bundesamt für Verfassungsschutz geltende Auflockerung der bisherigen Einstellungsgrundsätze hat auch für das Bundeskriminalamt und die Sicherungsgruppe Geltung, so dass künftig nach diesen neuen Grundsätzen zu verfahren ist.«⁸⁸

Um wie viele Personen mit belasteter Vergangenheit handelte es sich beim Verfassungsschutz? Genaue Zahlen führte der Gutachter nicht an. Schrübbers sprach im kleinen interfraktionellen Ausschuss zur Aufklärung der Abhöraffäre, dem sogenannten »Achter-Ausschuss«, von 16 SS-Angehörigen und acht Angehörigen der Waffen-SS. Darüber hinaus hatte es zumindest in den Fünfzigerjahren noch eine Reihe freier Mitarbeiter gegeben, die in den Diensten des Bundesamtes standen. Die belasteten Personen erhielten keine Dienstverträge, sondern wurden entweder »aus dem Dispositionstitel des Amtes« bezahlt, oder als freie Mitarbeiter einer eigens gegründeten »Tarnfirma, die vom Bundesamt unterhalten wurde«, geführt. So glaubte der Verfassungsschutz, »sich dieser Personen, die zum Teil auch innerhalb des Amtes nur unter angenommenem Namen tätig wurden, bedienen zu können, ohne sie rechtlich zu Angehörigen des Bundesamtes zu machen. Im Laufe der Zeit waren die Aktivsten unter ihnen soweit in die Arbeit des Amtes hineingewachsen, dass die Trennung von ihnen auf Schwierigkeiten stieß.«⁸⁹ Dieser »Missstand« wurde 1956 durch eine Geschäftsprüfung des Bundesministeriums offengelegt. Das Bundesamt trennte sich daraufhin zwar von einem Teil dieser Mitarbeiter, übernahm jedoch auch »einige freie Mitarbeiter, die der Gestapo angehört hatten, in den Bundesdienst«⁹⁰.

Wenn auch die ehemaligen Nationalsozialisten im BfV bei 900 Planstellen und 750 Mitarbeitern keinen maßgeblichen Einfluss gewinnen konnten, sollte dieser Personenkreis jedoch sukzessive abgebaut werden. Keinesfalls durften mehrere von ihnen in einem Arbeitsgebiet oder in einer Schlüsselstellung verwendet werden. Dies war zum Beispiel bei einer Außenstelle des Bundesamtes, der Küstennachrichtenstelle in Hamburg, der Fall, in der allein vier frühere Angehörige der Gestapo tätig waren. Auch der stellvertretende Leiter der BfV-Außenstelle Hamburg gehörte dazu, »der im Hinblick auf seine Vergangenheit auf keinen Fall auf seinem Platz verbleiben«⁹¹ durfte. Was der Gutachter in seiner hohen Wertschätzung für Juristen nicht herausfand, war, dass der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz selbst zur Gruppe der Belasteten gehörte, der während des Zweiten Weltkriegs als Staatsanwalt in zahlreichen politischen Prozessen harte Strafen für Bagatelldelikte gefordert hatte. Diesem Mann bescheinigte Silberstein, »eine voll integere Persönlichkeit mit ausgezeichneten Gaben des Geistes, der Allgemeinbildung und der Rechtsausbildung« zu sein. Ihm könne »unbedenklich der Abbau der Bediensteten mit nicht für diesen Dienst tragbarer Vergangenheit anvertraut werden«⁹². 1972 musste Schrübbers seiner belasteten Vergangenheit wegen wenige Monate vor seiner Pensionierung vorzeitig in den Ruhestand gehen. Sein Nachfolger wurde der langjährige Leiter der Abteilung Linksradikalismus, Günther Nollau, der unter dem Eindruck des deutschen Vernichtungskrieges gegen die Sowjetunion 1942 in die NSDAP eingetreten war. Das, was Silberstein nur teilweise gelang, Licht in die NS-Vergangenheit von Mitarbeitern des BfV zu bringen, ist jetzt Aufgabe eines vom Bundesamt für Verfassungsschutz in Auftrag gegebenen Forschungsprojekts.⁹³

In den Augen des Gutachters fand nicht nur die NS-Vergangenheit, sondern auch die personelle und organisatorische Situation des Amtes generell wenig Wohlwollen. Im Bundesamt herrschten ein schlechtes, von Misstrauen und Konspiration bestimmtes Betriebsklima, in der Außenstelle Frankfurt geradezu chaotische Zustände. Viele Führungskräfte waren für ihre Aufgabe nicht geeignet. Gerade in einer Behörde, in der Geheimhaltung das oberste Gebot sei, fehlte es, so Silberstein, an der »unbedingt nötigen Aufgeschlossenheit untereinander«. Der Präsident führte sein Amt zu lasch. Dem Vizepräsidenten fehlte »es an den für dieses Amt erforderlichen Gaben«. Auch der Personalreferent war »seiner Aufgabe in diesem Amt nicht gewachsen und sollte anderweitig verwendet werden«. Ein wesentlicher Kritikpunkt war die fehlende Fachaufsicht im Bundesamt durch die eigene Leitung, aber auch des Bundesamtes durch das Bundesministerium des Innern. »Dabei obliegt gerade der Fachaufsicht die besondere Wahrung aller Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, daneben auch die Sorge für die Zweckmäßigkeit der Ausführung.«⁹⁴

Wie stand es nun um die Zusammenarbeit zwischen dem Bundesamt für Verfassungsschutz und den Nachrichtendiensten der Alliierten? Das Silberstein-Gutachten beschreibt die Zusammenarbeit zwischen Deutschen und Alliierten als besonders eng. Der Austausch von Informationen konzentrierte sich schwerpunktmäßig auf Linksradikalismus und Spionage. Hierbei spielte die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs eine wesentliche Rolle. Die Überwachungen wurden durch die Alliierten veranlasst und von Beamten der Deutschen Bundespost durchgeführt. Von den durchgeführten Maßnahmen erhielt das Kölner Amt im Laufe der Jahre eine Menge Kopien geöffneter Briefe und Abschriften sowie Auszüge aus Tonbändern, »zum Teil unverlangt, zum Teil aber auch auf Anregung des Amtes«. Da die eingegangenen Materialien teils unvollständig waren, teils nicht registriert wurden, konnte der Gutachter keine genauen Angaben über die Höhe der eingegangenen Briefkopien und Tonbandabschriften machen. Einigermaßen verlässliche Angaben lagen lediglich für die Jahre 1959 bis 1963 und nur für die Abteilung Linksradikalismus vor. Hier wurden immerhin 30 369 Briefkopien und Tonbandabschriften registriert.⁹⁵

Für die Art und Weise der von den Verfassungsschützern gegebenen »Anregungen«, sprich Aufträgen, gab es verschiedene Möglichkeiten. Die im Bundesamt dafür verwendete sybillinische Sprachregelung zeigt, wie sehr man darauf bedacht war, bloß nicht durch die Verwendung eines falschen Wortes einen Rechtsbruch anzudeuten. So heißt es in dem Gutachten: »Die Skala der – auch praktizierten – Möglichkeiten reicht von dem ›zielbewusst‹ geführten Gespräch ohne ausdrücklich geäußerten Wunsch über den unbestimmten Hinweis darauf, dass man in der Sache nicht recht weiterkomme oder dass eine Überwachung interessant sein könnte, bis zu der ausdrücklichen Bitte, die Verdachtsperson ›technisch‹ zu überwachen und das anfallende Material zu übermitteln.«⁹⁶

Für das praktizierte Auftrags- bzw. Anregungsverfahren gab es keine verbindliche Dienstanweisung. Voraussetzungen und Grenzen derartiger Anregungen waren somit nicht festgelegt. Eine Festlegung hielt der Gutachter allerdings für unbedingt erforderlich, zumal an maßgeblicher Stelle »Bedienstete tätig waren, deren politische Vergangenheit keineswegs das Gefühl für heikelste Probleme der Rechtsstaatlichkeit vermuten ließ«⁹⁷. In der Außenstelle Frankfurt war die Zusammenarbeit zwischen dem US-Geheimdienst und dem Leiter der Außenstelle besonders eng, aber auch besonders undurchsichtig und chaotisch. In zahlreichen, wegen fehlender Unterlagen nicht näher quantifizierbaren Fällen regten die Verfassungsschützer ohne jegliche Formalitäten oder konkrete Erörterungen des Falles Überwachungsmaßnahmen über alliierte Verbindungsoffiziere an. Diese Praxis ging so weit, dass der Leiter der Außenstelle über seine Sekretärin bestimmte Telefonnummern und Anschriften dem amerikanischen Dienst mitteilen ließ, um eine Überwachungsmaßnahme auszulösen.⁹⁸ Inwieweit an anderen Außenstellen ähnliche Zustände herrschten, wurde im Rahmen des Gutachtens nicht geprüft.

Insgesamt kam Silberstein auf 82 noch nachweisbare »echte Anregungsfälle. Der Gutachter wies ausdrücklich darauf hin, dass es sich hierbei um »Mindestzahlen« handelte, »da nach der Art der allein möglichen Erhebung und der fehlenden Kontrollmöglichkeit keine Gewähr für Vollständigkeit« bestand. Nach Ansicht Silbersteins kamen »noch etwa 50 weitere Fälle« hinzu, bei denen es sich um »die Überwachung von Postsendungen an ganz bestimmte und zweifelsfrei gegnerische Empfänger außerhalb der Bundesrepublik« gehandelt habe⁹⁹. Hiermit dürften, wie im Gutachten zwar nicht näher ausgeführt, aber in einem anderen Dokument belegt ist, die sogenannten »Deckadressen« in Ostberlin und in der DDR gemeint sein. Inhaber solcher Deckadressen waren besonders vertrauenswürdige SED-Mitglieder, die nicht Empfänger dieser Briefe waren, sondern die eingehende Post an Dritte weitergaben. Diese Personen wohnten entweder in Ostberlin und führten in der Bundesrepublik bestimmte »subversive Aufträge« durch oder sie hatten ihren Wohnsitz in der Bundesrepublik und arbeiteten mit DDR-Organisationen »konspirativ« zusammen. Das Bundesamt erhielt derartige Adressen durch geheime Quellen bundesdeutscher subversiver Organisationen in der DDR oder von V-Leuten in kommunistischen Organisationen in der Bundesrepublik. Der Verfassungsschutz leitete die Deckadressen an den US-Geheimdienst weiter, der nun eine entsprechende Postkontrolle einleitete, deren Ergebnisse natürlich auch an den Verfassungsschutz weitergeleitet wurden.¹⁰⁰

Während das BfV der Meinung war, dass derartige Fälle in beiderseitigem Interesse seien, verbuchte sie der Gutachter auf das westdeutsche Konto. Das alliierte Interesse schließe nicht »das Interesse des Bundesamtes und dessen Absicht aus, durch die Mitteilung entsprechender Anschriften die alliierte Überwachung auszulösen und an dem anfallenden Material zu partizipieren«¹⁰¹. Damit erhöhte sich die Zahl der von den Westdeutschen nachweisbar ausgelösten Überwachungsmaßnahmen auf 132 Fälle. Im Parlamentarischen Ausschuss und in der öffentlichen Debatte spielte diese Zahl jedoch keine Rolle, da Bundesamt und Bundesinnenministerium davon keinerlei Gebrauch machten. Grund war die strittige Frage, ob und inwieweit zwischen alliierten, deutsch-alliierten oder deutschen Sicherheitsinteressen unterschieden werden könne, um die Zahl nachweisbaren verfassungswidrigen Verhaltens herunter rechnen zu können. Aber war deutschen Beamten nicht generell die Mitwirkung an Überwachungsmaßnahmen untersagt, die nach deutschem Recht verboten waren, wie es intern in kritischen Stellungnahmen, sogar auf Staatsekretärsebene, hieß?¹⁰²

Die Frage nach der Gültigkeit von zweierlei Recht, der Fortgeltung des Besatzungsrechts in Form der Vorbehaltsrechte der Alliierten und der Geltung des Grundgesetzes in der Bundesrepublik hat das Gutachten natürlich auch thematisiert. Die Fortgeltung besatzungsrechtlicher Bestimmungen sei auch dann möglich, wie Silberstein unter Hinweis auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betonte, »wenn sie in Einzelheiten mit dem Grundgesetz nicht völlig übereinstimmen, jedoch mit der Einschränkung, dass a) die Verpflichtung zur Hinnahme dieses Überhangs sich aus wesentlichem Interesse der Bundesrepublik zwingend ergibt, b) die zuständigen deutschen Stellen für Ersatz des Überhangs durch deutsche Gesetze besorgt bleiben, c) die Ausfüllung der zu schließenden Lücke gemäß b) innerhalb angemessener und zumutbarer, vom Bundesverfassungsgericht in anderen Fällen schon bestimmter Fristen«¹⁰³ erfolge.

Die Frage, ob die Beibehaltung des alliierten Überwachungsvorbehalts im wesentlichen Interesse der Bundesregierung lag, sie gleichzeitig »besorgt« blieb, in einer angemessenen Frist die alliierten Rechte durch ein deutsches Gesetz abzulösen, stellte und prüfte Silberstein nicht. Eine Abweichung vom Grundgesetz müsse nach »ihrer pflichtgemäßen Prüfung« des jeweiligen Falles »auf unabdingbare Ausnahmefälle« beschränkt bleiben. »Dabei muss sie im fortschreitenden Prozess darauf bedacht sein, einem grundgesetzmäßigen Zustand immer näher zu kommen. Sie ist also von Verfassungs wegen verpflichtet, auf die möglichste Herstellung eines endgültigen grundgesetzmäßigen Zustandes hinzuwirken.« Dies gelte sowohl für Fälle ausschließlich alliierten, als auch gemeinsamen deutschalliierten Sicherheitsinteresses. »In den Fällen, in denen ausschließlich deutsche Interessen berührt werden, darf die Bundesregierung weder ihre Zustimmung zu alliierten Überwachungsmaßnahmen einschlägiger Art geben, noch sich alliierter Hilfe bedienen.«¹⁰⁴

Silberstein zog enge Grenzen, innerhalb derer eine staatliche Verletzung von Grundrechten möglich sei, die laut Grundgesetz unverletzlich und unmittelbar geltendes Recht waren. Die Frage nach einem fortgesetzten verfassungswidrigen Verhalten staatlicherseits wurde gar nicht erst gestellt, sondern nur beschrieben, wie die Bundesregierung sich verhalten müsste, um nicht verfassungswidrig zu handeln. Angesichts der klaren Worte, die auf eine deutliche Kritik an dem langjährigen Versäumnis der Bundesregierung hinausliefen, ein verfassungskonformes Gesetz auf den Weg zu bringen, und der Fülle der teilweise heftig kritisierten Missstände im BfV überrascht der öffentlich vermittelte positive Eindruck über das Ergebnis der Untersuchung doch sehr. So erklärte Silberstein bei der Übergabe seines Gutachtens an Bundeskanzler Erhard gegenüber der Presse: »Meine Feststellungen haben im Gegensatz zu den ursprünglichen Vermutungen keine Missbrauchsfälle zutage gefördert.«¹⁰⁵

Die Vorlage des Silberstein-Gutachtens am 28. Februar 1964 erhöhte den politischen Druck auf den Parlamentarischen Untersuchungsausschuss. Auf Anregung des Innenministers sprach sich das Bundeskabinett dafür aus, dem Untersuchungsausschuss das Silberstein-Gutachten ohne die geheimen Anlagen zur Verfügung zu stellen.¹⁰⁶ Am 21. April 1964 konnte auch er seinen Abschlussbericht vorlegen. Die Parlamentarier kamen nun ebenfalls zu dem Ergebnis, »dass Missbräuche nicht festgestellt wurden«. Gleichzeitig betonten sie jedoch, »dass wegen der Unvollständigkeit der Aktenführung und wegen inzwischen erfolgter Vernichtung von Abhörmaterial ein Missbrauch nicht ausgeschlossen werden kann«¹⁰⁷.

Der Ausschuss stellte fest, dass das Bundesamt für Verfassungsschutz seit 1956 die Alliierten zur Einleitung von Verfahren zur Post-, Telefon- oder Fernschreibüberwachung veranlasst habe. Schriftliche Dienstvorschriften habe es nicht gegeben, die Anweisungen seien in der Regel mündlich erteilt worden. Unbestritten sei, »dass die Gefahr missbräuchlicher Verwertung bestanden hat, da nicht nur Abteilungsleiter, sondern auch Referenten, Sachbearbeiter und Angehörige der Außenstellen Material von den Alliierten erhielten«¹⁰⁸. Mit Befriedigung nahmen die Parlamentarier zur Kenntnis, dass der Bundesminister des Innern inzwischen einige Maßnahmen zur Verbesserung der Organisation und Arbeitsweise vorgenommen habe und ein Gesetz zur Beschränkung des Post- und Telefongeheimnisses und zur Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte auf diesem Gebiet in Vorbereitung sei. Während der Bericht des Untersuchungsausschusses auf Grund des begrenzten Untersuchungsauftrags deutlich dürftiger ausfiel als das Silberstein-Gutachten, machte die Bundestagsdebatte über den Schlussbericht noch einmal die politischen Differenzen zwischen der CDU/CSU auf der einen und der FDP und SPD auf der anderen Seite deutlich.¹⁰⁹

In seiner einleitenden Stellungnahme zeigte sich der Vorsitzende des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses, Schmitt-Vockenhausen, sehr zufrieden. Bei aller Schwierigkeit der Materie und bei aller Verschiedenheit der Auffassungen, sei es gelungen, einen einstimmig verabschiedeten Bericht vorzulegen. Man habe sich bewusst auf die Praxis und Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz konzentriert, um dessen Arbeit nicht lahmzulegen und den Beamten und Angestellten die Sicherheit zu geben, »dass sie mit der vollen Deckung der deutschen Öffentlichkeit ihre Arbeit leisten können«. Das Silberstein-Gutachten wurde gelobt, die Stellungnahmen von offizieller Seite dagegen als »sanft und gutmütig« kritisiert, womit die Bundesregierung in der Öffentlichkeit ein weiteres Mal »einen falschen Eindruck vermittelt« habe. Die einzige grundlegende Kritik des Ausschussvorsitzenden zielte immer wieder auf Bundesinnenminister Höcherl. In einem Zusatzantrag der SPD, der allerdings auf Seiten der Regierungsfraktionen CDU/CSU und FDP keine Zustimmung fand, wurde bedauert, dass die festgestellten Missstände aufgrund einer mangelhaften Dienstaufsicht durch das Bundesinnenministerium nicht verhindert worden seien. Ferner missbilligte die Opposition »dass der Bundesminister des Innern ohne ausreichende Untersuchungen mehrfach die Öffentlichkeit unrichtig oder irreführend unterrichtet hat«¹¹⁰.

Der Ton, den der Vorsitzende des Untersuchungsausschusses, Schmitt-Vockenhausen, in der Debatte angeschlagen hatte, moderat in der Sache, lobend hinsichtlich der gemeinsamen Ausschussarbeit, kritisch gegenüber dem Verhalten des Bundesinnenministers in der Affäre, wollte bei der CDU/CSU nicht so recht verfangen. Von einer »Abhörpsychose« sprach der Abgeordnete Süsterhenn, die wie die Beratungen im Untersuchungssauschuss gezeigt hätten, bar jeglicher Grundlage gewesen seien. Trotz gewisser bürokratischer und organisatorischer Mängel sei ein Missbrauch bei den Anregungen zur Telefon- und Postüberwachung nicht festgestellt worden. Auch hätte kein Beleg für einen innenpolitischen Missbrauch der Telefon- und Postüberwachung erbracht werden können. In Würdigung der Ermittlungsergebnisse des Untersuchungsausschusses dränge sich daher die Feststellung auf, »dass der kreißende Berg von Vorwürfen, Unterstellungen, Verdächtigungen, Verdrehungen und Falschbehauptungen tatsächlich nur ein winziges Mäuslein geboren«¹¹¹ habe.

Der Abgeordnete Max Güde, bis 1961 Generalbundesanwalt in Karlsruhe und jetzt Mitglied der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, ging noch einen Schritt weiter. Er wies jede Kritik zurück und nahm den Bundesminister des Innern ausdrücklich in Schutz. Wenn die Untersuchungskommission einen Sinn gemacht habe, dann den, dass sie »die Unschuld des Angeklagten« erwiesen habe. So bleibe »kein ernstlicher Vorwurf gegen den Innenminister, gegen diesen Innenminister ganz bestimmt nicht. Alle strukturellen Unebenheiten, die sich im Laufe der dreifachen Untersuchung – Kleine Kommission, Untersuchungsausschuss, Silberstein-Bericht – vorgefunden haben, sind auch von diesem Minister so vorgefunden worden. Er hat sie in keiner Weise geschaffen. Er hat gewisse Dinge nicht geändert, weil er sie nicht kannte.«¹¹² Auch das Bundesamt für Verfassungsschutz sei »trotz aller Unebenheiten und teilweiser Missstände« im Ganzen in Ordnung. »Das Amt sei ordentlich geführt.« Worauf es Güde jedoch vor allem ankam, war, »dass die Behauptung, hier sei die Verfassung gebrochen worden, ganz entschieden beweislos geblieben ist«. Was von vielen befürchtet worden sei, sei nicht eingetreten. Das Abhörrecht der Alliierten sei von deutschen Dienststellen nicht missbraucht worden. »Der Verfassungsbruch, der so plakatiert worden ist, lag nicht vor, und damit sollte sich die politische Seite der Angelegenheit in der Tat erledigt haben.«¹¹³

Vertreter der SPD und FDP hielten dagegen und warfen der CDU eine Bagatellisierung der Affäre vor. Der Untersuchungsausschuss sei notwendig gewesen »um Klarheit und Wahrheit wieder an den Tag zu bringen«¹¹⁴. Kein deutscher Beamter dürfe Handlungen ausführen, die im Gegensatz zu den Bestimmungen des Grundgesetzes stünden, betonte der SPD-Abgeordnete Schäfer. Das Bundesverfassungsgericht habe festgestellt, dass die Bundesregierung im Falle der Fortgeltung besatzungsrechtlicher Bestimmungen alles tun müsse, um »die Ablösung dieser Rechte zu erreichen. Sie hat das durch entsprechende Gesetzesvorlagen zu tun und sie hat sich ihrerseits darum zu bemühen.« Tatsächlich habe das Bundesministerium des Innern »die politische Aufgabe, den Rechtszustand des Grundgesetzes herzustellen, nicht erfüllt«. Somit habe das Bundesamt für Verfassungsschutz, wie der Untersuchungsausschuss festgestellt habe, »entgegen den Bestimmungen des Art. 10 und damit unter Missachtung des Grundgesetzes Material verschafft«¹¹⁵.

In seinem Redebeitrag ging Bundesinnenminister Höcherl noch einmal ausführlich auf die Entwicklung des Bundesamtes für Verfassungsschutz ein. Er unterstrich die bedeutende Rolle und den Einfluss, den die Besatzungsmächte auf das Kölner Amt genommen haben, hob die rechtlichen Grundlagen und die Verpflichtung zu enger Zusammenarbeit hervor und wies erneut alle Anschuldigungen gegen das Bundesamt und seine Person zurück. Den Vorwurf, er habe bewusst falsche Aussagen und falsche Angaben gemacht, wollte er nicht auf sich sitzen lassen. Der ganze Vorgang habe sich in einer hektischen und aufgeheizten Atmosphäre vollzogen. Am Ende zeigte sich der Minister jedoch sehr zufrieden. Die Feststellung, »dass weder rechtlich noch tatsächlich Schuld in der schwersten Form der Verletzung des Art. 10 des Grundgesetzes vorliegt«, sei »ein befriedigendes Ergebnis«¹¹⁶.

Bei wenigen Enthaltungen und ohne Gegenstimmen, nahm der Bundestag den Bericht des Untersuchungsausschusses zustimmend zur Kenntnis. Die Bundesregierung wurde aufgefordert, bis zum 1. Oktober 1964 über organisatorische und personelle Maßnahmen aufgrund der Untersuchung zu berichten und gleichzeitig Vorschläge über die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste vorzulegen.¹¹⁷

4.3 Politische Entlastung und historische Bedeutung

Groß war die öffentliche Erregung, mit der die Abhöraffäre begann, überraschend die politische Entlastung, die sie im Ergebnis brachte, für den Bundesminister des Innern, das Bundesamt für Verfassungsschutz und nicht zuletzt für die neue Regierung Erhard. Das bedarf der Erklärung.

Nicht einmal ein Jahr nach der Spiegel-Affäre wurde das politische System der Adenauerzeit durch eine neue Affäre erschüttert. Erneut geriet der Staat in die Kritik. Wieder kam der Angriff von außen, von den Medien, von jungen, bürgerlich-liberalen Intellektuellen, von einer neuen kritischen Öffentlichkeit.¹¹⁸ Die Attacke richtete sich gegen die Alt-Nazis in den geschützten Räumen des Staates, die »Kamarilla« der Beamten in den Ministerien, einen »lügenden Minister« ebenso wie gegen das Abhören unbescholtener Bürger, die illegale Zusammenarbeit mit den Alliierten und die Verletzung von Grundrechten. Ein Skandal, der nach öffentlicher Aufklärung, rechtlicher Prüfung und personellen Konsequenzen verlangte.

Deutlich weniger aufgeregt reagierten die Parteien. Weder auf Seiten der CDU/CSU, noch der SPD gab es ein politisches Interesse an einer neuen Affäre, von der man nicht wusste, wohin sie sich entwickeln würde. Einigkeit bestand darin, die Angelegenheit nicht im Rampenlicht der Öffentlichkeit, sondern in einem kleinen interfraktionellen Ausschuss, dem sogenannten Achterausschuss, zu klären. Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses sei die schlechteste aller Möglichkeiten, mit der das Parlament auf die öffentlichen Anschuldigungen reagieren könne, meinte der SPD-Abgeordnete Schmitt-Vockenhausen. »Hiergegen habe seine Partei Bedenken, da man damit das BfV sehr schädigen könne.«¹¹⁹ Auch um die ehemaligen SS-Angehörigen im Bundesamt für Verfassungsschutz wollte man nicht viel Aufhebens machen. »Vielleicht sei eine Verwendung in anderen Behörden möglich. Eine Trennung von diesen Bediensteten müsse jedoch auf faire Weise geschehen. Man solle an ihr patriotisches Gewissen appellieren«¹²⁰, meinte der SPD-Abgeordnete Fritz Erler.

Unterdessen ging die öffentliche Debatte weiter und konzentrierte sich immer mehr auf den Bundesinnenminister als den eigentlichen »Sündenbock« der Affäre. Unter dem wachsenden öffentlichen Druck sah sich Innenminister Höcherl, der sich zunehmend in dem Gestrüpp von Verträgen, geheimen Zusatzvereinbarungen und deren rabulistischen Interpretationen verhedderte, gezwungen, eine unabhängige Prüfung der Rechtsgrundlage und Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz zu veranlassen. Ein Vorgehen, das von der CDU/CSU-Fraktion und der Bundesregierung unterstützt wurde. Die SPD sah sich dagegen genötigt, dem öffentlichen Druck nachzugeben und schlussendlich einen Antrag auf Einsetzung des eigentlich nicht gewollten Untersuchungsausschusses zu stellen. Die Fragen, die der Untersuchungsausschuss klären sollte, machten deutlich, dass die SPD keineswegs die Arbeitsweise des Bundesamtes für Verfassungsschutz in Frage stellen, sondern Verantwortung und mögliches Versagen des zuständigen Bundesinnenministers klären wollte. Die CDU/CSU war dagegen an einer generellen politischen Entlastung der Bundesregierung interessiert. Der kleine Koalitionspartner FDP profilierte sich als Rechtsstaatspartei und war durchaus zu einem begrenzten Konflikt mit der CDU/CSU bereit. Die SPD hielt bis zum Ende an ihrem Kurs fest und forderte selbst in der Schlussdebatte, wenn auch vergeblich, das Bundesinnenministerium wegen mangelnder Dienstaufsicht und den Minister dafür zu rügen, dass er mehrfach die Öffentlichkeit unrichtig oder irreführend unterrichtet habe.¹²¹

Das Schlüsselwort der Affäre, das schließlich zur weitgehenden politischen Entlastung des Bundesinnenministers, des Bundesamtes und der Bundesregierung führte, lautete: »Kein Missbrauch«. Es war der von der Bundesregierung bestellte Gutachter, der diesen politisch bedeutsamen Freispruch bei der Übergabe seines Gutachtens an den Bundeskanzler öffentlich formulierte. Seine Untersuchung habe keine Missbrauchsfälle zutage gefördert. Mit dieser Feststellung nahm Silberstein der Affäre den politischen Wind aus den Segeln und ließ diese, um im Bild zu bleiben, schlaff in sich zusammenfallen. »Kein Missbrauch« sollte allerdings nicht heißen, wie der pensionierte Landesgerichtspräsident ergänzte, »dass nicht manches hätte zweckmäßiger gestaltet werden können, als im bisher geübten Verfahren der Fall war«. Hierzu enthalte das Gutachten einige kritische Bemerkungen »verbunden mit Vorschlägen auf personellem und sachlichem Gebiet, die dazu beitragen können, eine reibungslose, die Rechtsstaatlichkeit und die Individualrechte im Höchstmaß verbürgende Regelung sicherzustellen«¹²².

Im Grunde brauchte sich die Öffentlichkeit keine Sorgen zu machen. Es war alles in Ordnung, so die politische Botschaft. Die paar Kleinigkeiten, die zu ändern waren, dienten lediglich dazu, ein »Höchstmaß« an Rechtsstaatlichkeit und Schutz der individuellen Rechte zu garantieren. Diese Bewertung überrascht nach der Lektüre des Gutachtens sehr, zumal Silberstein selbst – vom kritischen Gesamttenor des Gutachtens ganz abgesehen – von »82 echten Anregungsfällen« spricht, von Post- und Telefonüberwachungen also, die vom Bundesverfassungsschutz über die Alliierten verfassungswidrig ausgelöst wurden. Bei diesen Zahlen handelte es sich, wie ausdrücklich betont wurde, um »Mindestzahlen«, da sich viele Fälle wegen fehlender Dokumentation nicht belegen ließen.¹²³ Dieses alles blieb der Öffentlichkeit verborgen, da das Gutachten nicht veröffentlicht, sondern geheim gehalten wurde. Lediglich die sieben Mitglieder des Untersuchungsausschusses erhielten mit der Verpflichtung zur Geheimhaltung ein Exemplar.¹²⁴ Die Feststellung Silbersteins, dass von einem Missbrauch keine Rede sein könne, wurde durch die Geheimhaltung des Gutachtens noch verstärkt, da dem Gutachter im Unterschied zum Parlamentarischen Untersuchungsausschuss Zugang zu allen, auch als »streng geheim« klassifizierten Akten gewährt worden war.

Der Untersuchungsausschuss konnte sich der politischen Wirkung, die die klare Botschaft des Gutachtens entfaltete, nicht entziehen. Der Druck, den Schlussbericht möglichst einvernehmlich zu verabschieden, wurde größer. Um Einstimmigkeit zu erzielen, was der erklärte Wunsch des Vorsitzenden Schmitt-Vockenhausen war, konnte die These, wonach es keine Missbrauchsfälle gegeben habe, nicht umgangen werden. Der gefundene Kompromiss sah einen »klaren« Einerseits-Andererseits-Beschluss vor, der dann auch einstimmig gefasst wurde. Dieser sah vor, dass einerseits das Bundesamt für Verfassungsschutz seit 1956 die Alliierten zur Einleitung entsprechender Überwachungsmaßnahmen veranlasst habe, andererseits Missbräuche nicht festgestellt wurden, die jedoch wegen fehlender Dokumentation nicht ausgeschlossen werden konnten¹²⁵. Mit dem ersten Teil stellte der Untersuchungsausschuss faktisch einen fortgesetzten Verfassungsbruch des Bundesamtes für Verfassungsschutz fest, der mit dem zweiten Teil »kein Missbrauch« wieder nivelliert und im dritten Teil erneut nicht ausgeschlossen wurde. Mit einem solchen Beschluss war die politische Diskussion – selbst unter Berufung auf den Schlussbericht – nach allen Seiten wieder offen, wie die parlamentarische Debatte über den Schussbericht deutlich zeigte.¹²⁶

Worin liegt nun die historische Bedeutung der Abhöraffäre von 1963/64? War sie nur ein kreißender Berg, wie der CDU – Abgeordnete Süsterhenn es in der Schlussdebatte formuliert hatte, der eine kleine Maus gebar? Blieb am Ende alles so, wie es war? Keineswegs. Mit der Abhöraffäre hatte der seit Ende der Fünfzigerjahre sich abzeichnende gesellschaftliche Wandel¹²⁷ auch das politische System erreicht. Die Affäre war ein wichtiger Katalysator für die Abkehr von dem traditionellen Staatsgedanken der Adenauerzeit, der den Staat und dementsprechend den Staatsschutz als höchsten Wert betrachtete, der Achtung der Grundrechte und der Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit dagegen eine nachgeordnete Bedeutung beimaß. In diesem Prozess spielten die Medien, junge bürgerlich-liberale Intellektuelle und kritische Journalisten eine wichtige Bedeutung. Zwar gelang es den Juristen in den Ministerien noch einmal die Deutungshoheit über die wirren, selbst vom zuständigen Minister nicht zu verstehenden juristischen Konstruktionen aus immer wieder neu zu interpretierenden Verträgen, geheimen Zusatzvereinbarungen, Absprachen, Richtlinien und Verordnungen zurückzugewinnen. Verhindern aber konnten sie den neuen Geist nicht mehr. Selbst in den Bundesministerien setzte sich nach und nach ein neues Rechtsbewusstsein durch, das nicht mehr dem Staat, sondern der Verfassung den höchsten Stellenwert einräumte.

Im Kern ging es bei der Abhöraffäre also nicht um die Person des Ministers, das Bundesamt für Verfassungsschutz und auch nicht um die neue Regierung unter Bundeskanzler Ludwig Erhard, sondern um das politische System der Adenauerzeit. Von den einen als »Kanzlerdemokratie«¹²⁸, von den andern als »autoritäre Demokratie«¹²⁹ bezeichnet, war die Bundesrepublik eine Demokratie, die primär vom Staat her gedacht und aufgebaut wurde. Das politische System der Fünfziger- und Sechzigerjahre läßt sich daher eher als eine »Staatsdemokratie« beschreiben, die nicht nur das Werk des Kanzlers oder Folge bestimmter autoritärer Denk- und Verhaltensweisen war, sondern auch und vor allem Ergebnis struktureller Prägungen und historischer Erfahrungen der in die Schlüsselstellungen des Staates gelangenden neuen bzw. alten Machteliten war.

Der dreimalige Niedergang des deutschen Staates in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts 1918, 1933 und 1945 hatte Mentalität und Sozialisation der politischen Akteure der neuen Republik nachhaltig geprägt. Nach 1945 ging es vor allem um eins, um den Aufbau eines starken, überlebensfähigen und nicht erneut von innen oder außen zerstörbaren Staates. Die Leute sollten wieder das Gefühl kriegen, dass sie wieder richtig regiert würden, wie Adenauer es einmal ausgedrückt hat. Ein solcher Staat war nach Ansicht des ersten Bundeskanzlers nur mit Hilfe des Westens, dessen Einfluss und direkter Einwirkung auf die äußere und innere Entwicklung der Bundesrepublik möglich. Der Schutz des aus einer solchen politischen Mentalität und Einstellung resultierenden Staatsgebildes hatte Priorität. Entsprechend war der Staat – wie die Ministerialbeamten und Juristen der Bundesregierung in diversen Stellungnahmen und Rechtsgutachten immer wieder hineinschrieben – das höherwertige Rechtsgut.¹³⁰ Eine solche Staatsauffassung hatte in Deutschland Tradition, reichte über die NS-Diktatur, die Weimarer Republik bis ins Kaiserreich zurück und prägte die Verwaltungseliten der Fünfziger- und Sechzigerjahre.

Mit der Spiegel- und der Abhöraffäre, die durchaus im Zusammenhang gesehen werden müssen, war einiges in Gang gekommen, was die politischen Strukturen der Bundesrepublik nachhaltig verändern sollte. Daran hatte nicht zuletzt der viel gescholtene Bundesinnenminister Höcherl einen wesentlichen Anteil. Der offensichtlich von seinem Vorgänger Schröder nicht eingeweihte, ahnungslos ins Amt gekommene Minister erwies sich im Laufe der Affäre als durchaus lernfähig und bereit, die aufgestauten Probleme anzupacken und – soweit es in seiner Macht lag – auch zu lösen. So unterstellte er den Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz allein dem Bundesinnenminister und ersetzte damit die Dienstanweisung von 1950, in der – zumindest formell – der Kanzler Dienstvorgesetzter des Präsidenten gewesen war. Er veranlasste eine Reihe personeller Maßnahmen. Innerhalb eines Jahres wurden von den 16 SS-Angehörigen 12 Beamte und Angestellte in eine andere Behörde abgeordnet.¹³¹ Der Minister sagte zu, in Zukunft »für eine gründliche Auswahl« der Bewerber für den Verfassungsschutz zu sorgen und die Ausbildung der Beamten verbessern zu wollen. Abhörersuchen sollten künftig nur noch schriftlich gestellt werden. Anregungen dazu durften nur noch vom Präsidenten oder seinem Stellvertreter an die Alliierten weitergegeben werden. Zahlreiche neue Vorschriften über die Registrierung, Auswertung und Vernichtung von Unterlagen über Abhörmaßnahmen wurden erlassen und die Voraussetzungen für den Informationsaustausch mit den Alliierten klar geregelt. Schließlich regte Höcherl an, den Verfassungsschutz wie den BND unter parlamentarische Kontrolle zu stellen.¹³²

In seinem Bericht über die Umsetzung personeller und organisatorischer Maßnahmen, um den der Untersuchungsausschuss bis zum 1. Oktober 1964 gebeten hatte, räumte der Minister ein, dass viel »Erforderliches« zu veranlassen gewesen sei. Grundlage aller Maßnahmen sei, dass die Tätigkeit des Bundesamtes wie die aller anderen Behörden »an die Grundsätze unseres freiheitlichen demokratischen Rechtsstaates gebunden« sei und »dass alle Angehörigen dieses Amtes das Grundgesetz und die geltenden Gesetze zu wahren und den persönlichen Lebensbereich des einzelnen Staatsbürgers zu achten haben, selbst um den Preis, dass hierdurch der Erfolg der Arbeit beeinträchtigt« werde. Schließlich versicherte er, dass dafür gesorgt worden sei, »dass die Rechtmäßigkeit der bei der Nachrichtenbeschaffung anzuwenden Methoden noch mehr als bisher geprüft«¹³³ werde. Der Innenausschuss nahm den Bericht zustimmend zur Kenntnis und forderte zur Umsetzung weiterer organisatorischer Maßnahmen einen erneuten Bericht bis zum 1. Januar 1966.¹³⁴

Das waren völlig neue Töne, die der Bundesinnenminister gegenüber den Parlamentariern anschlug. Neu war auch, dass den Worten Taten folgten. Neu war vor allem, dass die Exekutive und die Legislative sich wechselseitig in die Pflicht nahmen, um den »gesetzlosen Zustand« zu beenden. Die Post- und Telefonüberwachung in der Bundesrepublik war keine Frage verwaltungsinterner Regelungen und spitzfindiger juristischer Interpretationen mehr, sondern eine Frage der Verfassung, des Rechts und damit eines Ausführungsgesetzes zu Artikel 10 des Grundgesetzes. Mit Hochdruck wurde jetzt an einem Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses gearbeitet, dessen besondere politische Problematik darin bestand, dass mit einem solchen Gesetz die Vorbehaltsrechte der Alliierten abzulösen und gleichzeitig deren Interesse an einer Fortführung der individuellen und vor allem allgemeinen Post- und Telefonüberwachung in der Bundesrepublik zu sichern waren. Höcherl hielt dies verfassungsrechtlich nicht für lösbar und entschied sich für einen Gesetzentwurf, der das Problem der allgemeinen Überwachung einfach ausklammerte. Um die Ablösung der Vorbehaltsrechte der Alliierten nicht zu gefährden, schien eine Lösung nur unter weitgehender Ausschaltung der rechtsstaatlichen Kontrollmechanismen möglich zu sein. Die erforderlichen, nur mit einer Zweidrittelmehrheit durchzusetzenden Eingriffe in das Grundgesetz waren nur unter Mitwirkung der oppositionellen SPD möglich.

Die Mitwirkung der SPD wurde somit zur Schlüsselfrage für die Beseitigung der politischen Altlasten aus der Adenauerzeit, die Notstands- und Überwachungsgesetzgebung. Die Ablösung der den Alliierten von Adenauer eingeräumten Notstands- und Überwachungsvorbehalte wurde zur entscheidenden Machtfrage für die SPD. Sollte sie aus der Opposition heraus entsprechende Vorlagen der Regierung Erhard unterstützen und dadurch einen hohen politischen Popularitätsverlust riskieren? Oder sollte sie zuvor eine Regierungsbeteiligung anstreben, um aus dieser Position an einer zügigen Beseitigung des rechtsstaatlichen Reformstaus auch bei unpopulären Gesetzen mitzuwirken? Die Verabschiedung eines G 10-Gesetzes war somit nicht nur eine Frage der Rechtsstaatlichkeit, sondern auch eine Frage hoher außenpolitischer und innenpolitischer Brisanz. Dies war der Grund dafür, dass Bundesinnenminister Höcherl mit seiner Absicht und seinem Elan scheiterte, in Kürze ein rechtsstaatlich verträgliches G 10-Gesetz nicht nur vorzulegen, sondern auch durch den Deutschen Bundestag zu bringen.

Das durch die Abhöraffäre beförderte neue Rechtsstaatsbewusstsein wirkte sich schließlich auf alle Bereiche der Post- und Telefonüberwachung in der Bundesrepublik aus. Hierzu zählten auch die Überwachung der Postsendungen aus der DDR und die Kontrolle verdächtiger, in der Bundesrepublik aufgegebener Postsendungen. Obwohl erst 1961 das »Verbringungsverbotsgesetz«¹³⁵ zur Kontrolle der Post aus der DDR verabschiedet worden war, geriet die extensive Zensurpraxis der westdeutschen Behörden zunehmend in die Kritik. Im Oktober 1963 wurde erstmals im Deutschen Bundestag die Kontrollen der DDR-Post trotz gesetzlicher Regelung als Verletzung von Grundrechten gebrandmarkt. Jeder Einzelfall sollte künftig geprüft werden, um die Rechtsstaatlichkeit des Eingriffs sicherzustellen. In einer Anfrage an den Bundesminister des Innern wollte die SPD wissen, ob und wie sichergestellt werde, dass ein tatsächlicher Anhaltspunkt für den Verdacht eines Verstoßes gegen das Gesetz »in jedem Einzelfall sorgfältig geprüft und das Gesetz entsprechend dem Wesen der Grundrechte auf die notwendigsten Fälle einschränkend angewandt wird?«¹³⁶

Die Beantwortung der Frage ergab zwar keine neuen Gesichtspunkte, war aber dennoch bemerkenswert. Erstmals bekannte sich die Bundesregierung im Parlament und damit in der Öffentlichkeit zu einer massenhaften Überwachung und Zensur von Postsendungen aus der DDR, bei der etwa ein Prozent der eingehenden Post »irrtümlich« geöffnet würden. Eine genaue Zahl nannte Finanzminister Rolf Dahlgrün, der als zuständiger Minister für den Zoll die Frage beantwortete, nicht. Eine Antwort, wie sichergestellt würde, dass jeder Einzelfall geprüft würde, gab es ebenso wenig wie eine Antwort darauf, ob garantiert sei, dass eine Überwachung auf das Notwendigste beschränkt bleibe. Auch die Zusatzfrage, welcher Rechtsweg offen stünde, um die Öffnung und Kontrolle von Postsendungen juristisch überprüfen zu lassen, machte deutlich, dass die individuellen Rechte des Bürgers, selbst bei der Überwachung der DDR-Post, in der öffentlichen Wahrnehmung zunehmend größere Bedeutung gewannen.¹³⁷

Auch die Öffnung und Beschlagnahme von Inlandspost, die aufgrund von zwei Rechtsgutachten des Bundesministeriums der Justiz von 1952 und 1955 nur mit der Treuepflicht der Beamten gegenüber dem Staat gerechtfertigt worden war, geriet zunehmend in die Kritik. Vergeblich hatte sich der Bundespostminister seit Jahren für eine gesetzliche Regelung eingesetzt.¹³⁸ In einem Gutachten vom 9. September 1965 revidierte das Bundesjustizministerium seine frühere Auffassung und vertrat jetzt die Meinung, dass es keine gesetzliche Grundlage für derartige Eingriffe in das Postgeheimnis gebe. Unter Berufung auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, wonach der Gesetzgeber »verpflichtet ist, Grundgesetzwidrigkeiten sobald als möglich zu beseitigen« konnte jetzt auch nach Auffassung des Bundesjustizministeriums »das sogenannte Binnenaufkommen nicht mehr ohne gesetzliche Regelung überprüft werden«. Verfassungsrechtlich könne »die bisherige Praxis deshalb nicht weiter befürwortet werden«¹³⁹.

Der Bundespostminister stellte daraufhin die seit 1951 ohne jede gesetzliche Grundlage praktizierte Überwachung der Inlandspost durch westdeutsche Postbeamte ein. Nach 15 Jahren illegaler Postzensur nahm das Bundeskabinett die Entscheidung des Bundespostministers schlicht zur Kenntnis. »Die Erklärung von Bundesminister Stücklen«, so heißt es in dem Kabinettsprotokoll der Bundesregierung vom 9. Februar 1966, »dass die Postverwaltung ab sofort das bisherige Verfahren, im Gebiet der Bundesrepublik aufgegebene Postsendungen, die kommunistisches Propagandamaterial enthalten, den Strafverfolgungsbehörden zu übergeben, einstellen werde, nimmt das Kabinett zur Kenntnis«¹⁴⁰.

Mit der Spiegel-Affäre von 1962 und der Abhöraffäre von 1963/64 hatten die gesellschaftlichen Veränderungs- und Wandlungsprozesse auch das politische System der Adenauerzeit, die Staatsdemokratie der Fünfziger- und Sechzigerjahre erreicht. Das Bewusstsein für die Unrechtmäßigkeit staatlichen Handelns war zwar geschärft, aber der Grundkonflikt zwischen alliiertem Vorbehaltsrecht und westdeutschem Verfassungsrecht durch ein verfassungsgemäßes Gesetz zur Beschränkung des Post- und Telefongeheimnisses in der Bundesrepublik noch nicht gelöst. Trotz aller Verbesserungen in der Verwaltungspraxis des Bundesamtes für Verfassungsschutz ging der Nachrichtenaustausch mit den Alliierten unvermindert weiter. Eines hatten die Verfassungsschützer von den Juristen jedenfalls gelernt, was früher einmal »Aufträge«, dann »Anregungen« hieß, durfte nach der Abhöraffäre nur noch »Mitteilungen« heißen, um weiterhin deutsche Kommunisten von westdeutschen Verfassungsschützern durch alliierte Geheimdienste in der Bundesrepublik auf der Grundlage der freiheitlichsten Verfassung, die Deutschland jemals hatte, verfassungsgemäß überwachen zu können.

    1 Die Zeit, Sagte Höcherl die Wahrheit?, 6.9.1963.

    2 Stern, Der Mann ohne Namen, 27.8.1963.

    3 Ebd.

    4 Die Zeit, Sagte Höcherl die Wahrheit?, 6.9.1963.

    5 Ebd.

    6 Die Zeit, Nur Abhör-Amtshilfe?, 13.9.1963.

    7 Der Spiegel, Plan Murmeltier, 14.2.1962.

    8 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 93. Sitzung, 2.10.1963.

    9 Die CDU/CSU-Fraktion im DBT, Sitzungsprotokolle 1961–1966, 24.9.1963, S. 745.

  10 BArch, B106/204179, Besprechung Höcherl, Schäfer, Schrübbers und Toyka in Brennberg, 7.9.1963.

  11 Art. 19 GG.

  12 BArch, B106/204179, Besprechung Höcherl, Schäfer, Schrübbers und Toyka in Brennberg, 7.9.1963.

  13 BArch, B 106/204177, Besprechung mit Vertretern der Botschaften der drei Mächte, 21.9.1963.

  14 Ebd., S. 5.

  15 Ebd., S. 3.

  16 PA AA, B 86/892, Verletzung des Post- und Fernmeldegeheimnisses durch das BfV, 13.9.1963.

  17 Ebd. Entwurf eines Schreibens an Staatssekretär Dr. Schäfer, BMI, 20.9.1963. Wegen des brisanten Inhalts entschied das AA, den Brief nicht abzusenden, sondern dessen Inhalt mündlich zu übermitteln. Vermerk Meyer-Lindenberg vom 28.9.1963.

  18 Ebd.

  19 BArch, B 106/204177, Nachrichtenaustausch zwischen BfV und alliierten Nachrichtendiensten, 25.9.1963, S. 2. Weiteres Exemplar in: BArch, NL Brentano, N 1239/83, S. 4.

  20 BArch, B 106/204177, Gespräch Toyka mit Doneisen (Britischer Geheimdienst), 13.9.1963.

  21 BArch, B 106/204177 Nachrichtenaustausch zwischen BfV und alliierten Nachrichtendiensten, 25.9.1963, S. 9 und S. 12.

  22 Stern, P. hört nicht mehr mit, 6.10.1963.

  23 Ebd.

  24 Ebd.

  25 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 21. Sitzung, 29.4.1964, S. 6020.

  26 Die Zeit, Nur Abhör-Amtshilfe?, 13.9.1963.

  27 Zit. n. Schmitt-Vockenhausen, in: Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 21. Sitzung, 29.4.1964, S. 5995.

  28 Ebd., S. 5996.

  29 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 90. Sitzung, 11.9.1963.

  30 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 93. Sitzung, 2.10.1963.

  31 Ebd.

  32 Stern, Der Bundestag hat viel gutzumachen, 17.11.1963.

  33 FDP Bundesvorstand, Sitzungsprotokolle 1960–67, 26.9.1963, S. 550.

  34 Die SPD-Fraktion im DBT. Sitzungsprotokolle 1961–1966, 2.10.1963, S. 332.

  35 BArch, B 106/204177, Niederschrift der Sitzung des Innenausschusses des Bundestages, 17.9.1963.

  36 Die SPD-Fraktion im DBT. Sitzungsprotokolle 1961–1966, 2.10.1963, S. 331.

  37 BArch, B 106/204177, Niederschrift Besprechung mit Vertretern der drei Westmächte, 19.9.1963.

  38 BArch, B 106/204177, Niederschrift über die Sitzung des »Achter Ausschusses« am 3.10.1963.

  39 BArch, B 106/101840, Vorwürfe gegen BfV, Ergebnisse der Kleinen Kommission, o. D., S. 4.

  40 Ebd., S. 5.

  41 Stern, Konkrete Fragen an Hermann Höcherl, 13.10.1963.

  42 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 21. Sitzung, 29.4.1964, S. 5997.

  43 Die SPD-Fraktion im DBT. Sitzungsprotokolle 1961–1966, 18.10.1963, S. 355.

  44 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 1544, 18.10.1963.

  45 Kontrollratsgesetz Nr. 31, Polizeibüros und -agenturen politischen Charakters, 1.7.1946. http://www.verfassungen.de/de/de45-49/kr-gesetz31.html (letzter Zugriff: 5.2.2012).

  46 »Polizei-Brief«, Schreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz, 14.4.1949. http://www.verfassungen.de/de/de49/grundgesetz-schreiben49-3.htm (letzter Zugriff: 5.2.2012).

  47 Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 40 f.

  48 BGBl. I 1950, S. 682.

  49 BGBl. I 1972, S. 1382.

  50 PA-DBT, 3102/2.WP, BMI an Walter Menzel, 20.1.1955, Anordnung der Bundesregierung vom 7.11.1950.

  51 BArch, B 106/101841, BfV, Zusammenarbeit BfV mit den alliierten Nachrichtendiensten, o. D.

  52 Ebd.

  53 BArch, B 106/204346, BfV-Präsident Schrübbers an BMI, 6.4.1964.

  54 BArch, B 106/101841, Zusammenarbeit BfV und Alliierte, Sprechzettel für den Minister, o. D.

  55 BArch, B 106/204177, Niederschrift der Sitzung des Innenausschusses des Bundestages, 17.9.1963.

  56 BArch, NL Brentano, N 1239/83, Nachrichtenaustausch zwischen BfV und alliierten Nachrichtendiensten, 25.9.1963, S. 11.

  57 BArch, B 106/204179, BfV, Erkenntnisse auf Grund der alliierten Vorbehaltsrechte, o. D.

  58 BArch, B 106/101841, BfV, Zusammenarbeit BfV mit alliierten Nachrichtendiensten, o. D.

  59 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 62.

  60 BArch, B 141/4020/2, Anwerbung von Sowjetzonenflüchtlingen durch alliierte Nachrichtendienste, 6.1.1959.

  61 BArch, B 106/202218, Bundesnachrichtenstellen des BfV, 3.11.1956.

  62 HStAS, EA 2/301, Bü 71, Albert Radke, Vizepräsident des BfV, Protokoll der Bund-Länderkonferenz der Innen- und Justizminister, 8.2.1952, S. 6.

  63 Ebd.

  64 BArch, B 126/159262, Schreiben BfV an BMF, Errichtung von Bundesnachrichtenstellen, 21.8.1952.

  65 BArch, B 126/159262, Vermerk für den Minister, Zusammenarbeit der Zollverwaltung mit dem BfV, 24.1.1953.

  66 BArch, B 126/159262, Niederschrift der Besprechung von BfV, BMF und vier OFD, 5.2.1953.

  67 BArch, B 126/159262, Vermerke über verschiedene Gespräche mit der Organisation Gehlen (1953) und dem Amt Blank (1954–56).

  68 ACDP, NL Schröder, 01-483-288/1, Schreiben Schröder an Adenauer, 18.11.1955.

  69 BArch, B 106/204179, Schreiben Adenauers an Schröder, 15.12.1955.

  70 Vgl. Stöver, (1998), Der Fall Otto John. Ders., (1999), Der Fall Otto John, Neue Dokumente.

  71 Schaefer, Der Prozess gegen Otto John.

  72 NACP, RG 59, 762 A. 52/3-255, Appraisal of the Verfassungsschutz System, Memorandum für den stellvertretenden Hohen Kommissar Walter C. Dowling, 13.2.1955. Ähnlich kritisch schon die Briten: TNA, DEFE 41/119, Draft Brief for High Commissioner, 7.7.1952.

  73 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 12.

  74 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 15.

  75 BArch, B 106/316369, Unkeler Richtlinien, 8.10.1954.

  76 BArch, B 106/316369, Unkeler Richtlinien, 8.10.1954.

  77 BArch, B 141/4021/1. Wagner, Strafjustiz und Sicherheitsbehörden, 25.8.1961, S. 12.

  78 BKAmt, 10200 (8), Richtlinien für die Zusammenarbeit des Bundesamtes und der Landesämter für Verfassungsschutz (Koordinierungsrichtlinien), 3.12.1957.

  79 Ebd., S. 4.

  80 BArch, NL Brentano, N 1239/83, BfV, Nachrichtenaustausch zwischen BfV und alliierten Nachrichtendiensten, 25.9.1963, S. 11.

  81 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 2170, 21.4.1964.

  82 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 124. Sitzung, 29. 4.1964, S. 5997.

  83 Ebd., S. 6023.

  84 Zur Person: Haehling von Lanzenauer, Das Oberlandesgericht Karlsruhe und sein Präsident Max Silberstein.

  85 Die CDU/CSU-Fraktion im DBT, Sitzungsprotokolle 1961–1966, 22.10.1963, S. 834.

  86 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 95. Sitzung, 17.10.1963, Anmerkung 43.

  87 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964. Weitere Fassungen, in denen allerdings bestimmte Passagen herausgeschnitten wurden, in: BArch, B 106/204346.

  88 BArch, B 106/63052, BMI an BKA, 4.3.1954. Anweisung Staatssekretär Ritter von Lex gemäß Entscheidung von Minister Schröder, 22.2.1954.

  89 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 37.

  90 Ebd., S. 37 f.

  91 Ebd., S. 39.

  92 Ebd., S. 116 und S. 113.

  93 Vgl. taz, Alte Nazis als Kommunistenjäger, 29.9.2011; Süddeutsche Zeitung, NS-Vergangenheit und Verfassungsschutz, 28.9.2011.

  94 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 112 und 115.

  95 Ebd., S. 80.

  96 Ebd., S. 66.

  97 Ebd., S.102.

  98 Ebd., S. 76.

  99 Ebd., S. 84 f.

100 BArch, B 106/204178, Präsident BfV an BMI, 5.12.1963.

101 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 85.

102 PA AA, B 86/892, AA, Verletzung des Post- und Fernmeldegeheimnis durch das BfV, 13.9.1963.

103 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 96.

104 Ebd., S. 97.

105 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 38, 29.2.1964, S. 333.

106 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 95. Sitzung, 17.10.1963.

107 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 2170, 21.4.1964, S. 1–6, hier S. 3.

108 Ebd., S. 5.

109 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 124. Sitzung, 29.4.1964, S. 5991–6035.

110 Ebd., S. 5997 f.

111 Ebd., S. 6002.

112 Ebd., S. 6011 und 6013.

113 Ebd., S. 6014 f.

114 Ebd., S. 6020.

115 Ebd., S. 6008 f.

116 Ebd., S. 6032.

117 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 2170, 21.4.1964.

118 Vgl. Hodenberg, Geschichte der westdeutschen Medienöffentlichkeit.

119 BArch, B 106/204177, Niederschrift des Achterausschusses, 3.10.1963, S. 8.

120 Ebd., S. 5.

121 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 124. Sitzung, 29.4.1964, S. 5998.

122 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 38, 29.2.1964, S. 333.

123 BKAmt, 5-10200-637/64, Silberstein-Gutachten, 27.2.1964, S. 82–84

124 BArch, B 106/204346, BMI, Geheimschutzgesetz, 23.7.1965.

125 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 2170, 21.4.1964, S. 3.

126 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 4. WP, 124. Sitzung, 29.4.1964, S. 5991-6035.

127 Vgl. Herbert, Wandlungsprozesse in Westdeutschland.

128 Baring, Im Anfang war Adenauer. Entstehung der Kanzlerdemokratie.

129 Wolfrum, Bundesrepublik Deutschland – trotz allem geglückt?, S. 471.

130 BArch, B 106/16106, BMJ, Rechtsgutachten, 2.4.1952.

131 BArch, B 106/204346, BMI an die Fraktionsvorsitzenden im Bundestag, 30.9.1964.

132 Die Zeit, Die kontrollierten Kontrolleure, 23.10.1964.

133 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 2582, 5.10.1964.

134 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 3469, 12.5.1965.

135 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

136 Verhandlungen des DBT. 4. WP, 91. Sitzung, 23.10.1963, S. 4218.

137 Ebd.

138 BArch, B 136/4848, BMPF, Unterrichtung Bundeskanzler über gesetzgeberische Vorhaben, 14.11.1963.

139 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 35a.

140 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 14. Sitzung, 9.2.1966, S. 101 f.

5. Weichenstellungen für dauerhafte Überwachung (1968)

1968 wurden nach einem schwierigen, fast 20 Jahre dauernden historischen Prozess die Weichen für eine dauerhafte, rechtlich legitimierte Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik Deutschland gestellt. Ein ganzes Bündel gemeinsamer, unterschiedlicher und gegensätzlicher innen- und außenpolitischer Interessen und wechselseitiger Instrumentalisierungen der verschiedenen Akteure war der Grund dafür, dass die G 10-Gesetzgebung derartig komplex, undurchsichtig und erst durch die historische Analyse bislang geheim gehaltener Akten in ihrer Entstehung und Entwicklung verständlich wird.

In diesem Kapitel geht es vor allem um die gesetzliche und verfassungsrechtliche Legitimierung dieses ausschließlich nachrichtendienstlichen Zwecken dienenden Überwachungssystems. Im Einzelnen werden die Vorgeschichte und Entwürfe eines Gesetzes zur Beschränkung des Post- und Telefongeheimnisses von den Anfängen der Bundesrepublik bis zum Jahr 1968 nachgezeichnet, der Zusammenhang zwischen der Notstands- und G 10-Gesetzgebung erläutert, die Ablösung und Beibehaltung alliierter Rechte durch deutsche Gesetze und völkerrechtlich verbindliche Zusatzvereinbarungen dargestellt und schließlich höchstrichterliche Entscheidungen zum G 10-Gesetz vom Bundesverfassungsgericht bis zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte erörtert.

Viele Fragen tauchen auf und werden auf einer breiten historischen Quellengrundlage erstmals erörtert und beantwortet.

Warum war die Bundesregierung über Jahre hin weder bereit noch in der Lage, ein von den Alliierten schon zu Beginn der Fünfzigerjahre gefordertes deutsches Überwachungsgesetz auf den Weg zu bringen? Welche Interessen verfolgten die Besatzungsmächte bezüglich einer G 10-Gesetzgebung? Wie stark wirkten sie auf die deutsche Gesetzgebung und damit auf die verfassungsrechtliche Entwicklung der Bundesrepublik ein? Welche Rechte gaben die Drei Mächte auf, welche blieben ihnen? Gab es so etwas wie Vorbehaltsrechte in neuer Form?

Mit der Durchführung der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs wurden die westdeutschen Nachrichtendienste BfV, BND und MAD betraut. Welche Rechte bekamen sie? Wie und wodurch wurden sie kontrolliert? Welche rechtsstaatlichen Kontrollmöglichkeiten gab es überhaupt? Wie bewerteten die höchsten Richter der Bundesrepublik und Europas die deutsche Gesetzgebung? Was war rechtlich zulässig, was nicht? Was wussten die Richter, was nicht? Welche neue Informationen bieten die neuen Quellen und Fragestellungen?

Wie ist schließlich die G 10-Gesetzgebung unter politischen und rechtlichen Gesichtspunkten insgesamt zu bewerten? Was bedeutete sie für die staatliche und insbesondere für die rechtsstaatliche Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland?

5.1 Vorgeschichte und Entwürfe eines Überwachungsgesetzes

Die Vorgeschichte des G 10-Gesetzes, des Gesetzes zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses von 1968, reicht bis in die Anfangsjahre der Bundesrepublik zurück. Seit 1951 drängten die Besatzungsmächte die Bundesregierung immer wieder dazu, für ein deutsche Überwachungsgesetz zu sorgen, damit nach Ratifizierung der Westverträge kein Vakuum eintrete, »in dem weder Alliierte, noch deutsche Stellen für die Post- und Fernmeldezensur die nötige Zuständigkeit besäßen«¹. Die Besatzungsmächte bestanden keineswegs darauf, ihre Überwachungsrechte zu behalten, sondern waren durchaus bereit, diese deutschen Behörden zu übertragen, wenn diese entsprechende gesetzlich geregelte Kompetenzen erhielten. Die Bundesregierung musste sich allerdings gerade auf diesem Gebiet zu engster Zusammenarbeit verpflichten. In einer Zusatzvereinbarung sollte diese Zusammenarbeit im Einzelnen geregelt werden. Hierzu legten die Besatzungsmächte bereits 1952 erste Entwürfe vor. Was den Umfang anbetraf, sollten sich die Kontrollen nicht nur auf den Post- und Fernmeldeverkehr von und nach dem sowjetisch beherrschten Macht- und Einflussgebiet beschränken, sondern auch »nach dem Westen hin erfolgen, da wichtige Nachrichten über die Schweiz und über Paris nach den Ostblockstaaten vermittelt würden«.²

Die Frage einer Übernahme der alliierten Überwachung durch die Deutschen blieb auf der Agenda. Am 3. Dezember 1953 wurde der amerikanische Hochkommissar James Conant vorstellig und machte klar, dass die alliierten Überwachungsmaßnahmen fortgesetzt würden, wenn die Bundesregierung nicht bereit oder in der Lage sei, ein entsprechendes Gesetz durch den Bundestag zu bringen. In einer Note vom 29. Juli 1954 wiesen die Drei Mächte darauf hin, dass seit mehr als zwei Jahren verschiedene Versuche unternommen worden seien, eine Einigung über die zukünftige Handhabung der Überwachung in der Bundesrepublik zu erzielen, allerdings ohne Erfolg. Erneut drängten sie die Bundesregierung, möglichst bald ein entsprechendes Gesetz vorzulegen. Als Bedingungen nannten sie, erstens den internationalen Post- und Fernmeldeverkehr zur Beschaffung von strategischen Informationen überwachen und zweitens »ein gewisses Maß der inneren Überwachung« durchführen zu können. Vor Aufhebung des Besatzungsstatuts sollte darüber ein »Einvernehmen« ausgehandelt werden.³

Um die politische Durchsetzung eines entsprechenden Gesetzes zu erleichtern, boten die Besatzungsmächte an, der Bundesregierung dabei mit bestimmten Formulierungen behilflich zu sein. So waren sie bereit, zuzusichern, dass durch die Überwachung nur solche Nachrichten beschafft würden, »die es den Streitkräften ermöglichen, ihre Verteidigungsaufgaben zu erfüllen und ihre Sicherheit gegen Spionage und Zersetzung zu wahren«. Abschließend wies der Britische Hohe Kommissar, der die Note im Auftrag der AHK übergab, darauf hin, dass sich die Hohen Kommissare mit dem Bundeskanzler einig seien, »dass es sich hier um ein äußerst schwerwiegendes Problem handelt, über das grundsätzlich Einverständnis besteht und dass es nur noch erforderlich ist, einen Weg zu seiner Lösung zu finden«⁴.

Für den Bundeskanzler waren offensichtlich weniger die Besatzungsmächte als die eigenen Minister das Problem. Bundesinnenminister Robert Lehr legte auftragsgemäß bereits 1952 einen ersten Gesetzentwurf vor, der allerdings den einen zu weit, den anderen nicht weit genug ging. Nach diesem Entwurf sollte eine »Briefüberwachungsstelle« eingerichtet werden, deren Aufgabe es sein sollte, »alle aus dem Ausland eingehende Post, alle aus der sowjetisch besetzten Zone einlaufende Post, alle im Bundesgebiet eingelieferte Post und den gesamten Telefon- und Telegrafenverkehr zu überprüfen«, ob bestimmte politische Vergehen »durch Missbrauch des Post- und Fernmeldeverkehrs geplant werden«⁵. Angesichts großer, Ressort übergreifender Bedenken gegen den Gesetzentwurf legte das Bundesinnenministerium im Wahljahr 1953 noch eine zweite, stark überarbeitete Version vor. Diese unterschied erstmals zwischen einer »Individualkontrolle« innerhalb der Bundesrepublik und einer »Sammelkontrolle« der Post aus den osteuropäischen Staaten einschließlich der sowjetisch besetzten Zone. Zur Durchführung von Sammelkontrollen sollte die Bundesregierung die Möglichkeit erhalten, im Wege der Retorsion, also als Antwort auf die Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses im Absenderland, etwa in der DDR oder anderen osteuropäischen Staaten, durch Rechtsverordnung das Post- und Fernmeldegeheimnis gegenüber diesen Gebieten allgemein einzuschränken.⁶ Auch dieser Entwurf widersprach grundlegenden Prinzipien des Rechtsstaates und schien daher politisch kaum durchsetzbar zu sein. So kamen die beteiligten Ministerien überein, die gesamte Frage auf die Zeit nach der Bundestagswahl im September 1953 zu vertagen.⁷

Auch nach der Bundestagswahl änderte sich kaum etwas. Als sich die Besatzungsmächte erneut nach dem Stand der Dinge erkundigt hatten, ließ der Bundeskanzler den Hohen Kommissaren in einem Aide Mémoire mitteilen, der Entwurf eines entsprechenden Gesetzes sei nahezu fertig gestellt, doch müsse der für die Einbringung eines solchen Gesetzentwurfes politisch günstigste Zeitpunkt genau geprüft werden. Der Entwurf werde »in der Öffentlichkeit zweifellos stark beachtet werden, und die Bundesregierung muss darauf achten, Missdeutungen ihrer Absichten möglichst vorzubeugen«⁸.

Mit dem Wechsel im Amt des Bundesinnenministers von Robert Lehr zu Gerhard Schröder wurde das Problem nicht leichter, sondern noch schwerer zu lösen. Mit Schröder übernahm ein Mann die von Lehr seiner Zeit bereitwillig übernommene Aufgabe, der prinzipiell nicht bereit war, für ein deutsches Überwachungsgesetz die alleinige politische Verantwortung zu übernehmen. Der neue Minister dachte nicht daran, den Auftrag des Kanzlers umgehend zu erfüllen, sondern stellte zunächst einmal die Zuständigkeit des Bundesinnenministers in Frage. Mit der bereitwilligen Übernahme der Federführung zur Vorbereitung eines Überwachungsgesetzes durch Schröders Vorgänger Lehr habe sich das Bundesinnenministerium »mit einer politischen Verantwortung belastet, die weit über seinen Geschäftsbereich hinausgeht und nach dem Kern der Sache dem BMP zufallen müsste«⁹. Auf jeden Fall sollte man die Pariser Verhandlungen über die Westverträge im Oktober 1954 erst einmal abwarten, um zu sehen, welche Rechte den Alliierten auf dem Gebiete der Post- und Fernmeldeüberwachung weiterhin zugebilligt würden.¹⁰

So fuhr der Kanzler, ohne überhaupt die Zuständigkeitsfrage in seinem Kabinett geklärt, geschweige denn die wiederholten Forderungen der Besatzungsmächte nach einem deutschen Überwachungsgesetz erfüllt zu haben, zu den entscheidenden Verhandlungen über die Zukunft der Bundesrepublik nach Paris. Da die Besatzungsmächte nicht bereit waren, ohne eine Lösung der Überwachungsfrage die Verträge zu unterzeichnen, schlug der Bundeskanzler, wie bereits eingehend erörtert, eine Lösung vor, die nachhaltige innenpolitische Konsequenzen hatte. In Ermangelung eines deutschen Ausführungsgesetzes zu Artikel 10, wozu die Bundesregierung zweieinhalb Jahre Zeit gehabt hatte, stimmte Adenauer einem neuen Überwachungsvorbehalt der Besatzungsmächte zu, um die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik weiterhin zu ermöglichen. Da mit Blick auf die erstrebte Souveränität der Bundesrepublik die Erweiterung der alliierten Vorbehaltsrechte innenpolitisch hoch brisant war, waren die Drei Mächte auf Adenauers Wunsch hin bereit, das neue Vorbehaltsrecht nicht in das gemeinsam zu unterzeichnende Vertragswerk aufzunehmen, sondern in einem allein von den Außenministern der Drei Westmächte unterzeichneten Brief zu »bestätigen«.¹¹

Die Hoffnung Adenauers, innerhalb von zwei Monaten einen Gesetzentwurf für ein deutsches Überwachungsgesetz in den Bundestag einbringen zu können, um den Überwachungsvorbehalt der Besatzungsmächte noch vor Inkrafttreten der Westverträge ablösen zu können¹², erfüllte sich nicht. Unmittelbar nach Abschluss der Pariser Verhandlungen brach innerhalb der Bundesregierung ein heftiger Streit über die politische Bedeutung und Brisanz eines deutschen Überwachungsgesetzes aus. Bundesinnenminister Schröder forderte, die Zuständigkeitsfrage in einem Kabinettsbeschluss zu regeln. »Die Einbringung eines Gesetzes«, schrieb er an den Staatssekretär im Bundeskanzleramt, Hans Globke, »wird so schwerwiegende politische Auseinandersetzungen nach sich ziehen, dass die Verantwortung hierfür nach meinem Dafürhalten von vornherein vom gesamten Kabinett geprüft und getragen werden muss«¹³.

Es sei mit Sicherheit davon auszugehen, dass die Einführung einer administrativen Post- und Fernmeldezensur, so Schröder weiter, »in der Bevölkerung, dem Parlament und der Presse auf breiteste Ablehnung stoßen wird. Allgemein ist erwartet worden, dass die durch die Besatzungsmächte ausgeübte Zensur mit der Wiedererlangung der Souveränität der Bundesrepublik ihr Ende finde. Wenn nunmehr bekannt würde, dass die Bundesregierung, offenbar auf Druck der früheren Besatzungsmächte, die ausländische Zensur durch eine deutsche ersetzt, würde die gegen die erstere geübte Kritik von neuem entfacht. Bei einer vorsichtigen Erörterung des Problems in der letzten Sitzung des Bundestagsausschusses zum Schutze der Verfassung, haben auch die Vertreter aller Fraktionen, einschließlich derjenigen der Koalitionsparteien gegen den Plan einer Gesetzesvorlage nachdrücklichst Bedenken erhoben.«¹⁴

Nach der Bundestagswahl vom 15. September 1957, bei der die CDU/CSU mit ihrem Spitzenkandidaten Konrad Adenauer die absolute Mehrheit gewann, schien der Zeitpunkt für einen neuen Versuch für ein Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnis gekommen zu sein. Dieses Mal ergriff das Auswärtige Amt die Initiative, um mit einem deutschen Gesetz die Ablösung der alliierten Überwachungsvorbehalte zu ermöglichen. Nach Ansicht von Walter Hallstein, Staatssekretär im Auswärtigen Amt und enger Berater Adenauers, hingen eine gesetzliche Regelung für den Notstand und die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs sachlich und mit Blick auf die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte eng zusammen. Er bat deshalb den Bundesminister des Innern, »den gesetzgebenden Körperschaften sobald wie möglich die Vorlage eines Ausführungsgesetzes zu Artikel 10 des Grundgesetzes zuzuleiten«¹⁵.

Bundesinnenminister Schröder lehnte den Vorschlag des Auswärtigen Amtes ab. In einer Sitzung des Bundesverteidigungsrates erklärte er, mit einem G 10-Gesetz wäre die Bundesrepublik der einzige Staat in Westeuropa, der eine derartige Kontrollermächtigung in Friedenszeiten besäße. Das geplante Notstandsgesetz sähe ohnehin die Möglichkeit vor, im Ausnahmezustand eine solche Kontrollbefugnis zu schaffen. Schließlich würden die Aussichten auf Annahme des Notstandsgesetzes deutlich verringert, wenn Notstands- und Überwachungsgesetz miteinander verbunden würden.¹⁶

Wieder musste der Kanzler intervenieren. Die Bundesregierung könne nicht wieder eine Legislaturperiode verstreichen lassen, ohne den Versuch einer Lösung des Problems unternommen zu haben. Er »verkenne nicht die Schwierigkeiten, die sich der parlamentarischen Behandlung eines solchen Gesetzes entgegenstellen werden. Diese Schwierigkeiten werden aber nicht geringer, wenn wir die Vorlage verzögern«. Es bleibe nicht viel Zeit, wenn man bedenke, dass ein Jahr vor der nächsten Bundestagswahl eine Verabschiedung nicht mehr möglich sei. Adenauer forderte daher Schröder auf, für eine der nächsten Kabinettssitzungen »im Benehmen mit den beteiligten Ressorts eine Kabinettsvorlage mit dem Entwurf eines Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz vorzubereiten«¹⁷.

Der erneuten Aufforderung des Bundeskanzlers konnte sich der Bundesinnenminister nicht entziehen, obwohl er aus seiner ablehnenden Haltung einem G 10-Gesetz gegenüber weiterhin keinen Hehl machte. Immerhin wurden jetzt auf der Ebene der Referenten unter Beteiligung des Bundeskanzleramtes, des Bundespostministeriums, des Auswärtigen Amtes und des Bundesinnenministeriums, einschließlich des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes, die Arbeiten für einen Gesetzentwurf in Angriff genommen. Die zeitliche Vorgabe des Bundeskanzleramtes, bereits im Winter 1958 einen Gesetzentwurf in den Bundestag einzubringen, wurde zwar wieder nicht eingehalten, doch konnten die Arbeiten bis zum Sommer 1959 zu einem gewissen Abschluss gebracht werden. Lediglich die Frage, ob die Überwachungsmaßnahmen durch eine neu einzurichtende Behörde, durch das Bundesamt für Verfassungsschutz, den Bundesnachrichtendienst oder von beiden Nachrichtendiensten gemeinsam durchgeführt werden sollten, blieb offen.¹⁸

Nach dem Referentenentwurf war die Überwachung des Post-, Fernsprech- und Fernmeldeverkehrs möglich, wenn ein Verdacht auf verfassungswidrige oder staatsfeindliche Bestrebungen bestand. Dann konnten entsprechende Maßnahmen gegen eine bestimmte Person eingeleitet werden. Das Ergebnis sollte unmittelbar »den Bedarfsträgern« zugeleitet werden, zu denen der BND, das BfV, der MAD und die Polizei gerechnet wurden. Neben der individuellen Überwachung sah der Entwurf auch eine allgemeine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs »mit Gebieten außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes« vor, »ohne dass ein Verdacht staatsfeindlicher Bestrebungen gegen einen bestimmten Benutzer vorliegen muss«. Mit dieser Bestimmung sollte nicht nur die allgemeine Überwachung des Auslands ermöglicht werden, sondern auch der DDR, das zwar nicht als Ausland galt, aber außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes lag.

Die Einzelüberwachung sollte durch das Bundesministerium des Innern, die allgemeine Überwachung durch den Bundesverteidigungsrat angeordnet werden. Ein Rechtsmittel gegen diese Überwachungsmaßnahmen sah der Gesetzentwurf weder im Fall der individuellen, noch der allgemeinen Überwachung vor, »da weder der einzelne Benutzer, noch die Betroffenen im Falle der allgemeinen Überwachung des gesamten Post- und Fernmeldeverkehrs in die Ostblockstaaten bzw. die SBZ von den Beschränkungsmaßnahmen Kenntnis erhalten dürfen«. Mit den Bestimmungen über die Allgemeinüberwachung war vor allem den Interessen der Alliierten Rechnung getragen worden, um auf diese Weise den Überwachungsvorbehalt ablösen zu können. Nach Abstimmung mit den übrigen Bundesministerien sollte mit dem Bundeskanzler geklärt werden, ob dieser Gesetzentwurf »noch in der laufenden Legislaturperiode ins Kabinett eingebracht werden soll«¹⁹.

Mit dem näher rückenden Ende der dritten Legislaturperiode wurde erneut die Entscheidung vertagt und der erste ernst zu nehmende Gesetzentwurf wiederum auf Eis gelegt. Auch mit dem Wechsel an der Spitze des Bundesinnenministeriums nach der Bundestagswahl 1961 von Gerhard Schröder zu Hermann Höcherl waren die Probleme nicht gelöst. Wie schwer das Erbe war, machte der neue Minister deutlich, als er am Ende seines erstes Amtsjahres im Deutschen Bundestag auf die Frage, warum das seit 1958 immer wieder angekündigte »Gesetz betreffend den Post- und Telefonverkehr« so lange verzögert und noch nicht vorgelegt worden sei, erklärte, dass die gesetzliche Regelung dieser Materie eine Reihe schwerwiegender Rechtsfragen und Fragen der Sicherheit der Bundesrepublik sowie der alliierten Streitkräfte aufwerfe. Er beabsichtige »deshalb zur Zeit nicht, den Gesetzentwurf vorzulegen«²⁰. Erst die Abhöraffäre von 1963/64 änderte abrupt die Einstellung des Bundesinnenministers. Im Kabinett erklärte Höcherl jetzt: »Zur Einbringung des neuerdings wieder von manchen Seiten geforderten Ausführungsgesetzes zu Artikel 10 GG wolle er sich bereit erklären«.²¹

Seit der Abhöraffäre verstummte die Forderung nach einer baldigen gesetzlichen Regelung aber nicht mehr, weder in der Öffentlichkeit noch im Parlament. Da auch das Silberstein-Gutachten und der Schlussbericht des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses die Dringlichkeit einer gesetzlichen Regelung betonten, stand fortan die Vorbereitung eines G 10-Gesetzes ganz oben auf der politischen Agenda. Unter dem Druck öffentlicher Anschuldigungen drückte Höcherl jetzt aufs Tempo und legte bereits am 26. Februar 1964, zwei Tage vor Übergabe des Silberstein-Gutachtens an Bundeskanzler Erhard, dem Kabinett einen Gesetzentwurf vor, der Grundlage für Verhandlungen mit den Alliierten sein sollte. Innerhalb der Bundesregierung war der Entwurf sehr umstritten. Das Auswärtige Amt bezweifelte, ob die Alliierten auf dieser Grundlage ihre Vorbehaltsrechte aufgeben würden, da der Entwurf zwar die Einzelüberwachung regelte, eine allgemeine Überwachung jedoch nicht vorsah. Bundesjustizminister Bucher beklagte, dass nur die nachrichtendienstlichen Überwachungsmöglichkeiten geregelt würden, seine Vorschläge für entsprechende Vollmachten für die Strafverfolgungsbehörden jedoch nicht aufgenommen worden seien. Bundespostminister Stücklen kritisierte, dass das Überwachungsgesetz wieder keine Regelung vorsehe, um die Kontrolle der im Inland aufgegebenen Postsendungen auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen, worauf sein Ministerium schon seit Jahren dränge. Auf Drängen Höcherls billigte das Kabinett dennoch den Entwurf in seinen Grundzügen und erklärte sich einverstanden, auf dieser Grundlage mit den Alliierten über die Frage der Ablösung der Vorbehaltsrechte zu verhandeln.²²

Höcherls Gesetzentwurf galt als »kleine Lösung«, die auf eine Reihe strittiger Fragen, insbesondere der Regelung einer allgemeinen Kontrolle, ganz verzichtete. Überwachungen waren danach nur bei Gefahren für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und die Sicherheit der Bundesrepublik oder die Sicherheit der alliierten Truppen möglich. Voraussetzung war, dass konkrete Anhaltspunkte für eine mögliche politische Straftat wie Hochverrat, Landesverrat oder Staatsgefährdung vorlagen. Beschränkungen des Post- und Fernmeldegeheimnisses durften nur durch einen hohen Bundesrichter, wie etwa den Vorsitzenden eines Strafsenats des Bundesgerichtshofs, angeordnet werden. Die Anordnung erfolgte auf Antrag. Antragsbefugt waren die Chefs der westdeutschen Geheimdienste und die zuständigen Militärbehörden der alliierten Streitkräfte. Die Maßnahmen waren auf drei Monate befristet, Verlängerungen jedoch möglich.²³ Eine Lösung für offene und strittige Fragen wie das Problem der allgemeinen Überwachung sollte aus politisch-taktischen Gründen im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens von den Parlamentariern selbst angeregt und vorgeschlagen werden.

Erstmals legte der Bundesinnenminister mit seinem G 10-Entwurf auch einen Gesetzentwurf zur Änderung bzw. Ergänzung von Artikel 10 Absatz 2 Grundgesetz vor. Dies war nötig, da bei Überwachungsmaßnahmen weitere Grundrechte außer Kraft gesetzt werden sollten. Durch die Grundgesetzänderung brauchte erstens den Betroffenen eine Überwachungsmaßnahme »nicht bekannt gegeben zu werden«, zweitens war gegen die Anordnung »ein Rechtsmittel ausgeschlossen«²⁴. Mit dieser Forderung hatten sich offensichtlich die Geheimdienste, insbesondere der Bundesnachrichtendienst und das Bundesamt für Verfassungsschutz durchgesetzt. Die Nicht-Benachrichtigung der Betroffenen und der Ausschluss des Rechtsweges liefen im Grunde auf eine Aufhebung der Gewaltenteilung hinaus.

Der Terminplan für die Einbringung des Gesetzentwurfs wurde durch die Abhöraffäre bestimmt. Am 22. April 1964 brachte Höcherl den Entwurf ins Kabinett ein und bat dringend um Verabschiedung seiner beiden Gesetzentwürfe, den Entwurf des G 10-Gesetzes und den Entwurf der Änderung des Grundgesetzes, um diese noch vor der Bundestagsdebatte über den Schlussbericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission ins Parlament einbringen zu können. Trotz großer Bedenken erfüllte das Kabinett Höcherls Wunsch und regte an, das Fehlende in einem Ergänzungsgesetz nachzuschieben und darauf bei der Einbringung und während der Debatte im Bundestag bereits hinzuweisen.²⁵ Die Gesetzesentwürfe zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses und zur Änderung des Grundgesetzes wurden am 24. April 1964 in den Bundesrat und ein halbes Jahr später am 17. Oktober 1964 in den Bundestag eingebracht. Die erste Lesung fand am 24. Juni 1965 statt. Im Anschluss wurden die Entwürfe an die zuständigen Ausschüsse überwiesen und verschwanden danach erst einmal in den Schubladen der Abgeordneten bis nach der nächsten Bundestagswahl im Herbst 1965.

Kennzeichen des Höcherl-Entwurfs war das Bemühen um eine rechtsstaatliche Lösung. Diese war im Wesentlichen von folgenden vier Prinzipien geprägt: 1. Einzelüberwachung statt allgemeiner Überwachung, 2. konkreter Tatverdacht statt allgemeine Gefahrabwehr, 3. Überwachungsanordnung durch einen hohen Richter statt durch Vertreter der Exekutive oder Legislative, 4. Ablösung der Vorbehaltsrechte auch ohne allgemeine Überwachung. Die Nichtbenachrichtigung der Überwachten und der Ausschluss des Rechtsweges, worauf vor allem die Nachrichtendienste bestanden, bedeutete dagegen eine massive Verletzung des Grundgesetzes, die nur durch eine Grundgesetzänderung möglich war, die wiederum eine Zwei-Drittel-Mehrheit erforderte.

Der Höcherl-Entwurf erforderte daher, um überhaupt vom Bundestag verabschiedet werden zu können, sowohl die Zustimmung der Alliierten, als auch der oppositionellen SPD. Der durch die Abhöraffäre politisch stark geschwächte Innenminister war kaum in der Lage, eine entsprechende breite Zustimmung zu organisieren. So ergriff das Bundeskanzleramt die Initiative, um erstens eine einheitliche Linie innerhalb des Kabinetts zu entwickeln, zweitens die Frage mit den Alliierten abzustimmen und drittens die Fraktionen im Deutschen Bundestag für einen Initiativantrag in Sachen allgemeiner Kontrolle zu gewinnen, auf der die Alliierten bestanden. Der Kabinettsausschuss für Fragen des geheimen Nachrichtenwesens, in dem die Bundesminister des Auswärtigen, des Innern, der Justiz, der Verteidigung, für Wirtschaft, gesamtdeutsche Fragen und besondere Aufgaben im Kanzleramt vertreten waren, wurde einberufen und mit der Frage befasst. Die Leitung übernahm Heinrich Krone, Bundesminister für besondere Aufgaben und seit Sommer 1964 Bundesminister für den Bundesverteidigungsrat im Bundeskanzleramt. Krone steuerte ab jetzt maßgeblich die weitere Entwicklung, zumindest bis zum Sommer 1965. Der Kabinettsausschuss beauftragte das Bundeskanzleramt, den Höcherl-Entwurf zu überarbeiten und »unter Beteiligung der im Kabinettsausschuss vertretenen Ressorts den Entwurf einer entsprechenden Ergänzung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses auszuarbeiten und dem Kabinett zur Billigung vorzulegen«²⁶.

Eine Arbeitsgruppe, bestehend aus leitenden Beamten der betreffenden Ressorts und den Chefs der westdeutschen Geheimdienste, wurde gebildet, um entsprechende Vorschläge zu erarbeiten. Bereits in der ersten Sitzung kamen die Beamten zu dem Ergebnis, dass die allgemeine Überwachung keineswegs nur im alliierten, sondern auch im deutschen Interesse liege. Deshalb müsste die allgemeine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs auch von den Deutschen unbedingt weiter geführt werden. »Die Nachrichtendienste unterstrichen übereinstimmend die Notwendigkeit der allgemeinen Kontrolle.«²⁷ Zum taktischen Vorgehen wurde vorgeschlagen, die notwendigen Änderungen nicht bereits bei der demnächst erfolgenden Zuleitung der Entwürfe an den Bundestag einzuschieben, sondern erst mit den Fraktionsvorsitzenden zu besprechen. Danach sollte versucht werden, »die hier erörterten Änderungen bezüglich der allgemeinen Kontrolle aus der Mitte des Ausschusses herauswachsen zu lassen«²⁸.

Unterdessen traf die von Höcherl im Anschluss an die Kabinettssitzung vom 26. Februar 1964 erbetene Stellungnahme der Alliierten zu seinem Gesetzentwurf ein. Darin betonten die Drei Mächte, dass ihnen vor allem an einer geeigneten deutschen Organisation gelegen sei, die in der Lage wäre, die entsprechenden Überwachungstätigkeiten auszuführen. Darüberhinaus sollten zufriedenstellende Vereinbarungen getroffen werden, die den alliierten Sicherheitserfordernissen gerecht würden. Hinsichtlich einer allgemeinen Überwachung schlugen die Alliierten jetzt neue Töne an. Auch sie hatten aus der Abhöraffäre gelernt und machten die Entscheidung für eine allgemeine Überwachung jetzt zu einer Frage der Deutschen, an deren Lösung sie gleichwohl weiter interessiert waren. So hieß es in gleichlautenden Noten der Drei Mächte sehr verklausuliert und sibyllinisch: »Die Botschaft würde es gleichzeitig begrüßen, wenn sie darüber informiert würde, ob beabsichtigt wird, Vorkehrungen zu treffen, dass deutschen Stellen die Möglichkeit gegeben wird, Nachrichtenverbindungen für strategische Zwecke und zur allgemeinen Erfüllung der Sicherheitserfordernisse zu überprüfen. Wenn dies der Fall ist, so möchten die offiziellen Stellen der Vereinigten Staaten in der Bundesrepublik an den Ergebnissen einer derartigen Erfassung auf allgemeinem und strategischem Gebiet, zu der eventuell eine Ermächtigung gegeben wird, teilhaben«.²⁹

Ob die Westmächte die allgemeine Überwachung als unabdingbare Voraussetzung für die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte betrachteten, blieb im Unterschied zu früheren Äußerungen erstmals offen. Die Forderung der Alliierten konzentrierte sich, wie eine Nachfrage des Auswärtigen Amtes bei den Botschaften ergab, vor allem auf drei Forderungen: 1. auf eine klare deutsche Gesetzgebung in Sachen Überwachung, 2. auf eine wirksame deutsche Organisation zur Durchführung derartiger Operationen, 3. auf zufriedenstellende vertragliche Vereinbarungen, die eine enge Zusammenarbeit und den Austausch aller durch Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Informationen ermöglichte. In einem erläuternden Gespräch bei der Übergabe der Noten, machten die Vertreter der drei Botschaften deutlich, dass sie das Recht zur Durchführung allgemeiner Kontrollen nicht mehr als unabdingbare Voraussetzung, sondern als Anregung für die künftige Zusammenarbeit verstehen wollten. Allgemeine Kontrollen waren damit keineswegs vom Tisch, aber auch nicht mehr unabdingbare Voraussetzung für die Zustimmung der Alliierten zu einem G 10-Gesetz, das, wie der Höcherl-Entwurf, nur individuelle Kontrollen zulassen wollte. Bei den leitenden Beamten bestand Einigkeit darüber, »dass die Alliierten wohl bestrebt seien, sich hier nicht festzulegen, um nicht die Verantwortung für eine derartige Regelung zugeschoben zu bekommen«³⁰.

Wie waren allgemeine Überwachungen, die sich ohne jeden Tatverdacht gegen eine Vielzahl unverdächtiger Personen richteten, überhaupt mit dem Grundgesetz zu vereinbaren? Der Schwere des Eingriffs in die Verfassung waren sich Kabinettsausschuss und Arbeitsgruppe für das geheime Nachrichtenwesen durchaus bewusst. Allgemeine Kontrollen des Post- und Fernmeldeverkehrs seien »ein besonders schwerwiegender Eingriff in das Grundrecht des Artikel 10 GG«. Sie sollten daher »auf Fälle beschränkt werden, in denen es gilt, einer möglichen Gefahr für die äußere Sicherheit der Bundesrepublik zu begegnen«³¹.

Sollten die allgemeinen Überwachungsmaßnahmen tatsächlich nur in einer extremen Gefahrensituation gelten, wie die Formulierung des Arbeitskreises für das geheime Nachrichtwesen vermuten lässt? Keineswegs. »Mit dieser sehr allgemein gehaltenen Vollmacht soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch den Post- und Fernmeldeverkehr Unverdächtiger und größerer Personengruppen zu überwachen«, hieß es in einem Vermerk für den Bundesinnenminister. »Die Feststellung, ob eine Gefahr für die äußere Sicherheit droht, trifft ein vom Bundeskanzler beauftragter Minister (BM Krone).« In »geheimen Richtlinien« sollte festgelegt werden, welche Maßnahmen aufgrund der allgemeinen Ermächtigung zulässig waren. »Gedacht ist an folgende Arten von Überwachungsmaßnahmen: a) allgemeine Kontrolle des grenzüberschreitenden Post- und Fernmeldeverkehrs von und nach ›Gefahrengebieten‹ (d. h. Ostblockstaaten und SBZ), b) Überwachung von diplomatischen Missionen, Handelsvertretungen, Privatfirmen etc. der Ostblockstaaten, einschließlich derjenigen deutschen Personen und Firmen, die im Interesse der ›Gefahrengebiete‹ tätig sind, c) Gegenspionagemaßnahmen des BND und MAD (z. B. Überwachung von Personen, die ›umgedreht‹ werden sollen), d) sogenannte ›korporative Überwachungsmaßnahmen‹ gegen Personengruppen, z. B. eine Kompanie oder eine Behörde, wenn der Verdacht besteht, dass ein unbekanntes Mitglied der Gruppe für den Gegner arbeitet«³².

Was waren mögliche Gefahren? Wer definierte Gefahren, die zwar nicht bestanden, aber möglich waren? Wie konnte das, was nicht existierte, Rechtsgrund für massive Eingriffe in die Verfassung sein?

Um Gefahren, die zwar nicht vorhanden, aber möglich waren, rechtzeitig zu erkennen oder auszuschließen, war nach Auffassung der westdeutschen Geheimdienste eine allgemeine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs etwa mit Osteuropa, teilweise auch mit Westeuropa und in der Bunderepublik selbst notwendig. Maßgeblich unterstützt wurde diese Forderung von Bundesminister Krone vom Bundeskanzleramt. Dass es sich hierbei nicht nur um Maßnahmen in einer spezifischen Gefahren- oder Ausnahmesituation handelte, sondern um das tagtägliche Routinegeschäft der Nachrichtendienste, machen allein schon die Zahlen deutlich, die der Präsident des Bundesnachrichtendienstes in einer Besprechung mit Vertretern der Bundestagsfraktionen im Bundeskanzleramt nannte. Danach fielen allein bei den Amerikanern auf Grund der täglich durchgeführten allgemeinen Überwachung »ca. 17 000 Kontrollfälle und etwa 6 000 Auswertungsfälle pro Monat«³³ an.

Da ein »derart weitgehender Eingriff in das Grundrecht zahlreicher unverdächtiger Bürger«³⁴ einer gerichtlichen Überprüfung kaum standhalten würde, kam die im Höcherl-Entwurf vorgesehene Richterlösung nicht mehr in Frage. An seine Stelle trat im Entwurf des Kanzleramtes jetzt die politische Lösung, wonach ein vom Bundeskanzler beauftragter Minister, zum Beispiel Krone, künftig feststellen sollte, ob eine Gefahr für die äußere Sicherheit vorlag oder nicht. An die Stelle der richterlichen Kontrolle sollte ein parlamentarisches Gremium aus fünf Abgeordneten treten, denen der anordnende Minister alle drei Monate über die Durchführung des Gesetzes berichten sollte. Von dem Fünfer-Gremium sollte eine Kommission bestellt werden, die über Beschwerden und Fragen der Zulässigkeit von Beschränkungsmaßnahmen nach Anhörung des Bundesministers entscheiden sollte. Über Beschränkungsmaßnahmen durften die Betroffenen nicht unterrichtet werden. Der grundgesetzlich garantierte und jedem Bürger offen stehende Rechtsweg wurde ausdrücklich untersagt. Die Durchführung der allgemeinen Überwachungsmaßnahmen stand unter strengster Geheimhaltung und war somit nur einem kleinen Kreis Eingeweihter bekannt, die wiederum zu strengster Geheimhaltung verpflichtet waren.³⁵

Am 6. Juli 1964 wurden erstmals die Mitglieder des parlamentarischen Vertrauensmännergremiums für den Bundesnachrichtendienst über die geplante Erweiterung des Höcherl-Entwurfs informiert. Das Gremium, bestehend aus den Abgeordneten Rainer Barzel und Franz-Josef Strauß (CDU/CSU), Fritz Erler und Friedrich Schäfer (SPD), sowie Erich Mende (FDP), sprach sich dafür aus, eine Regelung über Allgemeinkontrollen »durch interfraktionelle Initiative« in das bereits eingebrachte Höcherl-Gesetz einzufügen.³⁶ Am 10. Dezember 1964 tagte das Vertrauensmännergremium erneut. Die Vertreter der drei Fraktionen bestätigten die Notwendigkeit, den vorliegenden Entwurf durch allgemeine Überwachungen zu ergänzen, und machten »mit Entschiedenheit« klar, »sie würden nur einem Gesetz zustimmen, das sämtliche Rechte der Alliierten auf diesem Gebiet ablöse«. Die Abgeordneten forderten einen neuen Gesetzentwurf auf der Grundlage der »politischen Lösung«, der auch die allgemeinen Kontrollen umfassen sollte. Es müsse auf jeden Fall sichergestellt werden, dass die Alliierten auf der Grundlage dieses Entwurfs auf ihre Vorbehaltsrechte verzichteten. Hinsichtlich der geplanten parlamentarischen Kontrollinstanz erklärten die Fraktionsvertreter übereinstimmend, »sie wollten lediglich ein Unterrichtungsrecht, jedoch keinerlei Verantwortung für die getroffenen Maßnahmen haben und ihre volle Freiheit behalten, die Exekutive zu kritisieren«. Deshalb lehnten sie auch eine vom Kanzleramt vorgesehene Beschwerdekommission ab, die vom Fünfer-Gremium bestellt werden sollte. Stattdessen votierten sie einstimmig dafür, »dass die Kontrolle durch ein gerichtliches Organ – angesprochen war ein Senat des BGH oder des Bundesverwaltungsgerichts – wahrgenommen werden sollte³⁷.

Das Ergebnis der Beratungen mit den Fraktionsvertretern stieß auf ein geteiltes Echo. Bundesinnenminister Höcherl hielt die Einbeziehung der allgemeinen Kontrollen für verfassungsrechtlich und politisch höchst bedenklich und gab intern die Anweisung, »dass sich das BMI hierzu passiv verhält«³⁸. Die Arbeitsgruppe für das geheime Nachrichtenwesen sprach sich dagegen erneut gegen eine richterliche Kontrolle aus. »Selbst wenn man ein Gericht einschalten würde, wäre den Betroffenen faktisch jeder Rechtsschutz verweigert, da alle Akten, die Grundlage des Gerichtsverfahrens sein könnten, geheim gehalten werden müssen«³⁹. Entsprechend sollte die Einrichtung einer parlamentarischen Kommission, die die Zulässigkeit von Beschränkungsmaßnahmen nachprüfe, beibehalten werden. Nach erneuten Beratungen im Kabinettsausschuss und weiteren Kontakten mit den Fraktionen, gelang der Durchbruch. Die Vorsitzenden der drei Fraktionen zeigten sich nunmehr bereit, dass als Kontrollinstanz »nicht eine gerichtliche Instanz, sondern die ursprünglich schon vorgeschlagene 5er-Kommission vorgesehen werden soll«⁴⁰.

Die Gespräche der Bundesregierung mit den drei Bundestagsfraktionen hatten somit bereits im Frühjahr 1965 zu einer weitgehenden Übereinstimmung in der Sache und im Verfahren geführt. Der Höcherl-Entwurf mit seinem Bemühen um eine rechtsstaatliche Lösung war nicht mehr recht wiederzuerkennen. Wichtige Elemente des neuen Entwurfs waren: das klare Ja zur allgemeinen Überwachung und zwar im Interesse der deutschen und nicht etwa nur der alliierten Geheimdienste; die klare Ablehnung einer Richterlösung zugunsten der Ministerlösung im Genehmigungsverfahren; die klare Einschränkung der Gewaltenteilung durch Ablehnung einer gerichtlichen Kontrolle zugunsten eines kleinen parlamentarischen Gremiums; die klare Forderung nach einer vollständigen Ablösung der alliierten Sicherheitsvorbehalte. Dennoch sollte kein neuer Gesetzentwurf vorgelegt, sondern der von Höcherl eingebrachte und bereits vom Bundesrat verabschiedete Entwurf durch interfraktionelle Initiative ergänzt und noch in der laufenden Legislaturperiode, das bedeutete bis zur Sommerpause 1965 verabschiedet werden.

Und wieder trat eine überraschende Wende ein. Angesichts wachsenden Widerstandes innerhalb der SPD und vieler mit ihr sympathisierenden gesellschaftlichen Gruppen gegen die Notstandsgesetze zog die SPD die politische Reißleine und versagte der Notstandsgesetzgebung, an der sie ebenfalls intensiv mitgearbeitet hatte, in der dritten Lesung am 24. Juni 1965 ihre Zustimmung. Damit war nicht nur die Notstandsgesetzgebung, sondern auch das G 10-Projekt vorerst gestoppt. In der sogenannten Saarbrücker Erklärung zum G 10-Gesetz machten die Führungsgremien der SPD die Bundesregierung dafür verantwortlich, da sie bislang keine vollständige Vorlage im Parlament eingebracht habe. Da die SPD jedoch auf einer Gesamtablösung der alliierten Vorbehaltsrechte bestehe, könnten in der laufenden Legislaturperiode weder die Notstandsgesetze noch das Überwachungsgesetz verabschiedet werden.

Die Begründung überraschte, da in den bisherigen Beratungen ein derartiger Zusammenhang zwischen Notstands- und Überwachungsgesetzgebung keine Rolle gespielt hatte. Außerdem galten die Notstandsgesetze nur für den Fall eines inneren oder äußeren Notstandes, das Überwachungsgesetz jedoch für den Normalfall, so dass auch kein innerer oder sachlicher Zusammenhang bestand. Auch zwischen den beiden Vorbehaltsrechten bestand kein Zusammenhang. Jedes Vorbehaltsrecht musste bzw. konnte durch ein eigenes deutsches Gesetz abgelöst werden. Wenn die beteiligten Parteien es gewollt hätten, hätten beide Gesetze und damit beide Vorbehaltsrechte der Alliierten noch bis zur Bundestagswahl im September 1965 verabschiedet bzw. abgelöst werden können. »Das Junktim zwischen Notstandsverfassung und Artikel 10-Gesetz ist sachlich durch nichts gerechtfertigt«, betonte die Bundesregierung in einer Pressemitteilung, »und stellt nur einen Vorwand für das Umfallen der SPD in der Notstandsfrage dar.«⁴¹

Mit dem vorläufigen Aus für die Notstandsgesetze und dem Junktim zwischen der Notstands- und G 10-Gesetzgebung war auch das vorläufige Ende des G 10-Gesetzes besiegelt. Zwar beriet der Bundestag noch in erster Lesung über den vom Bundesrat bereits verabschiedeten Höcherl-Entwurf. Doch wurde dieser ohne größere Debatte zur weiteren Beratung an die Ausschüsse überwiesen. Mit Zusammentritt des neuen Bundestages im September 1965 war dieser Gesetzentwurf Makulatur. Jetzt hatte der Höcherl-Nachfolger Paul Lücke eine neue Fassung auszuarbeiten⁴², wie der neu gewählte Bundeskanzler Erhard in seiner Regierungserklärung mit Blick auf die Forderungen der SPD betonte, »um die alliierten Vorbehaltsrechte zum Erlöschen zu bringen«⁴³.

5.2 Notstandsgesetze und G 10-Gesetzgebung

Die Bundestagswahl vom 19. September 1965 endete mit einem klaren Sieg für die CDU/CSU. Mit 47,6 Prozent der Stimmen verfehlte sie nur knapp die absolute Mehrheit. Die FDP fuhr dagegen hohe Verluste ein und sackte auf 9,5 Prozent ab. Die SPD legte zwar zu, erreichte aber nur 39,3 Prozent und verfehlte erneut das Ziel, stärkste Partei zu werden. Das Ergebnis eröffnete verschiedene Optionen. Die Fortsetzung der CDU/CSU/FDP-Koalition war rechnerisch ebenso möglich wie eine Große Koalition oder sogar eine SPD/FDP-Koalition. Erhard entschied sich jedoch für die Fortsetzung der Zusammenarbeit mit der FDP, obwohl dies in seiner Partei keineswegs unumstritten war. Die Politik der Gemeinsamkeit der SPD hatte deren Sympathiewerte innerhalb der CDU/CSU sukzessive steigen lassen. 1962 war das Modell einer Großen Koalition erstmals zwischen CDU/CSU und SPD erörtert worden, als sämtliche FDP-Minister im Zuge der Spiegel-Affäre zurücktraten.⁴⁴ Die Wahl von Bundespräsident Heinrich Lübke 1964 für eine zweite Amtszeit durch die SPD bei gleichzeitiger Ablehnung durch die FDP machten die Brüche in der Regierungskoalition und neue Gemeinsamkeiten mit der Opposition erneut deutlich. Politische Differenzen über das Verhalten in der Abhöraffäre 1963/64 kamen hinzu. Während des Wahlkampfs 1965 machte sich selbst Adenauer für eine Große Koalition stark. Der innenpolitische Reformstau ließe sich in vielen Fällen, wie zum Beispiel der Notstandsgesetzgebung, nur abbauen, »wenn zuvor entsprechende Grundgesetz-Änderungen vorgenommen worden sind. Sie erfordern aber eine Zweidrittelmehrheit im Parlament, und das bedeutet, dass auch die Sozialdemokraten dafür stimmen müssen.«⁴⁵

Die Bildung des zweiten Kabinetts Erhard erwies sich als ein mühsames Geschäft. Der Kanzler band sein Schicksal unabdingbar an die FDP und vergraulte manche mächtigen Parteifreunde, »die zu Nebenkanzlern aufstiegen«⁴⁶. Rainer Barzel, Eugen Gerstenmaier, Gerhard Schröder gehörten dazu. Franz Josef Strauß, gegen dessen Wiedereintritt ins Kabinett sich die Liberalen erfolgreich wehrten, wurde zu einem der größten Kritiker des Kanzlers. Schon bald zeigte sich, dass Erhard den drängenden innen- und außenpolitischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Problemen der Bundesrepublik nicht gewachsen war. Die sich abzeichnende wirtschaftliche Rezession, die Krise des Ruhrkohlebergbaus, das Entstehen einer neuen rechtsradikalen Bewegung und die zahlreichen gesetzgeberischen Überhangprobleme aus der Adenauerzeit waren nur einige davon. Hinzu kamen eine fehlende Autorität und mangelnde Unterstützung des Kanzlers in den eigenen Reihen, ein sinkendes öffentliches Ansehen, eine wachsende Zerstrittenheit innerhalb der CDU/CSU, bald einsetzende Diadochenkämpfe führender CDU-Politiker, die schließlich zum Sturz und zur Ablösung des Kanzlers führten.⁴⁷

Als im Herbst 1966 keine Einigung zwischen den Regierungsparteien CDU/CSU und FDP über die Finanzierung des Bundeshaushalts 1967 zustande kam, rückte das Ende des zweiten Kabinetts Erhard in greifbare Nähe. Die SPD forderte den Kanzler auf, die Vertrauensfrage zu stellen, und wurde darin von der FDP-Fraktion unterstützt. Damit war der Bruch der Regierungskoalition vollzogen. Sämtliche FDP-Minister traten zurück. Mit einem Minderheitskabinett konnte sich der Kanzler nur so lange halten, bis sich die CDU/CSU auf einen Nachfolgekandidaten für das Amt des Bundeskanzlers verständigt hatte. Weder Barzel, noch Gerstenmaier oder Schröder machten das Rennen, sondern Kurt Georg Kiesinger, unterstützt vom Königsmacher Franz Josef Strauß und seiner CSU aus Bayern. Jetzt war die Zeit reif für das politische Modell, dass seit Jahren angedacht worden war: die Bildung einer Großen Koalition. Am 1. Dezember 1966 wurde Kurt Georg Kiesinger mit 340 von 447 möglichen Stimmen zum ersten Bundeskanzler einer Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD gewählt – ein deutlicher Hinweis, dass auch die Große Koalition nicht auf ungeteilte Zustimmung in den beiden Regierungsfraktionen, insbesondere in der SPD stieß.⁴⁸

Für die Führung der SPD war die Partei am Ziel. Zum ersten Mal übernahm sie auf Bundesebene Regierungsverantwortung. Die Abkehr von einer Politik der fundamentalen Opposition in den Fünfzigerjahren hin zu einer Politik der Gemeinsamkeit in den Sechzigerjahren hatte die SPD koalitions- und regierungsfähig gemacht. Mit der Außen- und Deutschlandpolitik Adenauers, der Westintegration und Wiederbewaffnung der Bundesrepublik hatte sie ihren Frieden gemacht, mit dem Godesberger Programm von 1959 den Wandel von einer sozialistischen Arbeiterpartei zu einer sozialdemokratischen Volkspartei eingeleitet. Mit der Abkehr von planwirtschaftlichen Konzeptionen in der Wirtschaftspolitik war auch die Innenpolitik verstärkt in das Zentrum einer Politik der Gemeinsamkeit mit der CDU/CSU gerückt. »Die Partei darf in den Augen der Bevölkerung nicht nur für soziale Verbesserungen da sein«, betonte Herbert Wehner, »sondern sie muss bereit sein, auch für politisch schwerwiegende Aufgaben einzustehen, wenn es notwendig ist.«⁴⁹

Zu den »schwerwiegenden Aufgaben« gehörten zweifellos die Mitwirkung an einer Notstandsgesetzgebung und einem Gesetz zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses. Seit sich die SPD am 17. März 1962 in einer Sechs-Punkte-Erklärung öffentlich bereit erklärt hatte, an der Ausarbeitung einer Notstandsverfassung mitzuarbeiten⁵⁰, geriet sie mehr und mehr unter politischen und gesellschaftlichen Druck, der sich mit Beginn der Großen Koalition noch erheblich verstärkte. Innerhalb der Partei wuchs der Widerstand. Fast alle Parteibezirke drohten, sich offen gegen die Notstandsgesetzgebung zu positionieren. Auch innerhalb der Bundestagsfraktion besaßen die Gegner der Notstandsgesetzgebung »einen nicht zu unterschätzenden Rückhalt«⁵¹. Politisch besonders gefährlich erschienen ein drohendes Zerwürfnis mit den Gewerkschaften und der wachsende Widerstand innerhalb der intellektuellen und bürgerlichen Wählerschichten, die mit der SPD sympathisierten. Faktisch war die Partei gespalten. Während die Führung willens und entschlossen war, an einer Notstandsverfassung aktiv mitzuwirken und diese parlamentarisch durchzusetzen, zeichnete sich in großen Teilen der Partei und der Gewerkschaften immer deutlicher ein generelles Nein ab.

Die Notstandsfrage war und blieb der Schlüssel für die Regierungsfähigkeit der SPD. Die CDU/CSU tat daher alles, um die SPD in ihrem Ringen um und gegen die Kritiker in den eigenen Reihen zu unterstützen, und war zu weitgehenden Kompromissen, insbesondere in der Notstandsgesetzgebung bereit. Seit der Saarbrücker Erklärung hatten die Innenminister von Höcherl über Lücke bis zu Benda die Junktim-Forderungen der SPD übernommen, wonach alle Sicherheitsvorbehaltsrechte der Alliierten gleichzeitig abgelöst, Notstandsgesetze und G 10-Gesetz somit zusammen beraten und verabschiedet sowie die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 in die Notstandsverfassung einbezogen werden sollten. Selbst Hermann Höcherl war sofort auf die SPD-Forderung eingeschwenkt, in der Hoffnung, seine Notstands- und Überwachungsgesetzgebung doch noch vor dem Ende der Legislaturperiode durch den Bundestag zu bringen. Bei der ersten Lesung des G 10-Gesetzes am 16. Juni 1965 führte er als Hauptziel des Gesetzgebungspaketes die endgültige Beseitigung der alliierten Vorbehaltsrechte an: »Eines der vordringlichsten Ziele der Bundesregierung ist es, zwanzig Jahre nach dem Zusammenbruch, zehn Jahre seit Erlangung der staatlichen Souveränität, die letzten Überreste des Besatzungsrechts abzubauen und damit Einschränkungen unserer Souveränität, die wir vor 10 Jahren noch hinnehmen mussten, nunmehr abzulösen. Diesem Ziel dient die Vorlage der Notstandsverfassung. Diesem Ziel dient auch die Vorlage dieses Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz.«⁵² Höcherls Nachfolger im Amt, Paul Lücke, ging 1966 noch einen Schritt weiter: »Die Ergänzung des Art. 10 wird in die Notstandsverfassung einbezogen, da auch sie der Ablösung der alliierten Sicherheitsvorbehalte dient.«⁵³ Im Frühjahr 1967 beschloss die neue Bundesregierung: »Die Verfassungsänderung zur Einschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses werde in die Notstandsverfassung einbezogen.«⁵⁴

Diese Logik war alles andere als überzeugend. Dennoch hält sich bis heute hartnäckig das Gerücht, auch in der zeitgeschichtlichen und juristischen Literatur, wonach das Gesetz zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses ein Bestandteil der Notstandsgesetzgebung gewesen sei. Dies ist schlicht falsch. Die Notstandsgesetze galten nur für den Ausnahmefall, das Überwachungsgesetz dagegen für den Normalfall, die ganz alltägliche Überwachung der Bevölkerung durch die westdeutschen Geheimdienste. Auch für die Ablösung der Vorbehaltsrechte war es völlig bedeutungslos, ob die Gesetze zusammen oder einzeln, das eine oder andere Gesetz ein oder zwei Jahre früher oder später in Kraft getreten wäre als das andere. Auch von alliierter Seite gab es weder zwischen den alliierten Notstands- und Überwachungsvorbehalten, noch zwischen einer deutschen Notstands- und Überwachungsgesetzgebung irgendein Junktim.

Wenn das G 10-Gesetz gar kein Notstandsgesetz war, warum wurde es dann in die Notstandsgesetzgebung aufgenommen? Weil es politischer Wille, zunächst der SPD, dann der CDU/CSU und später auch der Großen Koalition war. Bei 25 Grundgesetzartikeln, die mit der Notstandsverfassung gestrichen, geändert oder ergänzt wurden, fiel die Änderung eines weiteren Artikels weit weniger ins Gewicht, als wenn man die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 in einem separaten Gesetz geregelt hätte. Da die Notstandsgesetzgebung ohnehin die größte Aufmerksamkeit und Kritik auf sich zog, bedeutete die Einbindung des G 10-Gesetzes in die Notstandsverfassung eine deutliche Relativierung dieses tagtäglich in die Rechte der Bürger eingreifenden und daher wesentlich bedeutsameren Gesetzes zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses, als es die nur für den extremen Ausnahmefall, den Notstandsfall, geltenden Gesetze waren. Schließlich wurde die politische Brisanz des G 10-Gesetzes auch dadurch noch entschärft, dass künftig nicht mehr die alliierten, sondern die deutschen Geheimdienste die Überwachungsmaßnahmen durchführen würden. Wichtiger als die Einzelregelungen der Gesetze war der dadurch erzielte Souveränitätsgewinn für die Bundesrepublik, so die politische Botschaft. Wer gegen das Überwachungsgesetz polemisiere, meinte der SPD-Abgeordnete Hirsch, »vergisst, dass er es damit unmöglich macht, dass die alliierten Rechte auf diesem Gebiet abgelöst werden«⁵⁵. Claus Arndt, ebenfalls SPD-Abgeordneter und langjähriges Mitglied der G 10-Kommission, sprach später sogar davon, dass es sich bei der G 10-Gesetzgebung »um eine notwendige Maßnahme nationaler Selbstbestimmung der Bundesrepublik Deutschland gehandelt habe«⁵⁶.

Die wahltaktisch bestimmten Forderungen der SPD führten schließlich zu jenem Gesetzespaket, das 1968 verabschiedet wurde und aus folgenden drei Teilen bestand: 1. Notstandsverfassung, 2. Notstandsgesetze, 3. Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post – und Fernmeldegeheimnis (G 10-Gesetz). Die Notstandsverfassung enthielt insgesamt 26 Artikel des Grundgesetzes, die für den Notstandsfall (Äußere und Innere Bedrohung und Katastrophenfall) geändert, gestrichen, eingeschränkt oder ergänzt wurden. In die Notstandsverfassung wurde – systemwidrig – auch die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 aufgenommen. Mit dem 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes wurde die Notstandsverfassung am 24. Juni 1968 mit der vom Grundgesetz geforderten Zweidrittelmehrheit vom Deutschen Bundestag beschlossen.⁵⁷ Als Notstandsgesetze sind die Gesetze zu verstehen, die im Detail die im Notstandsfall geltenden besonderen Ermächtigungen und Bestimmungen regeln. Das G 10-Gesetz schließlich ist das Ausführungsgesetz zur Änderung von Artikel 10 Grundgesetz, der die Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses massiv einschränkte.

Im Frühsommer 1968 war es so weit. Im Unterschied zur Notstandsgesetzgebung, bei der bis zum Schluss immer wieder Beratungsbedarf bestand, war das G 10-Gesetz nach langwierigen Abstimmungsprozessen gleichsam »durchberaten«, so dass es bei der Vorlage im Bundeskabinett am 10. März 1967 ohne nennenswerte Änderungen durchgewunken worden war.⁵⁸ Am 29. Juni 1967 waren Notstandsverfassung, Notstandsgesetze und G 10-Gesetz in erster Lesung im Bundestag beraten worden. Am 30. Mai 1968 wurden in dritter Lesung die Notstandsverfassung einschließlich der Änderung des Artikels 10 Grundgesetz mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit (384 Ja- und 100 Nein-Stimmen)⁵⁹ und das G 10 Gesetz mit Mehrheit verabschiedet.⁶⁰

Wie sah das Gesetz nun im Einzelnen aus? Das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses, Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz, wie es offiziell hieß, bestand aus drei Teilen. Der erste Teil, Artikel 1, umfasste den politischen Kern des Gesetzes und regelte die Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken. Unterschieden wurden Einzelüberwachungen und Allgemeinüberwachungen, ohne allerdings diese Begriffe im Gesetzestext selbst zu verwenden. Der zweite Teil, Artikel 2, regelte die Fernmeldeüberwachung im Strafverfahren. Eine Regelung der Postüberwachung war bereits im geltenden Strafprozessrecht vorhanden.⁶¹ Der dritte Teil, Artikel 3, enthielt den vom Grundgesetz geforderten Hinweis, dass dieses Gesetz das Grundrecht nach Artikel 10 GG einschränkte.

Alle übrigen Gesetze, die die Unverletzlichkeit des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses bereits aufgehoben hatten, blieben in Kraft. Ferner wurde der Geltungsbereich für den ersten, nachrichtendienstlichen Teil des Gesetzes auf die Bundesrepublik begrenzt. Der zweite Teil, die Überwachung zu Zwecken der Strafverfolgung, galt auch in Westberlin. Post- und Fernmeldeüberwachungen waren dagegen den Westdeutschen in Westberlin nicht gestattet. Auf dieses Recht wollten die Drei Mächte nicht verzichten. In Westberlin galt weiterhin Besatzungsrecht. Um eine reibungslose Übergabe der operativen Überwachung in Westdeutschland von den Alliierten auf die Deutschen zu ermöglichen, trat das G 10-Gesetz erst mit Wirkung zum 1. November 1968 in Kraft.⁶²

Das G 10-Gesetz ist ein Gesetz zur präventiven Abwehr möglicher oder drohender, also noch nicht tatsächlich existierender Gefahren für die freiheitlich demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes und der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der NATO-Vertragsstaaten und der in Berlin anwesenden Truppen der Drei Mächte. Um derartige Gefahren dazu noch weit im Voraus erkennen zu können, »sind die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für Sicherheit der Bundeswehr und der Bundesnachrichtendienst berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen sowie den Fernschreibverkehr mitzulesen, den Fernmeldeverkehr abzuhören und auf Tonträger aufzunehmen«⁶³.

Beschränkungen durften also nicht erst angeordnet werden, wenn ein konkreter Tatverdacht vorlag, sondern bereits dann, »wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen«, dass jemand eine bestimmte politische Straftat »plant, begeht oder begangen hat«. Eine reale Gefahr musste gar nicht bestehen, um nachrichtendienstlich tätig werden zu können. Es reichte, wenn der Verfassungsschutz oder der BND behauptete, es lägen Anhaltspunkte für den Verdacht vor, dass jemand etwas planen könnte. Fiktiver konnte man es kaum formulieren. Die Entscheidung darüber, wann welche Überwachungsmaßnahmen eingeleitet wurden, war nicht an konkrete Tatbestände geknüpft, sondern lag allein im Ermessen der Exekutive. Dies war mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht zu vereinbaren. Schon 1957 hatte das Bundesverfassungsgericht festgestellt: »Der Gesetzgeber darf sich seines Rechtes, die Schranken der Freiheit zu bestimmen, nicht dadurch begeben, dass er mittels einer vagen Generalklausel die Grenzziehung im Einzelnen dem Ermessen der Verwaltung überlässt.«⁶⁴

Die Überwachungsmaßnahmen zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik richteten sich vor allem gegen Einzelpersonen und deren Kontaktpersonen. Die allgemeine oder auch strategische Überwachung verbarg sich hinter den Formulierungen des 3. Paragraphen von Artikel 1. Diese Form der Überwachungen war großflächig angelegt und erfasste ganze Regionen und Länder, zum Beispiel die DDR und die übrigen kommunistischen Staaten Osteuropas und der Sowjetunion. Die allgemeine Überwachung diente, wie das Gesetz es formulierte, »der Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen«⁶⁵.

Nach einer solchen Generalklausel war lange gesucht worden. Sie sollte vor allem eins: verbergen, was tatsächlich gemeint war. Hatte man zu Höcherls Zeiten noch angenommen, »›allgemeine Kontrollen‹ im Gesetz erfolgreich zu ›kaschieren‹«, sei »nicht möglich«⁶⁶, war dies mit der Formel von der vermeintlichen Gefahr eines bewaffneten Angriffs durchaus gelungen. Wer wollte schon leugnen, dass eine solche Gefahr im geteilten Deutschland und Europa irgendwie immer bestand? Die arglose Öffentlichkeit und mit ihr die nicht eingeweihten Parlamentarier gingen jedenfalls davon aus, dass allgemeine Überwachungen nur bei der tatsächlichen Gefahr eines Angriffs auf die Bundesrepublik durchgeführt würden. Die Exekutive nutzte dagegen die denkbare, wenn auch nicht tatsächlich bestehende Gefahr eines Krieges als allgemeine Ermächtigung, die bisher von den Alliierten allein durchgeführten Überwachungsmaßnahmen künftig von den deutschen Nachrichtendienste ungehindert und unvermindert, jetzt sogar für Alliierte und Deutsche fortführen zu können.

Dem BND sollten dafür »besondere Kontrollbefugnisse durch die Generalklausel des Artikels 1, § 3 des Gesetzes zu Artikel 10 GG übertragen werden«, wie Hans-Georg von Koester, Abteilungsleiter im Bundeskanzleramt, in einem Vermerk für Staatsekretär Karl Carstens festhielt. Derartige Maßnahmen mussten streng geheim gehalten werden. Daher konnten diese Fragen zum Beispiel in einer normalen Ausschusssitzung des Deutschen Bundestages nicht behandelt werden, »denn der Sinn der Generalklausel ist gerade die Geheimhaltung der konkreten Maßnahmen vor der Öffentlichkeit«⁶⁷. Die unklaren, unbestimmten und unverständlichen Formulierungen hatten also Methode, wie die bislang geheim gehaltenen Regierungsakten zeigen, nämlich die eigentlichen Ziele sowie Art und Umfang der geheimdienstlichen Überwachungen vor der Öffentlichkeit geheim zu halten, mit anderen Worten zu verschleiern.

Beschränkungen des Post- und Fernmeldegeheimnisses durften nur auf Antrag angeordnet werden. Antragsberechtigt waren das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz zur Durchführung von Einzelüberwachungen bei Gefahren für die innere Sicherheit, der MAD und der BND, soweit es sich um Handlungen gegen die Bundeswehr bzw. den Bundesnachrichtendienst selbst handelte. In Sachen allgemeiner Überwachung war nur der BND antragsberechtigt.⁶⁸ Die Anordnung erfolgte durch einen vom Bundeskanzler bestimmten Bundesminister.⁶⁹ Dieser hatte in Abständen von höchstens sechs Monaten ein Gremium aus fünf Bundestagsabgeordneten über die Durchführung des Gesetzes zu unterrichten. Dieses Gremium bestellte eine weitere Kommission, die sogenannte G 10-Kommission, der lediglich drei Personen angehörten, die nicht unbedingt Abgeordnete sein mussten. Diese Kommission entschied über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Hielt sie eine Anordnung für unzulässig oder nicht notwendig, war diese unverzüglich aufzuheben. Die G 10-Kommission war durch den zuständigen Bundesminister nicht nur halbjährlich, sondern monatlich über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen zu unterrichten.⁷⁰

Eine Kontrolle der Überwachungsmaßnahmen der Exekutive durch unabhängige Gerichte oder auch den Deutschen Bundestag sah das Gesetz nicht vor. Grund für die Aufhebung der Gewaltenteilung durch das G 10-Gesetz war die geforderte strikte Geheimhaltung. Diese war notwendig, um zu verbergen, dass die Sicherheitsvorbehaltsrechte der Alliierten zwar abgelöst wurden, faktisch jedoch weiter galten und jetzt lediglich durch die deutschen Geheimdienste ausgeführt wurden. Dies galt sowohl für individuelle, als auch und besonders für allgemeine und strategische Überwachungsmaßnahmen, die künftig für die Alliierten durch den BND ausgeführt wurden, wie in einer geheimen Zusatzvereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Drei Mächten geregelt wurde.⁷¹ Die Geheimhaltung war ferner notwendig, um zu verbergen, dass der BND hinsichtlich der allgemeinen und strategischen Post- und Fernmeldeüberwachung nun die gleichen Rechte und Möglichkeiten erhielt, die die Alliierten, insbesondere die Amerikaner, zwanzig Jahre lang ausgeübt hatten.

Mit dem G 10-Gesetz war auch der BND am Ziel. Schon 1960 war der Pullacher Geheimdienst »zu der Auffassung gekommen, dass die Überwachungsaufgabe, wie sie von der amerikanischen Seite durchgeführt wird, nur ganz oder gar nicht übernommen werden könnte«⁷². Gegenüber dem Bundesamt für Verfassungsschutz, das »diese große und heikle Überwachungsaufgabe politisch und organisatorisch nicht glaubt ›verkraften‹ zu können«, setzte sich der BND – unterstützt vom Bundeskanzleramt – sukzessive durch, vor allem was die Sicherung und Erweiterung seiner Zuständigkeiten in Überwachungsfragen gegenüber der DDR und der Spionageabwehr und Gegenspionage in der Bundesrepublik anbetraf. Zu Recht vermutete Herbert Wehner: »Offensichtlich versuche der BND hier, sich ein Monopol auf einem bestimmte Gebiete zu schaffen.«⁷³

Der gesamte Prozess der geheimdienstlichen individuellen und allgemeinen Post- und Fernmeldeüberwachung von der Anregung über das Genehmigungsverfahren bis zur Durchführung unterlag strikter Geheimhaltung. Sämtliche Beratungen und Entscheidungen des parlamentarischen Fünfer-Gremiums und der Dreier-Kommission waren geheim.⁷⁴ Die nicht im Gesetz, wohl aber in der Geschäftsordnung formulierte Kontrollaufgabe des Abgeordneten-Gremiums dürfte angesichts der geringen Zahl der Mitglieder und Sitzungen pro Jahr, vor allem aber wegen des strikten Geheimhaltungsgebots, das jede Information nach außen untersagte und nur geheime Sitzungen zuließ, kaum den Prinzipien einer parlamentarischen Demokratie gerecht geworden sein. Neben einer zahlenmäßig angemessenen Repräsentativität der Abgeordneten ist Öffentlichkeit ein verfassungsrechtlich vorgeschriebenes und unverzichtbares Element der parlamentarischen Demokratie.

Das G 10-Gesetz hob nicht nur die parlamentarische, sondern auch die gerichtliche Kontrolle der von der Exekutive durchgeführten Überwachungsmaßnahmen auf. »Eine Klage des Betroffenen«, so die verblüffend offene Notiz des Abteilungsleiters im Bundeskanzleramt von Koester für Bundeskanzler Kiesinger, »könnte nur Erfolg haben, wenn die geheimen Unterlagen der Nachrichtendienste vorgelegt würden. Das ist aber aus Gründen der Staatssicherheit nicht möglich, so dass der Kläger in der Regel keinen Beweis führen kann.«⁷⁵ Um unnötige Prozesse und eine unangenehme öffentliche Debatte über Überwachungsmaßnahmen des Staates zu vermeiden, schien es also angebracht zu sein, Betroffenen den Rechtsweg zu untersagen. Dies stand jedoch im Widerspruch zum geltenden Recht.

Schon 1960 hatte das Bundesverfassungsgericht entschieden: »Kein Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers eingreift, kann richterlicher Nachprüfung entzogen werden.«⁷⁶ Die Verfassung selbst schützt den Einzelnen vor staatlicher Willkür. Eines der wichtigsten Grundrechte lautet: »Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.«⁷⁷ Um der Geheimhaltung nachrichtendienstlicher Überwachungsmaßnahmen willen bestimmte dagegen das G 10-Gesetz: »Im Übrigen ist gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen und ihrem Vollzug der Rechtsweg nicht zulässig.«⁷⁸

Die Verweigerung des Rechtswegs bedeutete somit einen massiven Eingriff in das Grundgesetz. Artikel 10 Grundgesetz, der bis dahin das Brief-, Post- und Telefongeheimnis für unverletzlich erklärt hatte und Beschränkungen nur auf Grund eines Gesetzes zuließ, bekam jetzt folgenden Zusatz: »Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.«⁷⁹ Da die parlamentarischen Organe und Hilfsorgane schon wegen der strikten Geheimhaltungspflicht keine parlamentarische Kontrolle und schon gar keinen Rechtsschutz bieten und die Gerichte nicht angerufen werden konnten, wurde der Rechtsstaat durch das G 10-Gesetz gleichsam auf die Exekutive reduziert.

Um das Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken ausschalten zu können, mussten gleich mehrere Grundrechte und rechtsstaatliche Prinzipien eingeschränkt bzw. ausgeschaltet werden. Dass dieses wiederum gegen eine weitere elementare Bestimmung des Grundgesetzes verstieß, wonach ein Grundrecht in keinem Fall »in seinem Wesensgehalt angetastet werden«⁸⁰ darf, wurde von den Kritikern des G 10-Gesetzes immer wieder betont. Die Befürworter argumentierten dagegen, dass mit dem Fünfer-Gremium und der Dreier-Kommission eine andere Zuständigkeit, nämlich die des Parlaments, begründet worden sei. Deshalb sei die faktische Aufhebung der Gewaltenteilung auch verfassungsmäßig, wie der SPD Abgeordnete Reischl während der zweiten Lesung des G 10-Gesetzes im Bundestag betonte, womit er heftigen Widerspruch seitens der FDP provozierte:

»Das ist auch ein Rechtsweg! (Zurufe von der FDP: Nein, Nein!) – Wir haben andere Fälle auch. (Anhaltende Zurufe von der FDP.) Es ist ein Ersatzrechtsweg, (Lachen bei der FDP), der durch das Grundgesetz zugelassen ist, und zwar ein Ersatzrechtsweg, der – und wenn Sie noch so brüllen, meine Herren und Damen von der FDP, Sie werden mich nicht überzeugen – sehr viel besser ist, als der ordentliche Rechtsweg, den Sie verlangen. (Erneutes Lachen bei der FDP.) Ich bin ja schließlich selber Richter und muss wissen, wie die Sache ist. Es ist so, dass die Gerichte in einem solchen Vorstadium einfach überfordert sind. … Wie wollen Sie denn den Staat schützen, wenn Sie es nicht auf diese Weise machen? (Beifall bei den Regierungsparteien. – Fortdauernde Zurufe von der FDP.).«⁸¹

Die FDP blieb bei ihren verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Schaffung eines Fünfer-Gremiums und einer Dreier-Kommission sei kein Ersatz für den Rechtsweg, wie der FDP-Abgeordnete Busse näher ausführte. Mit einer anderen Zuständigkeit sei die Zuständigkeit eines anderen Gerichts, nicht einer anderen Gewalt gemeint. Organe und Hilfsorgane des Bundestags seien kein Ersatzgericht, »es ist ein Gremium von Parlamentariern, die nicht nach Rechtsgrundsätzen, sondern nach politischen Grundsätzen – wie Sie selbst sagen – zu entscheiden haben und die nicht in der Lage sind, dieses Hohe Haus anzurufen, sondern die schön geheim für sich behalten müssen, was sie an wichtigen Staatsgeheimnissen gewahr geworden sind.«⁸²

Die zweite Lesung des G 10-Gesetzes wurde zur großen Stunde der kleinen Opposition. Trotz der Übermacht der beiden großen Koalitionsparteien CDU/CSU und SPD kämpfte die kleine FDP engagiert und überzeugend für den Rechtsstaat, den Schutz der Verfassung und der Grundrechte, wenn auch ohne Aussicht auf Erfolg. In dem G 10-Gesetz, so der FDP-Abgeordnete Busse, stehe das genaue Gegenteil von dem, was das Grundgesetz mit der Offenheit des Rechtsweges zwingend vorschreibe. Jede Gesetzgebung sei gemäß Artikel 20 Grundgesetz an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden. Diese Bestimmung bedeute, dass überall da, wo in die Rechte des Bürgers eingegriffen würde, »judikable Gesetze geschaffen werden, Gesetze, die dem Rechtsspruch zugänglich sind und bei denen der Richter entscheiden kann, was Recht ist und was nicht Recht ist. Gesetze, die dieser Voraussetzung ermangeln, sind rechtsstaatswidrige Gesetze und stehen mit dem Grundgedanken unserer Verfassung in einem unlösbaren Widerspruch.«⁸³

Das G 10-Gesetz verband in einem Gesetz zweierlei Recht. Bei Überwachungsmaßnahmen, die bei konkretem Tatverdacht der Verfolgung schwerer Straftaten wie Mord, Totschlag, Kindesentführung etc. dienten, waren weiterhin rechtsstaatliche Garantien vorgesehen, wie die richterliche Anordnung, die Mitteilung an die Betroffenen und die Eröffnung des Rechtsweges zur Überprüfung der Post- und Telefonüberwachung.⁸⁴ Bei der individuellen und allgemeinen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs zu nachrichtendienstlichen Zwecken waren diese Möglichkeiten sämtlich ausgeschlossen. »Der Mann, gegen den begründeter Verdacht besteht, dass er schwerste Verbrechen zu begehen gewillt ist, genießt Rechtsschutz, der Bürger, gegen den vage am Horizont irgendetwas auftauchen könnte – wir wissen ja gar nicht mal was, weil es nicht fassbar ist –, genießt keinen Rechtsschutz.«⁸⁵

Ein wichtiges Kriterium der Rechtsstaatlichkeit ist das Kriterium der Bestimmtheit von Gesetzen. Auch hier fragte die FDP nach. Was war damit gemeint, wenn in Artikel 1, § 3 Abs. 1 von der Möglichkeit, »Fernmeldeverkehrsbeziehungen« zu überwachen, die Rede war. Sollte etwa, wie der Parlamentarische Geschäftsführer der FDP-Bundestagsfraktion Hans-Dietrich Genscher fragte, »der gesamte Post- und Fernmeldeverkehr einer bestimmten Region der Bundesrepublik mit einem bestimmten Land« überwacht werden? Sollte dies nicht nur zum Schutz der freiheitlich demokratischen Grundordnung und des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Bundeslandes erfolgen, sondern auch zum Schutz der alliierten Truppen? »Wollen Sie also etwa einem Verlangen der Alliierten in Zukunft Rechnung tragen, wonach ein bestimmter Bürger unseres Landes überwacht werden soll, weil irgendeine alliierte Dienststelle der Meinung ist, die Interessen ihrer Truppen seien verletzt? Meine Damen und Herren, dazu sagen wir entschieden nein; denn das wären die Vorbehaltsrechte in neuer Form.«⁸⁶

Dass die Bundesregierung den Sondertatbestand des Schutzes der alliierten Truppen nicht in die Änderung von Artikel 10 Grundgesetz aufgenommen hatte, wurde durchaus begrüßt. Gleichzeitig wurde daraus jedoch die Frage abgeleitet, ob das bei der Grundgesetzänderung von Artikel 10 nicht eigens erwähnte Schutzinteresse der Alliierten im G 10-Gesetz, wo es ausdrücklich erwähnt wird, überhaupt durch das Grundgesetz gedeckt sei. Zwar gäbe es bestimmte Bündnisverpflichtungen der Mitgliedstaaten der NATO, wie Genscher betonte, aber »keine Bestimmung im NATO-Vertrag und in den Zusatzverträgen zur NATO, die irgendeinen Mitgliedsstaat der NATO zur Setzung eines bestimmten innerstaatlichen Rechts verpflichtet, und das sollte also auch für Deutschland in Zukunft so bleiben. Deshalb können Sie so etwas aus dem Zusatzabkommen nicht herleiten.« Mit der Einbeziehung der Sicherheitsinteressen der Alliierten in das G 10-Gesetz habe sich die Bundesregierung dagegen nunmehr gesetzlich »verpflichtet, solche Maßnahmen durchzuführen«⁸⁷.

5.3 Alliierte Rechte als bleibende Hypothek

Waren mit der Verabschiedung des G 10-Gesetzes aus den alliierten Vorbehaltsrechten lediglich »Vorbehaltsrechte in neuer Form« geworden, wie es der FDP-Abgeordnete Genscher im Deutschen Bundestag formuliert hatte, die die Bundesregierung zwar nicht mehr aufgrund alliierten Besatzungsrechts, sondern jetzt aufgrund deutschen Rechts zu erfüllen hatte? Waren, mit anderen Worten, die alliierten Rechte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs eine geschichtlich verankerte bleibende Hypothek, die auch 1968 nicht abgetragen wurde, sondern weiterhin auf der Bundesrepublik lastete?

Die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik gehörte zu den besonders unpopulären Maßnahmen der Besatzungsmächte. Während die Drei Mächte die Bundesregierung schon Anfang der Fünfzigerjahre dazu drängten, durch entsprechende gesetzliche Regelungen die von den Alliierten durchgeführten Überwachungsmaßnahmen selbst zu übernehmen, weigerte sich die Bundesregierung bis weit in die Sechzigerjahre hinein ein deutsches Überwachungsgesetz auf den Weg zu bringen. Wie ist das zu erklären? Ohne ein derartiges Gesetz war der Überwachungsvorbehalt, auf den sich die Außenminister der Drei Mächte und Bundeskanzler Adenauer 1954 während der Pariser Verhandlungen über die Westintegration der Bundesrepublik verständigt hatten, nicht abzulösen. Weil die Ablösung der Vorbehaltsrechte der westlichen Verbündeten jedoch nicht ohne Gegenleistungen und Verpflichtungen zu bekommen waren, scheute sich die Bundesregierung so lange, den Alliierten zu nehmen, wofür sie bei Weiterführung der Maßnahmen gescholten würde. So fielen, wie bereits erörtert, etliche Gesetzentwürfe und Überlegungen immer wieder dem nächsten Wahltermin und der Furcht zum Opfer, von den Wählern für ein entsprechendes Überwachungsgesetz abgestraft zu werden, das lediglich an die Stelle bisherigen Besatzungsrechts treten würde.

Der Blick in die bislang geheim gehaltenen Regierungsakten der frühen Bundesrepublik zeigt, wie konsequent, hartnäckig und unnachgiebig die drei Westmächte ihre Zielsetzung verfolgten, die durch den Sieg über Deutschland erworbenen Vorbehaltsrechte abzugeben, ohne aufzugeben, sondern sie völkerrechtlich dauerhaft zu verankern. Erst, wenn die Westdeutschen bereit und in der Lage waren, den Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen zu garantieren, mithin die geheimdienstlichen Interessen der Drei Mächte in vollem Umfang wahrzunehmen und zu erfüllen, war eine Ablösung des Überwachungsvorbehalts möglich. Das dazu notwendige deutsche Gesetz zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses musste gemäß dem in Paris ausgehandelten Schreiben der drei Außenminister an Bundeskanzler Adenauer zwei Bedingungen erfüllen. Es musste »die Beschaffung von Sicherheitsinformationen und strategischen Informationen«⁸⁸, mit anderen Worten, individuelle und allgemeine Überwachungen des in- und ausländischen Post- und Telefonverkehrs in der Bundesrepublik ermöglichen. Hierzu zählten die Überwachung des Post-, Fernschreib- und Telefonverkehrs osteuropäischer Vertretungen, Firmen und Institutionen ebenso, wie die Überwachung ganzer Länder und Regionen im Osten, aber auch im Westen Europas. Die alliierten Vorbehaltsrechte konnten demnach nur durch ein deutsches Gesetz abgelöst werden, das allgemeine Überwachungen Unverdächtiger in großem Stil ermöglichte. Eine für einen Rechtsstaat kaum zu lösende Aufgabe, zumal es bis dahin in keinem anderen demokratischen Rechtsstaat eine vergleichbare gesetzliche Regelung gab, nicht in Frankreich, nicht im Vereinigten Königreich und schon gar nicht in den USA, wo entsprechende Gesetzentwürfe mehrfach am Veto des Kongresses gescheitert waren.⁸⁹

Seit der Abhöraffäre 1963/64 lässt sich eine gewisse Modifizierung und Klärung in der Haltung der Alliierten hinsichtlich der konkreten Bedingungen für eine Ablösung ihrer Vorbehaltsrechte erkennen. Zwar ließen die drei Mächte erkennen, dass sie weiterhin an der Durchführung strategischer Überwachungen des Post- und Telefonverkehrs interessiert waren, forderten dies jedoch nicht mehr so ausdrücklich wie vorher. Stattdessen bestanden sie jetzt darauf, dass eine Organisation vorhanden sein müsse, die in der Lage sei, den Sicherheitserfordernissen der Alliierten gerecht zu werden, was im Ergebnis auf die gleiche Forderung wie bisher hinauslief. In einer Stellungnahme zum Gesetzentwurf von Innenminister Höcherl, der keine allgemeinen Überwachungen vorsah, forderte die amerikanische Botschaft, »dass vor Inkrafttreten des Gesetzes eine geeignete deutsche Organisation besteht, die voll und ganz in der Lage ist, auf diesem Gebiet notwendige Tätigkeiten auszuführen«. Zwischen den zuständigen deutschen und alliierten Stellen sollten darüber hinaus Vereinbarungen getroffen werden, die den alliierten Sicherheitserfordernissen gerecht würden. Es wurde vorgeschlagen, »dass derartige Vereinbarungen in einem Abkommen niedergelegt werden, nach dem deutsche Stellen es übernehmen, auf Ansuchen der alliierten Behörden Überwachungsmaßnahmen zu beantragen und auszuführen.«⁹⁰

In verschiedenen Gesprächen mit dem Auswärtigen Amt machten die Vertreter der Botschaften der Drei Mächte jedoch klar, dass sie weiterhin an einer allgemeinen Überwachung interessiert waren, diese jedoch öffentlich nicht als Rechtfertigung für eine deutsche gesetzliche Regelung genannt wissen wollten. Die Möglichkeit einer allgemeinen Kontrolle werde, wie es in einem Vermerk für Außenminister Schröder hieß, »besonders von den Sicherheitsdiensten der Drei Mächte gewünscht. Deren Vertreter haben jedoch das Bundesministerium des Innern nachdrücklich gebeten, in parlamentarischen Beratungen sich zur Begründung des § 3 nicht etwa auf Wünsche der Drei Mächte zu berufen, da sie derartige Erklärungen nicht decken könnten.«⁹¹

Je realistischer die Perspektiven für eine deutsche Notstands- und Überwachungsgesetzgebung wurden, desto konkreter wurden auch die Bedingungen der Alliierten für die Ablösung ihrer Sicherheitsvorbehalte. Seit den Noten der drei Westmächte vom Sommer 1964 forderten sie nicht nur die Verabschiedung der Notstands- und Überwachungsgesetze, sondern auch eine Organisation, die bereitstehen und eine Vereinbarung, die getroffen werden müsste, »damit die Post- und Fernmeldeüberwachung weiterhin auch im Interesse der Sicherheit der Streitkräfte der Drei Mächte im Bundesgebiet ausgeübt werden kann«⁹². Im Wesentlichen liefen die Forderungen der Alliierten darauf hinaus, dass die Sicherheitsinteressen der Alliierten wie bisher in vollem Umfang auch in Zukunft gewahrt blieben. Dazu sollte alliiertes Recht in deutsches Recht überführt und durch deutsches Recht sanktioniert sowie in zusätzlichen Vereinbarungen mit den Drei Mächten konkretisiert werden. Sie wollten nicht nur das Recht, Überwachungsmaßnahmen beantragen zu können, sondern auch die Gewissheit, dass diese von den deutschen Behörden ausgeführt würden. Dazu müsse eine geeignete Organisation vorhanden sein, die in etwa über den gleichen Apparat wie die Alliierten verfügte. Deshalb sollten die Deutschen möglichst Personal und Technik der alliierten Geheimdienste übernehmen.⁹³

Natürlich wollten die Drei Mächte davon ausgehen, auch künftig eigene Überwachungsmaßnahmen durchführen zu können. Um dies zu ermöglichen, forderten sie eine Vereinbarung, wonach »sich die Streitkräfte deutschen Personals oder deutscher postalischer Anlagen bedienen« konnten, damit »Eingriffe in das Post- und Fernmeldegeheimnis durch deutsche Beamte ermöglicht«⁹⁴ würden. In einem Sprechzettel für Außenminister Willy Brandt für die Kabinettssitzung über die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte am 22. Mai 1968 findet sich ein ähnlich lautender Hinweis: »Der deutsche Dienst stellt im Rahmen seiner Befugnisse gemäß dem Gesetz zu Artikel 10 GG seine Kontrollmöglichkeiten beziehungsweise deren Ergebnisse den Amerikanern auf Anforderung zur Verfügung.«⁹⁵ Auch die zur Durchführung des G 10-Gesetzes getroffene geheime deutsch-alliierte Verwaltungsvereinbarung gestattete den Alliierten, soweit erforderlich, bei der Durchführung von Überwachungsmaßnahmen dabei zu sein.⁹⁶ Ein Vermerk über die Verhandlungen zu der deutsch-alliierten Verwaltungsvereinbarung betont dagegen, »diese Bestimmung sei nicht so zu verstehen, dass den Alliierten damit ein eigenes Kontrollrecht eingeräumt werde. Das Kontrollrecht stehe einzig und allein den in § 1 des Gesetzes zu Art. 10 GG genannten Stellen zu und könne von diesen nicht auf die Alliierten übertragen werden.« Die Vertreter der britischen und amerikanischen Botschaft »nahmen diese Ausführungen zur Kenntnis und erklärten, dass die Bestimmung von ihnen ebenfalls nur in diesem Sinne verstanden werde«⁹⁷. Ob die Alliierten daraus nicht nur ein, mit den Deutschen gemeinsam auszuübendes Kontrollrecht, sondern auch ein alleiniges Kontrollrecht ableiteten, war eher eine theoretische Frage, wie die Praxis der umfangreichen Überwachungsmaßnahmen insbesondere der Amerikaner in den Siebziger- und Achtzigerjahren zeigt.⁹⁸

Die Schlussphase der parlamentarischen Beratungen der Gesetze, die zur Ablösung der Sicherheitsvorbehaltsrechte der Alliierten führen sollten, gewann erneut an Dramatik, als sich die Proteste außerhalb des Parlaments noch einmal verschärften und nach dem Attentat auf Rudi Dutschke am 11. April 1968 gewaltsam eskalierten. Die Bundesregierung setzte nun alles daran, die Gesetze so schnell wie möglich im Deutschen Bundestag zu verabschieden, um weitere Demonstrationen und gewalttätige Ausschreitungen zu unterbinden, aber auch um die Zahl der Kritiker in den eigenen Reihen nicht noch weiter anwachsen zu lassen. Dazu suchte sie die Unterstützung der Alliierten und bat um eine entsprechende Erklärung, dass die alliierten Sicherheitsvorbehalte nach Verabschiedung der vorliegenden Gesetzentwürfe definitiv erlöschen würden. Eine solche Erklärung sollte in der Öffentlichkeit und vor allem bei den Abgeordneten des Deutschen Bundestages noch bestehende Zweifel über die tatsächliche Ablösung der Vorbehaltsrechte beseitigen. Deshalb bat die Bundesregierung die Alliierten, keine weiteren Bedingungen, wie eine bereits bestehende Organisation zur Übernahme der Überwachungsaufgaben, in die Erklärung aufzunehmen.⁹⁹

Die Westmächte waren ihrereseits durchaus bereit, das Anliegen der Bundesregierung durch eine entsprechende öffentliche Erklärung zu unterstützen, wiesen jedoch auf das Problem hin, dass eine solche Erklärung vor der zweiten Lesung, also vor der Verabschiedung des G 10-Gesetzes abgegeben werden sollte. Allerdings wollten sie keinerlei Risiko eingehen, die Überführung alliierten Rechts in deutsches Recht gleichsam auf der Zielgeraden durch mangelnde Zustimmung im Parlament noch zu gefährden. Die sich daraus ergebenden Risiken und Probleme bedurften eingehender Prüfung und Abstimmung mit den jeweiligen Regierungen. Schließlich einigten sich die Vertreter der drei Botschaften und das Auswärtige Amt auf eine Vorgehensweise, die den Austausch von zwei Noten vorsah. Die erste Note sollte möglichst öffentlichkeitswirksam am 27. Mai 1968, zwei Tage vor der zweiten Lesung des G 10-Gesetzes, Außenminister Brandt persönlich, die zweite Note zur gleichen Zeit in den Diensträumen des Auswärtigen Amtes übergeben werden. Die zweite Note, die sogenannte Verbalnote, sollte möglichst vertraulich behandelt, aber so abgefasst werden, dass sie gegebenenfalls auch veröffentlicht werden konnte. Der Empfang beider Noten war umgehend schriftlich zu bestätigen, die erste Note durch den Bundesaußenminister, die zweite Note durch einen ranghohen Beamten des Auswärtigen Amtes.¹⁰⁰

Die erste Note beschränkte sich auf die Frage der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte. Diese würden erlöschen, sobald das 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes, in dem auch die Änderung von Artikel 10 GG enthalten war, und das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses in Kraft treten würden. Die zweite Note hielt in sechs Punkten die Bedingungen der Alliierten und die Verpflichtungen der Bundesregierung fest, über die in den Konsultationen zwischen den Westmächten und dem Auswärtigen Amt Einvernehmen hergestellt worden war.¹⁰¹

Gemäß diesem Einvernehmen erklärte die Bundesregierung erstens, ihr sei bekannt, dass die Erklärung der Drei Mächte nur unter der Voraussetzung abgegeben worden sei, dass die Gesetzentwürfe in Kürze ohne irgendwelche Änderungen zum Nachteil der alliierten Sicherheitsinteressen angenommen würden. Zweitens verpflichtete sie sich, auch nach Erlöschen der Vorbehaltsrechte wirksame Maßnahmen auf dem Gebiet der Post- und Fernmeldeüberwachung zum Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte zu ergreifen, und zwar unter Berücksichtigung der Verpflichtungen, wie sie sich aus dem Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut ergäben. Drittens würde der Bezug im G 10-Gesetz auf das achte Strafrechtsänderungsgesetz, das noch nicht in Kraft getreten sei, die Verpflichtung der Bundesregierung zu wirksamen Überwachungsmaßnahmen nicht beeinträchtigen. Viertens stehe die Bundesregierung zu ihrer Zusage, ein entsprechendes Verwaltungsabkommen zur Durchführung der Post- und Fernmeldeüberwachung im Interesse der Alliierten abzuschließen. Fünftens sei der Bundesregierung bekannt, dass nur der Sicherheitsvorbehalt und nicht die übrigen Vorbehaltsrechte (Berlin, Deutschland als Ganzes, Truppenstationierung) erlöschen würden. Sechstens bleibe gemäß allgemeinem Völkerrecht das Notwehrrecht der in der Bundesrepublik stationierten alliierten Streitkräfte im Falle einer unmittelbaren Bedrohung unberührt.¹⁰²

In einer Stellungnahme zu den Noten vom 27. Mai 1968 wies das Auswärtige Amt darauf hin, dass mit dem Inkrafttreten der Notstandsverfassung und des G 10-Gesetzes definitiv »die alliierten Vorbehaltsrechte nach Artikel 5 Absatz 2 des Deutschland-Vertrages erlöschen. Sie erlöschen endgültig.«¹⁰³ Das war richtig, aber nur die halbe Wahrheit. Wie das durch Notenaustausch bestätigte deutschalliierte Einvernehmen erneut deutlich machte, wurden die alliierten Sicherheitsvorbehalte durch das G 10-Gesetz und die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 Grundgesetz zwar abgelöst, die den Sicherheitsvorbehalten zugrunde liegenden Rechte jedoch erneut bestätigt. Abgelöst wurden lediglich die in Artikel 5 Absatz 2 des Deutschland-Vertrages erwähnten Vorbehaltsrechte der Alliierten. Diese waren jedoch längst in verschiedenen weiteren Verträgen in identischer Form fortgeschrieben worden, wie schon im Deutschland-Vertrag vom 5. Mai 1955 in Artikel 5 Absatz 2 geregelt worden war.¹⁰⁴

Der Vertrag, der den Truppenvertrag ablöste, war das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut, der in Artikel 3 Absatz 2 eine nahezu identische Formulierung von der Förderung und Wahrung der Sicherheit der Truppen gebraucht wie die vorangegangenen Verträge. Unter dem Schutz der Sicherheit der Stationierungsstreitkräfte waren nicht erst Maßnahmen im Falle eines tatsächlichen Angriffs auf die Truppen zu verstehen, sondern sämtliche nachrichtendienstlichen Aktivitäten einschließlich der Post- und Fernmeldeüberwachung, welche zuzulassen die Bundesregierung zunächst aufgrund der Vorbehaltsrechte, dann des Deutschland-, Truppen- und Zusatzabkommen zum NATO-Vertrag und seit 1968 aufgrund deutschen Rechts und Verfassungsrechts verpflichtet war.

Im Klartext bedeutete dies, dass man die Vorbehaltsrechte gemäß Deutschlandvertrag ohne weiteres ablösen konnte, ohne an den Rechten der Alliierten und den Pflichten der Deutschen irgendetwas zu verändern. Die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte waren somit lediglich ein formaler Vorgang, während die sich daraus ergebenden Verpflichtungen erhalten blieben, mit dem einen Unterschied, dass ab 1968 die Alliierten nicht mehr selbst die diversen Überwachungsmaßnahmen durchzuführen hatten bzw. durften, sondern dieses jetzt die Westdeutschen für die Westalliierten erledigten. Der SPD-Abgeordnete Martin Hirsch, Berichterstatter zum G 10-Gesetz in seiner Fraktion, erklärte daher völlig zu Recht, »dass sich durch dieses Gesetz nicht allzu viel am bisherigen Zustand ändere; die Maßnahmen würden künftig von deutschen Stellen, nicht mehr von den Alliierten ausgeübt«¹⁰⁵. Im Gegenzug nahm man in Kauf, dass die Rechte und Pflichten aus dem Besatzungsrecht jetzt deutsches Recht und deutsches Verfassungsrecht wurden. Mahnungen anderer Abgeordneter wie die von Kurt Gscheidle, ebenfalls Mitglied der SPD-Fraktion, wurden geflissentlich überhört: »Was die Ablösung der alliierten Rechte betreffe, so dürfe man nicht einfach deutsches Verfassungsrecht nach den Wünschen der Alliierten gestalten. Das deutsche Verfassungsrecht müsse unter deutschen politischen Erwägungen zustande kommen.«¹⁰⁶

Der SPD-Vorsitzende und Außenminister Willy Brandt sprach dagegen nach erfolgter Verabschiedung der Notstandsgesetze, der Notstandsverfassung und des G 10-Gesetzes von einem »Bekenntnis zur vollen Souveränität und Eigenverantwortlichkeit der Bundesrepublik Deutschland«. Die Bundesrepublik sei »erwachsen genug, um die Ordnung ihrer inneren Angelegenheiten, ohne Einschränkung in die eigenen Hände zu nehmen«, es sei daher »von Bedeutung, dass auf dem Gebiet der Post- und Fernmeldeüberwachung nicht mehr die Alliierten aufgrund des von ihnen vorbehaltenen Besatzungsrechts tätig werden, sondern deutsche Behörden aufgrund der sie bindenden deutschen Gesetze«¹⁰⁷. Brandt verschwieg damit, dass die deutschen Gesetze jetzt die deutschen Behörden verpflichteten, die geheimdienstlichen Interessen der Alliierten wie bisher in vollem Umfang wahrzunehmen und zu erfüllen. »Wer in diesem Zusammenhang vom teilweisen Fortbestehen der Vorbehaltsrechte spricht«, so Brandt weiter, »der hat sich entweder nicht mit genügender Sorgfalt sachkundig gemacht oder behauptet etwas, obwohl er weiß, dass es nicht stimmt«.¹⁰⁸

Die bislang geheim gehaltene, vom Auswärtigen Amt ausgehandelte und bis heute gültige Verwaltungsvereinbarung von 1968 zwischen der Bundesregierung und den drei Westmächten zum G 10-Gesetz, spricht dagegen eine andere Sprache.¹⁰⁹ In der Präambel wird durchaus korrekt darauf hingewiesen, dass die alliierten Vorbehaltsrechte gemäß Artikel 5 des Deutschlandvertrages von 1954/55 mit Inkrafttreten des G 10-Gesetzes abgelöst werden, die deutschen Behörden und die Behörden der Stationierungsstreitkräfte gemäß Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut aber weiter »verpflichtet sind, in enger Zusammenarbeit die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland, der Entsendestaaten und der Streitkräfte zu fördern und zu wahren, indem sie insbesondere alle Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind, sammeln, austauschen und schützen«¹¹⁰.

Konkret bedeutete dies, dass sich die Westdeutschen verpflichteten, sämtliche Informationen, die aus Gründen der inneren Sicherheit anfielen, an die Amerikaner, Briten und Franzosen weiterzureichen. Ferner waren die deutschen Behörden verpflichtet, alle Informationen, die aus der allgemeinen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs von Residenturen, Handels- und Kulturvertretungen kommunistischer Staaten und ganzer Regionen und Länder, von der DDR bis zur Sowjetunion, aber auch von Staaten wie China, Kuba oder Vietnam, angefallen waren, an die Geheimdienste der drei Westmächte weiterzugeben. Darüber hinaus waren die westlichen Geheimdienste jetzt befugt, Einzelüberwachungen – soweit sie Fragen der inneren Sicherheit betrafen – über das Bundesamt für Verfassungsschutz, und allgemeine Überwachungen – soweit sie Fragen der strategischen Sicherheit betrafen – über den Bundesnachrichtendienst zu beantragen und von den jeweils zuständigen deutschen Diensten durchführen zu lassen.

Die erforderlichen Maßnahmen sollten »so zügig wie möglich« veranlasst und durchgeführt werden. Maßnahmen in besonders sicherheitsempfindlichen oder dringenden Fällen, konnten auch durch gegenseitige Absprachen geregelt werden. Wenn die Vertreter der westlichen Geheimdienste es für notwendig hielten, bei der »Anwendung einer Beschränkungsmaßnahme« anwesend zu sein, waren das Bundesamt für Verfassungsschutz und der BND gehalten, den Zutritt zu gestatten. Darüber hinaus verpflichteten sich die Deutschen, nicht nur die Ergebnisse einer Überwachungsmaßnahme, sondern das gesamte angefallene Material den westlichen Diensten »gegen Quittung« zu übergeben. Dies konnten Briefe und Texte im Original oder in Kopie, Zweitschriften von Fernschreiben oder auch Mitschnitte von Telefonaten auf Tonbändern sein. Die einzelnen Maßnahmen waren zwar auf drei Monate beschränkt, konnten jedoch unter Angabe von Gründen beliebig verlängert werden. Die Maßnahmen mussten beendet werden, wenn »die tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht« nicht mehr gegeben waren. Die bei der Einzelüberwachung gewonnenen Kenntnisse und Unterlagen durften mit Ausnahme von schweren Verbrechen zur Erforschung und Verfolgung anderer strafbarer Handlungen nicht verwendet werden.¹¹¹

Die Verwaltungsvereinbarungen mit den Drei Mächten wurden vom Auswärtigen Amt in Zusammenarbeit mit dem Bundeskanzleramt, dem Bundesministerium des Innern sowie dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesnachrichtendienst vorbereitet und ausgehandelt. Die Vereinbarungen mit den Vereinigten Staaten und dem Vereinigten Königreich wurden jedoch nicht auf höchster Ebene, sondern vom stellvertretenden Leiter der Rechtsabteilung im Auswärtigen Amt Ministerialdirigent Walter Truckenbrodt unterzeichnet. Dies sollte verhindern, dass der Inhalt der deutsch-alliierten Vereinbarungen in der Öffentlichkeit bekannt würde. Faktisch bedeutete die Verwaltungsvereinbarung die unbefristete vertragliche Festschreibung der alliierten Vorbehaltsrechte in neuer Form. Die Vereinbarung sollte als Verwaltungsabkommen behandelt und möglichst »formlos abgeschlossen werden«¹¹², um von vornherein zu verhindern, dass die Forderung nach Offenlegung oder gar Ratifizierung eines derart weitgehenden, völkerrechtlich verbindlichen Abkommens durch den Deutschen Bundestag laut werden könnte. Mit dem Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses am 1. November 1968 traten die deutsch-alliierten Vereinbarungen in Kraft. Die Verpflichtung der Westdeutschen, den Post- und Fernmeldeverkehr der eigenen Bevölkerung im Interesse der alliierten Nachrichtendienste zu überwachen, hatte damit Gesetzeskraft. Die französische Botschaft erklärte sich erst Anfang Juli 1969 bereit, eine weitgehend gleichlautende Verwaltungsvereinbarung zu unterzeichnen.¹¹³

Die Verwaltungsvereinbarungen enthielten keine Kündigungsklausel. Obwohl eine solche Klausel durchaus üblich und in deutschem Interesse gewesen wäre, war jedoch kaum zu erwarten, wie es im Auswärtigen Amt hieß, dass die Verbündeten auf einen derartigen Vorschlag eingegangen wären. Der deutsche Selbstverzicht bedeutete, »dass die Verwaltungsvereinbarung wegen ihrer Anknüpfung an das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut dessen rechtliches Schicksal teilen wird.«¹¹⁴ Da das NATO-Truppenstatut bis heute noch in Kraft ist, bedeutet dies, dass auch die deutsch-alliierten Verwaltungsvereinbarungen von 1968 und die darin geregelte enge Zusammenarbeit in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik ebenfalls noch in Kraft sind und entsprechend angewendet werden dürften. Dafür spricht ferner, dass es im Rahmen der Zwei-plus-Vier-Verhandlungen über die Herstellung der Einheit Deutschlands nicht gelungen ist, die Vereinbarungen über die im Auftrag der Alliierten und mit ihnen gemeinsam durchzuführenden Maßnahmen zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik außer Kraft zu setzen. Auch die Lagerung des Originals im Vertragsarchiv und nicht in den Akten des Politischen Archivs des Auswärtigen Amtes sowie die bislang nicht erfolgte Freigabe des Dokuments durch die USA und Frankreich lassen darauf schließen.¹¹⁵

»Wir ersetzen überlebtes Besatzungsrecht durch Regelungen, wie sie unter gleichberechtigten Vertragspartnern notwendig und üblich sind«¹¹⁶, hatte Außenminister Brandt in der dritten Lesung der Notstandsverfassung zur Änderung des Grundgesetzes erklärt. Wie Adenauer 1955, zog auch Brandt 1968 die Karte, auf der vorne »Souveränität« und hinten »Gleichberechtigung« stand. Auch Brandt dürfte wie Adenauer seiner Zeit gewusst haben, dass von Gleichen unter Gleichen keine Rede sein konnte. Vergleichbare Verträge wie die zwischen den ehemaligen Besatzungsmächten und der Bundesrepublik hat es zwischen anderen NATO-Partnern nicht gegeben und schon gar nicht zwischen den Drei Mächten unter einander. 1968 saßen wie 1954 nicht Gleiche mit Gleichen, sondern ehemalige Besatzer mit ehemaligen Besetzten zusammen, von denen die Drei Mächte in der konsequenten Verfolgung ihrer Strategie der doppelten Eindämmung ihre Rechte aus der Besatzungszeit dauerhaft über deutsches Recht gesichert haben wollten, während die Westdeutschen in ihrer hohen Bereitschaft zur Selbsteindämmung dazu bereit waren, um, wenn auch nicht volle Souveränität und Gleichberechtigung, so doch ein Stückchen mehr davon zu gewinnen. Je nationaler die Töne der verantwortlichen Politiker wurden, desto mehr musste verschleiert werden.

Demnach bleibt als Fazit festzuhalten: Die alliierten Vorbehaltsrechte wurden zwar abgelöst, die alliierten Rechte galten jedoch weiter, abgesichert durch deutsches Recht und Verfassungsrecht und völkerrechtlich verbindliche Regierungsabkommen, die die Ausführung der Post- und Fernmeldeüberwachung in alliiertem Interesse garantierten. Schon 1964 sprach Hermann Meyer-Lindenberg, Ministerialdirigent im Auswärtigen Amt, von einer »bleibenden Hypothek« und formulierte, was 1968 Wirklichkeit wurde. Die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte würde voraussichtlich »durch Austausch eines Briefwechsels erfolgen, in dem zum Ausdruck komme, dass diejenigen Maßnahmen, zum Schutze der Sicherheit der alliierten Streitkräfte, die bisher von diesen selbst getroffen worden seien, nunmehr von deutschen Behörden getroffen würden. Insofern werde die ›Hypothek‹, die bisher in Art. 5 Abs. 2 des Deutschlandvertrages enthalten sei, auch auf dem neuen Recht und auf derartigen Handelsvertretungsabkommen liegen, da wir auch nach dem neuen Recht verpflichtet sind, die notwendigen Maßnahmen zum Schutze der Truppen der Entsendestaaten zu treffen.«¹¹⁷ Aus Siegerrecht wurde Besatzungsrecht, aus Besatzungsrecht wurde Vorbehaltsrecht, aus Vorbehaltsrecht wurde deutsches Recht und gesetzliche Verpflichtung der Bundesregierung, den Post- und Fernmeldeverkehr in der Bundesrepublik durch individuelle und allgemeine Überwachungsmaßnahmen auf Wunsch und im Interesse der Alliierten zu überwachen.

5.4 Höchstrichterliche Entscheidungen zum G 10-Gesetz

Im Unterschied zur Notstandsgesetzgebung gingen die Auseinandersetzungen um das Überwachungs- oder »Abhörgesetz«, wie es in den zeitgenössischen Medien auch hieß, nach dessen Verabschiedung weiter. Am 29. September 1969 reichte die hessische Landesregierung ein Normenkontrollverfahren beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein. Derartige Verfahren dienen dazu, Gesetze auf ihre Übereinstimmung mit den Normen der Verfassung durch das Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen. Dem Antrag schloss sich auch der Stadtstaat Bremen an.¹¹⁸ Nach Ansicht der hessischen Landesregierung verstieß der Ausschluss des Rechtsweges gegen grundlegende Rechte und Prinzipien der Verfassung, gegen die Würde des Menschen, das Rechtsstaatsprinzip und den Grundsatz der Gewaltenteilung. Die vorgenommenen Änderungen des Grundgesetzes verstießen gegen das Änderungsverbot von Bestimmungen, die zum Wesensbestandteil der Verfassung gehörten¹¹⁹, und seien daher nichtig. Artikel 79 erkläre eine Änderung des Grundgesetzes für unzulässig, wenn die Artikel 1 (Menschenwürde) und Artikel 20 (Rechtsstaatsprinzip) berührt würden. Aus der Verfassungswidrigkeit der Grundgesetzergänzung von Artikel 10, so der Antrag weiter, folge die Verfassungswidrigkeit der entsprechenden Bestimmung des G 10-Gesetzes.¹²⁰

In der Begründung führten die Beschwerdeführer aus, dass die Würde des Menschen in besonderer Weise verletzt würde, wenn eine Person Objekt geheimer staatlicher Überwachungsmaßnahmen werde, »ohne dass vorher oder nachher ein Richter über die Zulässigkeit dieser Maßnahme entscheidet«. Eine solche Maßnahme erhalte besonderes Gewicht, wenn in den »Kernbereich der Privatsphäre des Bürgers« eingegriffen werde, »zu deren Schutz das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis in den Rang eines Grundrechts erhoben worden ist«. Darüber hinaus sei das Rechtsstaatsprinzip eine »Grundentscheidung der Verfassung«, die die Stellung des Bürgers zum Staat neu bestimmt habe. »Sie hebt ihn aus der Rolle des Untertans in die von den Gerichten geschützte Rechtsstellung eines Staatsbürgers, der nicht mehr wehrloser Gegenstand staatlicher Eingriffe werden kann.«¹²¹ Ein entscheidender Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit sei, wie in Entscheidungen des Karlsruher Gerichts höchstrichterlich bestätigt, »ein möglichst lückenloser Rechtsschutz«. Die Ersetzung der richterlichen Kontrolle durch ein parlamentarisches Organ verstoße nicht nur gegen dieses Prinzip, sondern auch gegen den für unantastbar erklärten Grundsatz der Gewaltenteilung, deren Ziel die gegenseitige Kontrolle und Machtbegrenzung der drei Gewalten sei, um die Freiheit des Einzelnen gegenüber dem Staat zu schützen. Der Ausschluss des Rechtsweges verfolge dagegen das Ziel, die Verwaltung von einer gerichtlichen Kontrolle freizustellen. Die Vorgehensweise des Staates ziele darauf ab, den Schutz des Bürgers zu Gunsten wirksamerer Machtausübung einzuschränken. »Ein solcher Vorgang trifft die vom Grundgesetz statuierte Gewaltenteilung im Kern und ist auch im Wege einer formellen Verfassungsänderung unzulässig.«¹²²

Die Normenkontrollklage der mit absoluter Mehrheit der SPD geführten hessischen Landesregierung wurde am 29. September 1969, einen Tag nach der Bundestagswahl und wenige Tage vor Ausscheiden des seit 19 Jahren amtierenden Ministerpräsidenten Georg August Zinn, beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Offensichtlich hatte man auf einen früheren Termin verzichtet, um mit Rücksicht auf den Partner in der Großen Koalition auf Bundesebene keine politischen Irritationen aufkommen zu lassen. Der Ausgang der Bundestagswahl vom 28. September 1969 bot jetzt die Chance, das ungeliebte G 10-Gesetz, zumindest in seinen verfassungsrechtlich problematischen Bestimmungen, wieder loszuwerden. Die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD wurde durch eine kleine Koalition aus SPD und FDP abgelöst. Willy Brandt wurde zum ersten sozialdemokratischen Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland gewählt. Das Amt des Bundesministers des Innern übernahm Hans-Dietrich Genscher (FDP), einer der schärfsten Kritiker des G 10-Gesetzes. Die SPD, die die Verabschiedung der Grundgesetzänderungen, der Notstandsgesetze und des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses zum Ausweis ihrer Regierungsfähigkeit und damit zu ihren Gesetzen gemacht hatte, koalierte nun mit der FDP, die 1968 aus der Opposition heraus engagiert und überzeugend gegen die Verfassungswidrigkeit zahlreicher Bestimmungen der Notstandsverfassung und des G 10-Gesetzes gekämpft hatte.

Wie würde sich die sozial-liberale Bundesregierung verhalten, wenn sie vom Bundesverfassungsgericht zu einer schriftlichen Stellungnahme aufgefordert wurde? Am 4. Dezember 1969 beschloss die sozial-liberale Bundesregierung, keine Stellungnahme zur Normenkontrollklage der hessischen Landesregierung abzugeben.¹²³ Jede andere Entscheidung hätte vermutlich eine politische Krise ausgelöst, deren Folgen, zumal mit Blick auf die den Alliierten zur Ablösung der Sicherheitsvorbehalte gemachten Zusagen, nicht absehbar gewesen wären. So entschied die Bundesregierung, auch die Einladung des höchsten Gerichts zur Teilnahme an der mündlichen Verhandlung am 1. Juli 1970 nicht wahrzunehmen. Stattdessen schickte sie zwei Ministerialräte als Beobachter nach Karlsruhe, einen aus dem Bundesinnenministerium und einen aus dem Bundesjustizministerium. Diese erhielten jedoch nur eine begrenzte Aussagegenehmigung.

Der Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts und Vorsitzende des für die Normenkontrollklage zuständigen Zweiten Senats, Walter Seuffert, von 1949 bis zur Übernahme seines neuen Amtes als Bundesverfassungsrichter am 18. Oktober 1967 SPD-Abgeordneter im Deutschen Bundestag, informierte sich in einem Telefonat mit Ministerialrat Ordemann vom Innenministerium, welche Fragen dieser beantworten könne und welche nicht. Der Beamte machte deutlich, dass er lediglich zur Praxis der Durchführung des G 10-Gesetzes, zum Verfahren bei Anträgen, Anordnungen und Verlängerungen etwas sagen könne. Konkrete Angaben über die Zahl der Anträge, der durchgeführten Maßnahmen und Verlängerungen könne er nicht machen. Er deutete an, dass die Zahlen jedoch »sehr niedrig« seien.¹²⁴ Ferner wies er darauf hin, dass er nur etwas zu den individuellen Überwachungsmaßnahmen des Verfassungsschutzes sagen könne, nicht jedoch zu den allgemeinen Überwachungsmaßnahmen, für die der BND bzw. das Bundesministerium der Verteidigung zuständig seien. Die verfassungsrechtlich besonders problematischen allgemeinen bzw. strategischen Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs, die sich hinter der Generalklausel zur Abwehr der »Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland«¹²⁵ verbargen, spielten somit vor Gericht keine Rolle. In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurden jedoch ohne jede Erörterung auch die Maßnahmen in Paragraph 3 des G 10-Gesetzes, also die allgemeine Überwachung, ausdrücklich für verfassungsgemäß erklärt.¹²⁶

Am 15. Dezember 1970 verkündete das Bundesverfassungsgericht die Entscheidung.¹²⁷ Die Überraschung war groß, als der Zweite Senat unter Vorsitz von Vizepräsident Seuffert das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Telefongeheimnisses in nahezu allen Punkten für verfassungsgemäß erklärte und die Normenkontrollklage, einschließlich fünf weiterer Verfassungsbeschwerden, die von Einzelpersonen eingegangen waren, zurückwies. Mit einem derart eindeutigen Urteil hatte kaum jemand gerechnet, weder auf der Seite der Befürworter, noch auf der Seite der Kritiker. Das politische Bonn reagierte eher verhalten. Während CDU und SPD den Richterspruch begrüßten, erklärte die FDP, »das Urteil des Bundesverfassungsgerichts habe vielerorts Überraschung und Verwunderung ausgelöst«¹²⁸. Auch die Medien reagierten in ersten Stellungnahmen eher zurückhaltend. Lediglich Ernst Müller-Meiningen jr. kommentierte in der Süddeutschen Zeitung: Das Karlsruher Urteil sei »ein kapitaler und in den Folgen noch gar nicht absehbarer Einbruch in die elementaren staatsbürgerlichen Rechte«¹²⁹.

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum G 10-Gesetz war ein Urteil, das in Sachen Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte deutlich hinter frühere Entscheidungen desselben Gerichts zurückfiel¹³⁰, indem es nicht mehr die Grundrechte als »höchstes Rechtsgut«, sondern den Staatsschutz als »überragendes Rechtsgut« definierte, »zu dessen wirksamem Schutz Grundrechte, soweit unbedingt erforderlich, eingeschränkt werden können«¹³¹. Das bislang vom Bundesverfassungsgericht vertretene Prinzip »nach möglichst lückenlosem gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt«¹³² dürfe nicht dazu führen, so die Richter jetzt, »dass der Gesetzgeber gehindert wird, durch verfassungsänderndes Gesetz auch elementare Verfassungsgrundsätze systemimmanent zu modifizieren«¹³³. Damit war verfassungsrechtlich der Weg für ein Gesetz geebnet, das elementare Verfassungsgrundsätze wie den Schutz der Menschenwürde, die Garantie der Gewaltenteilung und des Anspruchs auf gerichtliche Überprüfung staatlichen Handelns nicht nur systemimmanent modifizierte, sondern systemimmanent außer Kraft setzte.

Die Bundesrepublik Deutschland habe sich für die »streitbare Demokratie« entschieden, so die Begründung. Daher nehme sie einen Missbrauch der Grundrechte zum Kampf gegen die freiheitliche Ordnung nicht hin. Die mögliche Gefahr eines Missbrauchs schloss demnach die Einschränkung der Grundrechte von vornherein mit ein. Die Grundrechte fänden dort ihre Grenzen, wo es um das »Gemeinwohl« und den »Schutz überragender Rechtsgüter« gehe. Eines dieser überragenden Rechtsgüter war der Staatsschutz, der zur Abwehr einer möglichen Gefahr die Unversehrtheit des Post- und Fernmeldegeheimnis präventiv, dauerhaft und ohne gerichtliche Überprüfung verletzen durfte. Der Einzelne müsse sich »diejenigen Schranken seiner Handlungsfreiheit gefallen lassen, die der Gesetzgeber zur Pflege und Förderung des sozialen Zusammenlebens« ziehe. Zur Erfüllung solcher Aufgaben seien bestimmte Behörden notwendig. Es könne daher nicht »der Sinn der Verfassung sein, zwar den verfassungsmäßigen obersten Organen im Staat eine Aufgabe zu stellen und für diesen Zweck ein besonderes Amt (Bundesamt für Verfassungsschutz, J. F.) vorzusehen, aber den verfassungsmäßigen Organen und dem Amt die Mittel vorzuenthalten, die zur Erfüllung ihres Verfassungsauftrages nötig sind.« Die im Gesetz vorgesehene Nichtbenachrichtigung der Betroffenen und die Ersetzung des Rechtsweges durch ein unter strenger Geheimhaltung tagendes Fünfer-Gremium des Parlaments, ergebe sich nicht nur aus den Notwendigkeiten des Verfassungsschutzes, sondern werde zusätzlich verfassungsrechtlich legitimiert »durch die Grundentscheidung des Grundgesetzes für die streitbare Demokratie«¹³⁴.

Dem Bürger müsse um den Schutz »seines Staates« willen, so die Bundesverfassungsrichter weiter, durchaus »eine gewisse Last« zugemutet werden, ohne dass dadurch seine Würde verletzt werde. Voraussetzung für eine Verletzung der Menschenwürde sei vielmehr »eine willkürliche Missachtung der Würde des Menschen«. Die Behandlung des Menschen durch die staatliche Behörde, die das Gesetz vollziehe, müsse daher, »wenn sie die Menschenwürde berühren soll, Ausdruck der Verachtung des Wertes, der dem Menschen kraft seines Personseins zukommt, also in diesem Sinne eine ›verächtliche Behandlung‹ sein.« Daraus folgerten die Richter, dass eine Verletzung der Menschenwürde nicht vorläge, wenn »der Ausschluss des Gerichtsschutzes nicht durch eine Misshandlung oder Geringschätzung der menschlichen Person, sondern durch die Notwendigkeit der Geheimhaltung von Maßnahmen zum Schutze der demokratischen Ordnung und des Bestandes des Staates motiviert wird«. Solange an die Stelle des Rechtsweges mit dem Fünfer-Gremium des Parlaments »eine zwar andersartige, aber gleichwertige Rechtskontrolle« trete, »die auch dem Schutz der Rechte des Betroffenen dienen soll«, werde weder die Menschenwürde, noch die Rechtsstaatlichkeit oder die Gewaltenteilung verletzt.¹³⁵

Tragende Idee des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zur G 10-Gesetzgebung war eine deutliche Relativierung der Grundrechte und rechtsstaatlichen Prinzipien zugunsten des Staatsschutzes. Damit knüpfte die Entscheidung an die in den Fünfzigerjahren verbreitete Auffassung vom Vorrang des Staatsschutzes vor den Grundrechten an und revidierte die seit Ende der Fünfzigerjahre vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Rechtsprechung von der Höherwertigkeit der Verfassungsraison gegenüber der Staatsraison.¹³⁶ Das zentrale Rechtsstaatsprinzip, wonach jedermann, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, der Rechtsweg und damit der Weg über die ordentliche Gerichtsbarkeit offen steht, hatte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bis 1968 konstitutive Bedeutung gewonnen.¹³⁷ Der Anspruch auf gerichtliche Klärung der Verletzung grundlegender Rechte des Einzelnen durch den Staat wurde vor allem damit begründet, »dass er die Selbstherrlichkeit der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Bürger beseitigt; kein Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers eingreift, kann richterlicher Nachprüfung entzogen werden«¹³⁸. Entsprechend galt bis zur G 10-Entscheidung, »dass im Zweifel diejenige Interpretation eines Gesetzes den Vorzug verdient, die dem Bürger einen Rechtsanspruch einräumt«¹³⁹.

Eine mögliche Verletzung der Grundrechte durch den Staat zog der Zweite Senat im Unterschied zur bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung erst gar nicht in Erwägung. Die Möglichkeit eines rechts- und verfassungswidrigen Missbrauchs mache die Regelung noch nicht verfassungswidrig. Vielmehr sei »bei der Auslegung und Würdigung einer Norm davon auszugehen, dass sie in einer freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie korrekt und fair angewendet wird«¹⁴⁰.

Entsprechend kam das Gericht zu der Erkenntnis, dass verfassungsrechtliche Bedenken gegen das G 10-Gesetz als Ganzes oder gegen einzelne Vorschriften nicht ersichtlich seien. Mit einer Ausnahme. Die klare Bestimmung des Gesetzes, wonach die Überwachung den Betroffenen nicht mitgeteilt werde und der Rechtsweg ausgeschlossen sei, könne nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur so interpretiert werden, »dass sie nachträglich die Benachrichtigung zulässt«, sobald »eine Gefährdung des Zweckes der Überwachungsmaßnahme« ausgeschlossen werden könne. Mit dieser Einschränkung, die keine wirkliche Einschränkung war, da, wie die Praxis der folgenden Jahre zeigen sollte, die Nachrichtendienste allein und unkontrolliert darüber entschieden, ob und wenn ja, wann welche Personen gegebenenfalls benachrichtigt werden sollten, wurden die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 und das Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses von der Mehrheit des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts mit fünf zu drei Stimmen für verfassungsgemäß erklärt. Mit der Verkündigung des Urteils am 15. Dezember 1970 erhielt die Karlsruher Entscheidung Gesetzeskraft.

Mit der Urteilsverkündigung war der Streit um die Verfassungsgemäßheit bzw. Verfassungswidrigkeit des G 10-Gesetzes noch nicht zu Ende. War die Karlsruher Entscheidung ein Fehlurteil? Diese Frage beantworteten die drei Bundesrichter Dr. Fabian von Schlabrendorff, Dr. Hans-Georg Rupp und Gregor Geller, die gegen die Entscheidung gestimmt hatten, mit einem klaren Ja.¹⁴¹ Als die drei Bundesrichter ihre abweichende Meinung in einem Sondervotum schriftlich begründeten und öffentlich bekannt machten, was seit dem ersten Januar 1971 erstmals möglich war¹⁴², schrieb die FAZ: »Das Bundesverfassungsgericht hat, zum ersten Mal, mit zwei Zungen gesprochen.«¹⁴³ Und die Zeit titelte: »Drei Richter klagen an.«¹⁴⁴

In der Grundgesetzänderung zu Artikel 10 sahen die drei Richter einen Verstoß gegen Artikel 79 Absatz 3, der eine Änderung des Grundgesetzes für unzulässig erklärt, wenn es die Grundsätze der Menschenwürde und der drei Gewalten berührt. Dies sei der Fall, da den Betroffenen die Information über Überwachungsmaßnahmen verweigert und der Rechtsweg ausgeschlossen werde. Durch die Grundgesetzänderung werde das Post- und Fernmeldegeheimnis zu Zwecken des Staatsschutzes in einer Weise eingeschränkt, »die das heimliche, den Bertoffenen auch im Nachhinein geheimbleibende und von einem Gericht nicht nachzuprüfende Abhören und Kontrollieren von Telefongesprächen, Fernschreiben, Telegrammen und Briefen ermöglicht«. Der Kreis der Betroffenen sei unbegrenzt und keineswegs auf Verdächtige beschränkt. Die parlamentarische Kontrolle sei, im Unterschied zur Auffassung der Mehrheit des Senats, kein Ersatz für den Rechtsweg, da sie keinen unabhängigen Rechtsschutz bieten würden.

Die Unantastbarkeit der Würde des Menschen gehörte laut Minderheitsvotum zu den »tragenden Konstitutionsprinzipien« des Grundgesetzes. Die Würde des Menschen sei nicht erst dann verletzt, wenn der Mensch verächtlich behandelt werde. Es widerspreche vielmehr der menschlichen Würde, wie der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in einer früheren Entscheidung festgestellt habe, »den Menschen zum bloßen Objekt staatlichen Handelns zu machen und kurzerhand von Obrigkeitswegen über ihn zu verfügen«¹⁴⁵.

Das Bundesverfassungsgericht habe in seinen Entscheidungen wiederholt von »der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt« gesprochen. Der heimliche Eingriff in die Privatsphäre des Bürgers unter Ausschluss des Rechtsweges treffe keineswegs nur Verfassungsfeinde und Agenten, sondern in gleicher Weise Unverdächtige und Unbeteiligte. Ohne von derartigen Überwachungsmaßnahmen etwas zu erfahren, hätten sie keine Chance, sich zu rechtfertigen oder »sich aus einer unerwünschten Verstrickung zu lösen«. Dies könne nur durch die grundgesetzlich garantierte Öffnung des Rechtsweges ermöglicht werden, die im System der Gewaltenteilung eine Funktion der Rechtsprechung sei, die allein Schutz gegen Eingriffe der beiden anderen Gewalten biete. »Es sollte nicht mehr besonders betont werden müssen, dass ein Geheimverfahren, wie es in Artikel 10 Absatz 2 Satz 2 GG zugelassen ist, also ein Verfahren, indem der Betroffene nicht gehört wird, und sich nicht verteidigen kann, keinen Rechtsschutz bietet.«¹⁴⁶

Schließlich gingen die drei Richter noch auf die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte und die Bedeutung der »streitbaren Demokratie« ein, die einen Missbrauch der Grundrechte zum Schutz der freiheitlich-demokratischen Ordnung verhindern solle. Zum einen hätten die drei Westmächte die Ablösung ihrer Rechte niemals von einer bestimmten Verfassungsänderung abhängig gemacht. Zum andern könnte eine solche Forderung, selbst wenn die Alliierten sie gestellt hätten, »die verfassungswidrige Grundgesetzänderung nicht rechtfertigen«. Das Bundesverfassungsgericht habe sich in früheren Entscheidungen mehrfach mit Fragen des Überhangs besatzungsrechtlicher Bestimmungen beschäftigt und dabei Regelungen hingenommen, die zwar noch nicht den vollen verfassungsmäßigen Zustand bedeuteten, jedoch, »näher an das Grundgesetz« heranführten. Es bedürfe keiner weiteren Erläuterung, »dass der Schritt vom verfassungsfremden Zustand der Postkontrolle durch Dienststellen fremder Mächte zu einer verfassungswidrigen Regelung keinen Schritt näher an das Grundgesetz heranführt‹«.

Hinsichtlich der streitbaren Demokratie erklärten »die Abweichler«, es sei unbestritten, dass im Falle eines kriegerischen Angriffs die Freiheitsrechte der Bürger vorübergehend eingeschränkt werden müssten bzw. dürften. Dies gelte jedoch nicht für den Normalfall, wo Verbrecher bekämpft oder Agenten abgewehrt werden müssten. Hier seien der Einschränkung von Individualrechten deutliche Grenzen gesetzt. Schließlich verteidige die streitbare Demokratie die staatliche Verfassungsordnung, die Staatsraison sei jedoch »kein unbedingt vorrangiger Wert. Verkennt der Gesetzgeber die Schranken, so kehrt die ›streitbare Demokratie‹ sich gegen sich selbst.« Mithin sei es, »ein Widerspruch in sich selbst, wenn man zum Schutz der Verfassung unveräußerliche Grundsätze der Verfassung preisgibt«¹⁴⁷.

Die drei Richter kamen zu dem Schluss, dass die Sperrvorschrift des Grundgesetzes in Artikel 79 »streng und unnachgiebig ausgelegt und angewandt werden sollte. Sie ist nicht zuletzt dazu bestimmt, schon den Anfängen zu wehren.« Die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 verstoße gegen das Änderungsverbot des Grundgesetzes. Deshalb lautete das Ergebnis: »Wir können dem Urteil vom 15. Dezember 1970 nicht zustimmen«¹⁴⁸.

Das abweichende Votum der drei Richter berührte die Rechtswirksamkeit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur G 10-Gesetzgebung nicht. Die Auslegung der Verfassung zu Artikel 10 Grundgesetz durch die fünf Richter des Zweiten Senats war künftig die allein maßgebliche. Ob sie die allein richtige Auslegung war, blieb weiterhin umstritten. Noch zehn Jahre später wies der Berliner Staatsrechtler Eggert Schwan darauf hin, dass die Grundgesetzänderung und das G 10-Gesetz von 1968 sowie das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1970 »nicht nur unter den entscheidenden Richtern des BVerfG höchst umstritten waren, sondern auch heute noch von der überwältigenden Mehrheit der deutschen Staatsrechtslehrer abgelehnt oder doch zumindest mit äußerster Skepsis betrachtet werden«¹⁴⁹.

Wie ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts nun historisch einzuordnen, zu gewichtigen und zu bewerten? Die höchstrichterliche Entscheidung zur G 10-Gesetzgebung gehört zweifellos zu den großen folgenreichen politischen Entscheidungen des Karlsruher Gerichts. In geradezu beispielhafter Weise spiegelt sich die gesellschaftliche und politische Polarisierung der späten Sechzigerjahre in diesem Urteil wider. Es ist ein Urteil, das sich nicht in die bisherige Rechtsprechung der beiden Senate zur Bedeutung der Grundrechte und Sicherung der bürgerlichen Freiheiten einordnete, sondern dieser bewusst widersprach. Dies geschah in einer einseitigen Entschiedenheit, die offensichtlich den Widerspruch einer Minderheit von drei Bundesverfassungsrichtern provozierte. Karl Fromme mahnte in der FAZ, allerdings den Politisierungsvorwurf einseitig verteilend: »Das Sondervotum, in dem sich vorzugsweise politische Gesinnungen separieren, darf allenfalls die Ausnahme sein. Denn Sondervoten von dieser Art steigern die Gefahr, dass das Bundesverfassungsgericht zu einem politischen Abstimmungskörper entartet.«¹⁵⁰

Das waren harte Worte. Aus der historischen Distanz wird jedoch deutlich, dass der Politisierungsvorwurf keineswegs einseitig das Minderheitenvotum trifft. Vielmehr zeichnete sich das Urteil vom 15. Dezember 1970 nicht gerade durch ein kritisch abwägendes Für und Wider in der Sache aus, sondern ergriff einseitig für die Belange des Staates und der Bundesregierung Partei, die selbst in der historischen Distanz überrascht. Die »streitbare Demokratie«, genauer der streitbare Staat, war das Modell, mit dem die freiheitliche Verfassung verteidigt werden sollte. Um Verfassungsfeinden gar nicht erst die Chance zu geben, die Grundrechte und Grundfreiheiten für ihre Zwecke zu missbrauchen, musste der Staat die Möglichkeit haben, seinerseits die Grundrechte und Grundfreiheiten der Bürger präventiv einzuschränken. Die Bürger hatten ihrerseits die Einschränkungen ihrer Grundrechte zum Schutz des überragenden Rechtsguts, ihres Staates, hinzunehmen. Deshalb sollten und mussten sie auf jede Klagemöglichkeit gegen Grundrechtsverletzungen und Übergriffe des Staates verzichten, auch um die Geheimhaltung des wichtigsten Instruments der präventiven Gefahrenabwehr die Post- und Fernmeldeüberwachung zu garantieren. Dass ein Staat bei der Durchführung derartiger Maßnahmen stets »korrekt und fair«¹⁵¹ handelte, was immer das heißen mochte, davon war nach Auffassung des Mehrheitsvotums in einem freiheitlichen demokratischen Rechtsstaat einfach auszugehen.

Diesem konservativ-autoritären Staats- und Verfassungsverständnis des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, das eher einen Rückfall in die Fünfzigerjahre, denn eine freiheitliche Weiterentwicklung der Grundrechte im Sinne bisheriger Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts signalisierte, stand das liberal-demokratische Staats- und Verfassungsverständnis der Minderheitsmeinung unversöhnlich gegenüber. Im Unterschied zur Mehrheitsmeinung des Senats ging das Minderheitenvotum nicht von einer prinzipiellen Tugendhaftigkeit staatlichen Handelns aus, sondern von einer prinzipiellen Anfälligkeit der Exekutive, unkontrollierbare Erweiterungen ihres Handelns zu politische Zwecken zu missbrauchen. Entsprechend waren das überpositive Recht der Verfassung und die rechtsstaatlichen Sicherungen und Kontrollen im Sinne der bisherigen, die Grundrechte und Grundfreiheiten des Menschen stärkenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht auszulegen und weiter zu entwickeln. Ein tatsächlicher Verdacht musste gegeben, die Privatsphäre Unbeteiligter geschützt, der Rechtsweg garantiert sein und die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns überprüft werden können. Geheimverfahren, in denen der Betroffene sich nicht verteidigen könne, wie es die Grundgesetzänderung in Artikel 10 zulasse, böten keinen Rechtschutz. Deshalb müsse das Änderungsverbot wesensmäßiger Bestimmungen des Grundgesetzes »streng und unnachgiebig ausgelegt und angewandt werden«. Schließlich gelte es, »schon den Anfängen zu wehren«.¹⁵²

1968 stand die Bundesrepublik am Scheideweg. Welchen Weg sollte sie einschlagen? Den, den die These von der unaufhaltsamen Liberalisierung seit den Fünfzigerjahren, der »Fundamentalliberalisierung«¹⁵³ der Bundesrepublik, nahelegt? Den Weg, den das Bundesverfassungsgericht mit seinen Entscheidungen seit Ende der Fünfzigerjahre zur Stärkung der Grundrechte und Grundfreiheiten der Bürger vorgezeichnet hatte? Oder den Weg, den die Große Koalition mit der G 10-Gesetzgebung beschritt, der einen massiven Eingriff in das Grundgesetz und eine schwere Beschädigung der Grundrechte und Grundfreiheiten bedeutete. Mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1970 stand die Antwort ein für alle Mal fest. Das, was bis 1968 in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung gesetzes- und verfassungswidrig war, war seit 1968 mit dem Segen der Karlsruher Richter gesetzes- und verfassungsgemäß. Mit der Änderung des Grundgesetzes zu Artikel 10 stand künftig einer Ausweitung und Verstärkung der Überwachungsaktivitäten nichts mehr im Wege. Wo Lücken waren oder aufgrund neuer Möglichkeiten entstanden, konnten diese durch eine Novellierung des G 10-Gesetzes mit einfacher Mehrheit durch jede Bundesregierung rasch geschlossen werden. Nicht die Verfassungsräson, sondern die Staatsräson hatte gesiegt.

Teil dieser Staatsräson war die Erfüllung der machtpolitischen, strategischen und geheimdienstlichen Interessen der Drei Mächte, insbesondere der USA. Nur durch eine langfristige Sicherung der alliierten Interessen hinsichtlich einer Fortsetzung der Post- und Fernmeldeüberwachung in und von der Bundesrepublik aus war eine Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts und eine stückweise Erweiterung der westdeutschen Souveränität möglich. Wichtigste Bedingung war eine strikte Geheimhaltung aller Überwachungsmaßnahmen, die in alliiertem Auftrag künftig von den westdeutschen Geheimdiensten oder auch von den Alliierten selbst durchgeführt wurden. Nicht der Schutz des Staates, sondern der Schutz der Interessen der westdeutschen und vor allem westalliierten Geheimdienste erforderten, die Betroffenen von Überwachungsmaßnahmen nicht darüber zu informieren, den Rechtsweg auszuschließen und die Gewaltenteilung durch Ausschaltung des ordentlichen Gerichtswegs aufzuheben. Die Beschädigung des Grundgesetzes durch die G 10-Gesetzgebung war eine unmittelbare Folge der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik auf dem Weg zu einem verlässlichen Frontstaat im westlichen Bündnis. Alliiertes Besatzungs- und Vorbehaltsrecht wurde erst abgelöst, als es in westdeutschem Recht und Verfassungsrecht verankert war.

Dies alles dürfte dem Vizepräsidenten und Vorsitzenden des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, Walter Seuffert, weitgehend vertraut gewesen sein. Als langjähriges Mitglied der SPD-Bundestagsfraktion hatte er aus nächster Nähe das Ringen seiner Partei um die Regierungs-, Koalitions- und Mehrheitsfähigkeit mitbekommen. Er hatte das Drama um die Verabschiedung eines G 10-Gesetzes im Deutschen Bundestag von Anfang der Fünfzigerjahre bis 1967 persönlich erlebt. Sollte dieser Mann, der seinen Wechsel an das Bundesverfassungsgericht allein der SPD verdankte, diese Partei, die ihre Regierungsfähigkeit mit der Verabschiedung der Notstands- und G 10-Gesetzgebung verknüpft hatte, ausgerechnet in dem Augenblick im Stich lassen, als sie mit der Bildung der sozial-liberalen Koalition ihr eigentliches Ziel erreicht hatte?

Noch zweimal war die G10-Gesetzgebung Gegenstand höchstrichterlicher Entscheidungen. 1978 wurde der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg, 1984 erneut das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe angerufen. Bei dem Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof ging es um eine Art Revision der Karlsruher Entscheidung von 1970.¹⁵⁴ Die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs haben jedoch lediglich empfehlende Bedeutung. Die Beschwerdeführer, in der Regel Juristen, die teilweise schon bei der Klage vor dem Bundesverfassungsgericht beteiligt waren, erklärten, die Grundgesetzänderung zu Artikel 10 und das Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses seien unvereinbar mit der Konvention für Menschenrechte. Dies gelte insbesondere für das Recht der Behörden, die Betroffenen über durchgeführte Überwachungsmaßnahmen nicht zu informieren und ihnen den Rechtsweg zu verweigern. Dies verstoße gegen die Europäische Menschenrechtskonvention, insbesondere gegen das Recht auf Privatheit (Art. 8), das Recht auf Beschwerde (Art.13) und das Recht auf ein faires Verfahren (Art. 6).¹⁵⁵ Bei dem zweiten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht im Jahre 1984 ging es um die Verfassungsgemäßheit allgemeiner bzw. strategischer Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs. Mit dieser Entscheidung nahm das westdeutsche Überwachungssystem zu nachrichtendienstlichen Zwecken die letzte verfassungsrechtliche Hürde.

Wie das Bundesverfassungsgericht 1970 wies auch der Europäische Gerichtshof 1978 die Beschwerde ab. Die Grundgesetzänderung zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses und das G 10-Gesetz vom 13. August 1968, so das Urteil, verletzten nicht die Menschenrechtskonvention.¹⁵⁶ In Argumentation und Duktus ihrer Ablehnung folgten die Straßburger Richter weitgehend der Begründung des Karlsruher Urteils, wenngleich sie durchaus größeres Verständnis für die Argumentation der Beschwerdeführer erkennen ließen. »Befugnisse zur geheimen Überwachung von Bürgern, wie sie für den Polizeistaat typisch sind«, hieß es in dem Urteil, »können nach der Konvention nur insoweit hingenommen werden, als sie zur Erhaltung der demokratischen Einrichtungen unbedingt notwendig sind.«¹⁵⁷ Dies sei der Fall, wenn es um den Schutz der nationalen Sicherheit, der inneren Ordnung und die Verhütung strafbarer Handlungen gehe. Gleichzeitig berge ein solches Gesetz auch die Gefahr in sich, »die Demokratie mit der Begründung, sie zu verteidigen, zu untergraben oder sogar zu zerstören«. Im Kampf gegen Spionage und Terrorismus dürften die Vertragsstaaten keineswegs jede Maßnahme ergreifen, die ihnen geeignet erscheine. Deshalb seien angemessene und wirksame Garantien nötig, um Missbrauch zu verhindern. Das G 10-Gesetz sehe eine Reihe einschränkender Verfahrens-, Durchführungs- und Kontrollbestimmungen vor. Ähnlich wie die Kollegen in Karlsruhe gingen die Straßburger Richter davon aus, dass die Beschränkungsmaßnahmen nicht regelwidrig oder ohne angemessene Prüfung ergriffen würden. »Da keine Beweise oder Anhaltspunkte vorliegen, dass die tatsächlich erfolgte Praxis anders gehandhabt wird, muss der Gerichtshof annehmen, dass in der demokratischen Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland die zuständigen Behörden die in Frage stehenden Vorschriften korrekt anwenden.«¹⁵⁸

In dreierlei Hinsicht ging das Straßburger Gericht jedoch über das hinaus, was das Bundesverfassungsgericht an rechtsstaatlichen Sicherungen für staatliche Überwachungsmaßnahmen forderte.

Zum Ersten wiesen sie darauf hin, dass die Beschränkungen des Post- und Fernmeldegeheimnisses generell auf die Fälle begrenzt werden müssten, »in denen tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand bestimmte schwerwiegende Straftaten plant, begeht oder begangen hat«. Überwachungsmaßnahmen dürften nur angeordnet werden, wenn eine Klärung des Sachverhalts auf andere Weise nicht möglich wäre. »Selbst dann darf die Überwachung sich nur gegen den Verdächtigen selbst oder gegen seine mutmaßlichen Kontaktpersonen richten.«¹⁵⁹

Zum Zweiten war es dem Gerichtshof ein besonderes Anliegen, den Rechtsweg für Betroffene soweit wie eben möglich wieder zu öffnen. Zwar akzeptierte er, wie das Bundesverfassungsgericht auch, in der Phase der Anordnung und Durchführung von Überwachungsmaßnahmen den Ausschluss des Gerichtsschutzes zugunsten des parlamentarischen Gremiums, betonte jedoch die Notwendigkeit, selbst in dieser Phase als Mindestgarantie des innerstaatlichen Rechtsschutzes die Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht zuzulassen. Darüber hinaus müsse den Betroffenen nach Beendigung der Maßnahmen der ordentliche Rechtsweg zur einer wirksamen Kontrolle der Exekutive offen stehen, die »zumindest in letzter Instanz von der rechtsprechenden Gewalt sichergestellt werden muss, da diese die besten Garantien der Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und eines ordnungsgemäßen Verfahrens bietet«¹⁶⁰.

Zum Dritten ging das Straßburger Urteil davon aus, dass das G 10-Gesetz ausschließlich Einzelüberwachungen vorsehe, die sich nur gegen Personen richten durften, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte eines Verdachts vorlagen. »Die angegriffenen Vorschriften gestatten somit keine so genannte ›erkundende‹ oder allgemeine Überwachung.«¹⁶¹ Unverdächtige durften nur in eine Überwachungsmaßnahme einbezogen werden, wenn sie zu »mutmaßlichen Kontaktpersonen« gehörten. Allgemeine oder strategische Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs ganzer Regionen und Länder, ausländischer Vertretungen, Firmen und sonstige Einrichtungen, Hotels, Behörden oder Kasernen oder gar zu Spionage- und Gegenspionagezwecken, wie es in der Bundesrepublik vor und nach dem G 10-Gesetz gängige Praxis war, waren demnach mit der Europäischen Konvention der Menschenrechte unvereinbar. Allgemeine Überwachungen kamen den Straßburger Richtern nach der Lektüre des verklausulierten Gesetzestextes offensichtlich gar nicht erst in den Sinn.

Im Vergleich mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1970 ist ein weiterer Unterschied bemerkenswert. Während das Straßburger Urteil davon ausging, dass das G 10-Gesetz keinerlei erkundende oder allgemeine Überwachungen erlaubte und daher von den deutschen Behörden auch nicht durchgeführt würden, hatten die Karlsruher Richter das G 10-Gesetz als Ganzes für verfassungsgemäß erklärt. In diese pauschale Ermächtigung bezog das Bundesverfassungsgericht die Bestimmungen der Paragraphen eins bis drei und damit alle Formen der individuellen wie der allgemeinen Überwachung ausdrücklich mit ein.¹⁶² Der entscheidende Satz lautete: »Insbesondere sind §§ 1 und 2 G 10, soweit sie sich auf den Tatbestand der ›Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte‹ beziehen, sowie § 3 von der Ermächtigung in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG gedeckt.«¹⁶³

Dieser Satz überrascht insofern, als das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ebenso wie das des Europäischen Gerichtshofs ausschließlich die Einzelüberwachung thematisierte.¹⁶⁴ Ohne Klärung des verfassungsrechtlich bedeutsamen Unterschieds zwischen individuellen und allgemeinen Überwachungen erteilte das Mehrheitsvotum des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts eine pauschale Ermächtigung für alle Formen der Überwachung. Wenn das Gericht den Unterschied im Gesetzestext nicht erkannte, hat es die Klärung des Sachverhalts für die pauschale Ermächtigung versäumt. Wenn das Gericht oder zumindest einzelne Richter den Unterschied im Gesetzestext sehr wohl erkannten bzw. kannten, was etwa bei dem Vorsitzenden, Vizepräsident Seuffert, aufgrund seiner langjährigen Mitgliedschaft im Deutschen Bundestag der Fall gewesen sein dürfte, fehlt im Urteil die Begründung dafür, warum individuelle und allgemeine Überwachungen verfassungsrechtlich keinen Unterschied machen, obwohl die individuelle Überwachung einen Tatverdacht voraussetzt, die allgemeine bzw. »erkundende« Überwachung ohne jeden Tatverdacht nur Unverdächtige trifft.

Das Bundesverfassungsgericht hatte 1984 Gelegenheit das Versäumte nachzuholen. Am 20. Juni 1984 befasste es sich aufgrund einer Einzelbeschwerde erneut mit dem G 10-Gesetz. Dieses Mal ging es um die Frage, ob die allgemeine Überwachung mit dem Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Brief-, Post- und Telefongeheimnisses vereinbar sei. Bis 1968 hatten die Besatzungsmächte diese Form der Überwachung überwiegend allein durchgeführt. Nach der Verabschiedung des G 10-Gesetzes führte der Bundesnachrichtendienst diese Maßnahmen in deutschem und alliiertem Auftrag durch. Unter allgemeiner Überwachung wurde die großflächige Kontrolle des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik und ins benachbarte Ausland verstanden. Betroffen waren ganze Länder und Regionen vor allem die DDR und die osteuropäischen Staaaten, diplomatische Missionen, Handelsvertretungen und Firmen der osteuropäischen Staaten in der Bundesrepublik und solche Personen, Firmen, Institutionen, die, wie es hieß, im Interesse der »Gefahrengebiete« im Westen tätig waren. Auch Spionage und Gegenspionage des BND und MAD fielen darunter sowie »korporative« Überwachungsmaßnahmen gegen bestimmte Personengruppen, wie zum Beispiel »eine Kompanie oder eine Behörde, wenn der Verdacht besteht, dass ein unbekanntes Mitglied der Gruppe für den Gegner arbeitet«¹⁶⁵. Das heißt, es wurden keineswegs nur anonyme bzw. anonymisierte Informationen gesammelt, sondern auch sehr wohl Personenbezogene Daten erfasst, um entsprechende Maßnahmen gegen bestimmte Personen einleiten zu können.

Dass es vom Beginn der Bundesrepublik an nicht nur individuelle Überwachungen, sondern auch allgemeine Überwachungen großen Stils gegeben hatte, wurde von der deutschen Öffentlichkeit erst Anfang der Achtzigerjahre so richtig wahrgenommen. Über die »G 10-Lauscherei bei mutmaßlichen Staatsfeinden« schrieb die ZEIT sei »eine weitere pauschale Einbruchsermächtigung zu Lasten der Bürgerrechte bislang nahezu vollständig übersehen worden«. So genannte strategische Kontrollen richteten sich nicht gegen einzelne Verdächtige, sondern machten tendenziell jeden Telefonbenutzer, Briefschreiber und Briefempfänger zum Betroffenen. Unter der Überwachung der »Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen«, wie dies im G 10-Gesetz hieß, wurden Teilnehmer und Teilnahme am Post- und Fernmeldeverkehr »ohne zahlenmäßige oder räumliche Beschränkung« verstanden. Der Text des G 10-Gesetzes enthalte »in Wahrheit keinerlei Einschränkung, denn er knüpft die Überwachungserlaubnis nicht an eine konkret drohende, sondern an eine ganz abstrakte Gefahr: Überwacht soll schon werden dürfen, wenn es nur darum geht, herauszufinden ob überhaupt eine Gefahr eines bewaffneten Angriffs bestehen könnte, der es dann zu begegnen gilt.«¹⁶⁶

Der 1984 mit der Frage der allgemeinen Überwachung befasste Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts unter dem Vorsitz von Roman Herzog ging davon aus, »dass keine generelle Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs mit Ländern des Warschauer Paktes stattfinden darf und nach der Stellungnahme der Bundesregierung auch nicht stattfindet«¹⁶⁷. Die allgemeine Überwachung verfolge nicht die Gewinnung personenbezogener, sondern sachbezogener Tatsachen, die verteidigungspolitischen Zwecken dienten. Um mögliche Gefahren rechtzeitig erkennen zu können, müssten die Überwachungsmaßnahmen bereits in relativ ruhigen Zeiten einsetzen und nicht erst, wenn die Gefahr bereits eingetreten sei. Ziel der Überwachungsmaßnahme sei die Sicherung des Bestandes des Staates vor einem bewaffneten Angriff. Angesichts der Bedeutung dieses Zieles sei das eingesetzte Mittel der strategischen Kontrolle für den einzelnen Betroffenen durchaus zumutbar. »Da Absender und Empfänger von Briefen und Telefonaten nicht registriert werden, die von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen in aller Regel anonym bleiben, stellt sich bei objektiver Betrachtungsweise das gelegentliche Lesen der Briefe, das Abhören und Mitschneiden von Ferngesprächen als relativ geringfügige Belastung des Einzelnen und damit als ein Grundrechtseingriff von geringerer Intensität dar.«¹⁶⁸

Für die Zulässigkeit der Maßnahmen mussten allerdings einige formale Voraussetzungen erfüllt sein. Hierzu gehörte eine nachprüfbare Begründung, warum ausgerechnet diese und nicht andere, die Grundrechte weniger berührende Maßnahmen notwendig waren. Lediglich auf die Tatsache hinzuweisen, dass es sich bei den geplanten Überwachungsmaßnahmen um Post- und Telefonverbindungen zu Ländern des Warschauer Paktes handelte, reiche nicht aus. Solche »unsubstantiierten Hinweise« würden die Zulässigkeit der strategischen Kontrolle unterlaufen und somit die Grundrechte nach Artikel 10 verletzen. Generell sah das Gericht jedoch keine Anzeichen dafür, dass die strategischen Kontrollen zu sachfremden Zwecken missbraucht wurden, wie die Überwachung einzelner Personen oder die Sammlung von Informationen, die der Gefahrenabwehr im Innern der Bundesrepublik dienten.

In den zentralen Fragen der Information der Betroffenen und des Gerichtsschutzes bei allgemeinen Überwachungsmaßnahmen kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, »eine Unterrichtung der von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen sei gesetzlich nicht geboten«. Da die strategische Kontrolle nicht der Ermittlung personenbezogener Daten diene, was, wie die historische Analyse gezeigt hat, durchaus der Fall war, sah das Gericht eine Mitteilungspflicht bei strategischen Überwachungsmaßnahmen nicht als notwendig an. Eine Benachrichtigung sei nur möglich, wenn auch die Identität der Überwachten festgestellt werden könnte, was bei strategischen Überwachungen nicht der Fall sei. Schließlich ging es auch darum, die Arbeit und Wirksamkeit des Bundesnachrichtendienstes nicht zu gefährden. »Die Befugnis, den von einer strategischen Überwachungsmaßnahme Betroffenen nicht in Kenntnis zu setzen, dient der Effektivität der Arbeit des Bundesnachrichtendienstes und macht die strategische Überwachung, das Abhören von Telefongesprächen und das Öffnen von Briefen, erst sinnvoll.«¹⁶⁹

Was den Gerichtsschutz anbetraf, ging das Bundesverfassungsgericht auf diese Frage gar nicht näher ein, sondern sah den Ausschluss des Rechtsweges wie die Frage der Informationspflicht als gesetzlich und verfassungsrechtlich bereits abschließend geregelt an. Die Entscheidung des Gerichts von 1970 hatte immerhin acht Jahre später zu einer Novellierung des G 10-Gesetzes in dem Sinne geführt, dass Überwachungsmaßnahmen künftig mitzuteilen waren, wenn eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung ausgeschlossen werden konnte. Danach stand der Rechtsweg dem Betroffenen offen.¹⁷⁰ Einer vergleichbaren Regelung zur Kontrolle staatlichen Handelns konnte sich das Karlsruher Gericht 1984 bei der strategischen Überwachung nicht anschließen. »Verfassungsrechtlich hingenommen werden kann dies bei der hohen Bedeutung der Grundrechte sowohl als Abwehrrechte des Einzelnen als auch als objektive Prinzipien der gesamten Rechtsordnung nur deshalb, weil die Kontrolle der Maßnahmen der strategischen Überwachung durch unabhängige und an keine Weisung gebundene staatliche Organe und Hilfsorgane«¹⁷¹ sichergestellt sei.

So wurde vom Bundesverfassungsgericht wieder einmal gelobt, was Staats- und Verfassungsrechtler, einschließlich der Richter am Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, als Gefährdung der Gewaltenteilung kritisiert hatten, die Kontrolle der individuellen und strategischen Post- und Fernmeldeüberwachung durch Organe und Hilfsorgane des Parlaments und der Bundesregierung statt durch die dafür zuständige ordentliche Gerichtsbarkeit. Damit lief auch die zweite Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf eine weitgehende Bestätigung staatlichen Handelns in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung hinaus. Eine generelle Infragestellung des Systems der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik war danach nicht mehr möglich. In einem 35 Jahre dauernden historischen Prozess hatten sich die Belange des Staatsschutzes als das höherwertige Rechtsgut gegenüber dem Grundrecht auf Wahrung des Post- und Telefongeheimnisses durchgesetzt. Wie tiefgreifend dieser Wandel des Rechtsbewusstseins im historischen Prozess der Weststaatsbildung war, wird deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, was die Väter und Mütter des Grundgesetzes bei ihren Beratungen im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rates beschlossen, wenn auch nicht in dieser Form in die abschließende Formulierung von Artikel 10 des Grundgesetzes aufgenommen haben: »Das Briefgeheimnis sowie das Post-, Telegrafen- und Fernsprechgeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen können nur durch Gesetz, jedoch nicht zu Zwecken der politischen Überwachung angeordnet werden.«¹⁷²

    1 BKAmt, 15170 (7), S. 1, Aufzeichnung Blankenhorn für Globke (BKAmt), 27.10.1952.

    2 Ebd.

    3 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 10.

    4 Ebd.

    5 BArch, B 106/200006, Gesetz gegen missbräuchliche Benutzung des Post- und Fernmeldeverkehrs, 7.1.1953.

    6 BArch, B 106/200006, Ausführungsgesetz zu Artikel 10 GG, 28.4.1953.

    7 BKAmt, 15170 (7), S. 14 f., Besprechung im Bundesinnenministerium, 1.4.1953.

    8 PA AA, B 130/5535, Aide Mémoire, 22.3.1954.

    9 BArch, B 106/200006, Vermerk Bargatsky, 21.10.1954.

  10 BArch, B 106/200006, Vermerk Toyka, Entwurf eines Ausführungsgesetzes zu Artikel 10 GG, 20.10.1954.

  11 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 11a, 11b, 12, 13.

  12 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 12.

  13 BKAmt, 15170 (7), Schröder (BMI) an Globke (BKAmt), S. 93–96, 11.1.1955.

  14 Ebd.

  15 PA AA, B 130/5701, Hallstein an BMI, 19.11.1957.

  16 PA AA, B 130/5701, Vermerk Ausführungsgesetz zu Artikel 10 GG, 18.12.1957.

  17 BArch, B 106/200006, Adenauer an Schröder, 13.2.1958.

  18 BArch, B 106/200006, Entwurf eines Gesetzes zu Artikel 10 Gg, 7.4.1960.

  19 BArch, B 106/200006, Referentenentwurf G 10-Entwurf, 7.5.1960.

  20 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 4. WP, Nr. 723 und 764, 8. und 20.11.1962.

  21 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 90. Sitzung, 11.9.1963.

  22 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 112. Sitzung, 26.2.1964.

  23 BArch, B 257/68701, BMI an BKAmt und andere, Entwurf eines Gesetzes zu Artikel 10 GG, 7.2.1964.

  24 BArch, B 136/3828 BMI an BKAmt, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung Artikel 10 GG, 20.2.1964.

  25 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 119. Sitzung, 22.4.1964.

  26 BArch, B 106/204179, BKAmt an die Mitglieder des Kabinettsausschusses, 3.6.1964.

  27 BArch, B 106/204179, Protokoll der Arbeitsgruppe für das geheime Nachrichtenwesen, 25.6.1964.

  28 Ebd.

  29 BMPF, ZV-1000-1, Note der USA an die Bundesregierung, 4.8.1964.

  30 BArch, B 106/204 179, Sitzung der Arbeitsgruppe für das geheime Nachrichtenwesen, 22.1.1965.

  31 BArch, B 106/204 179, Sitzung des Kabinettsausschusses, 3.6.1964.

  32 BArch, B 106/204179, BMI, Vermerk für den Minister, 30.11.1964.

  33 BArch, B 106/204180, BMI, Vorlage für den Minister, 17.3.1965.

  34 BArch, B 106/204180, Sprechzettel von Höcherl für Kabinettsausschuss, 26.1.1965.

  35 BArch, B 106/204179, Entwurf eines G 10-Gesetzes, 30.11.1964.

  36 BArch, B 106/204179, BKAmt an Mitglieder des Kabinettsauschusses, 9.11.1964.

  37 BArch, B 106/204179, Sitzung des parlamentarischen Vertrauensmännergremiums, 10.12.1964.

  38 BArch, B 106/204 179, BMI-Vermerk Sitzung des parlamentarischen Vertrauensmännergremiums, 17.12.1964.

  39 BArch, B 106/204180, BKAmt an Mitglieder des Kabinettsausschusses, 25.1.1965.

  40 BArch, B 106/204180, Vermerk G 10-Gesetz, 17.2.1965.

  41 BArch, B 106/101834, Pressemitteilung der Bundesregierung, 1.6.1965.

  42 PA AA, B 130/5702, Entwurf eines G 10-Gesetzes, 12.7.1966.

  43 PA AA, B 86/891, Entwurf eines G 10-Gesetzes, 11.11.1965.

  44 Klotzbach, Der Weg zur Staatspartei, S. 520 ff.

  45 Adenauer, Möglichkeiten einer Koalition, S. 16.

  46 Wolfrum, Die geglückte Demokratie, S. 217.

  47 Hildebrand, Von Erhard zur Großen Koalition, S. 216 ff.

  48 Wolfrum, Die geglückte Demokratie, S. 229.

  49 Schneider, Demokratie in Gefahr?, S. 85.

  50 Ebd., S. 88.

  51 Schönhoven, Wendejahre, S. 269.

  52 BArch, B 106/101835, Erste Lesung des G 10-Gesetzes, Redeentwurf für den BMI, 16.6.1965.

  53 BMPF, B 257/68701, BMI an BMPF, Ergänzung Artikel 10 GG, 1.8.1966.

  54 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 70. Sitzung, 10.3.1967.

  55 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 5. WP, 117. Sitzung, 29.6.1967, S. 5882.

  56 Arndt, 25 Jahre Post- und Telefonkontrolle, S. 621.

  57 BGBl. I 1968, S. 709–713.

  58 Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 70. Sitzung, 10.3.1967.

  59 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 5. WP, 178. Sitzung, 30.5.1968, S. 9652.

  60 Ebd., S. 9655.

  61 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 28, StPO.

  62 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37.

  63 Ebd., Art. 1, § 1.

  64 BVerfGE 6 (16.1.1957), S. 42.

  65 Ebd., Art. 1, § 3.

  66 BArch, B 106/204180, Sprechzettel für Kabinettsausschuss für geheimes Nachrichtenwesen, 26.1.1965.

  67 BArch, B 106/6621, BKAmt, Vermerk von Koester für Staatssekretär Carstens, 25.1.1968.

  68 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art. 1, § 4.

  69 Ebd., Art. 1, § 5.

  70 Ebd., Art. 1, § 9.

  71 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c.

  72 BArch, B 106/200006, Entwurf G 10-Gesetz, Besprechung der beteiligten Ressorts, 7.4.1960.

  73 Die SPD-Fraktion im DBT. Sitzungsprotokolle 1966–1969, 15./16.1.1968, S. 315 f.

  74 BArch, B 106/345881, Geschäftsordnungen des Fünfer-Gremiums vom 15.10.1969 und der Dreier-Kommission vom 26.6.1969.

  75 BArch, B106/6622, von Koester, Dem Herrn Bundeskanzler für die Bundestagsdebatte am 29.5.1968.

  76 BVerfGE 10 (12.1.1960), S. 42.

  77 GG, Art. 19, Abs. 4.

  78 Art. 1 § 9, Abs. 5.

  79 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 36.

  80 GG, Art. 19, Abs. 2.

  81 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 5. WP, 177. Sitzung, 29.5.1968, S. 9559.

  82 Ebd., S. 9562.

  83 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 5. WP, 177. Sitzung, 29.5.1968, S. 9552.

  84 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art. 2, § 4.

  85 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 5. WP, 177. Sitzung, 29.5.1968, Busse (FDP), S. 9562.

  86 Ebd., S. 9554 f.

  87 Ebd., S. 9557.

  88 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11b.

  89 PA AA, B 86/891, Erörterung eines G 10-Entwurfes mit Vertretern der drei Westmächte im Auswärtigen Amt, 18.4.1964.

  90 BMWI, Akten des ehemaligen BMPF, ZV-1000-1, Note der Botschaft der USA an AA, 6.8.1964.

  91 PA AA, B 130/5702, Aufzeichnung für Staatssekretär und Minister, 12.7.1966.

  92 BArch, B 106/6622, Ablösung der Vorbehaltsrechte der Drei Mächte, 25.5.1968.

  93 PA AA, B 130/5701, Verhandlungen mit den Drei Mächten über die technische Durchführung des Gesetzes, 3.8.1967.

  94 PA AA, B 130/5702, Konsultationen mit den Botschaften der Drei Mächte, 5.6.1967, S. 4.

  95 PA AA, B 86/894, Ergänzender Sprechzettel für die Kabinettssitzung, 22.5.1968.

  96 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c, Art. 4, Abs. 4.

  97 BArch, B 106/204185, Durchführung G 10-Gesetz, hier: Verwaltungsvereinbarung, 18.10.1968.

  98 Der Spiegel, NSA: Amerikas großes Ohr, 20.2.1989.

  99 TNA, FCO 33/158, Britische Botschaft Bonn an Foreign Office London, 18.5.1968.

100 BArch, B 106/6622, Ablösung der Vorbehaltsrechte der Drei Mächte, 25.5.1968.

101 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 18a und Nr. 18b.

102 Ebd. Vgl. ferner: BArch, B 106/6622, Ablösung der Vorbehaltsrechte der Drei Mächte, 25.5.1968.

103 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 68, 31.5.1968, S. 581.

104 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 6.

105 Die SPD-Fraktion im DBT, Sitzungsprotokolle 1966–1969, 28.5.1968, S. 418.

106 Ebd., 15./16.1.1968, S. 316.

107 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 68, 31.5.1968, S. 577.

108 Ebd.

109 Zitiert wird im Folgenden aus der deutsch-britischen Verwaltungsvereinbarung. Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c.

110 Ebd.

111 Ebd.

112 PA AA, B130/5761, Aufhebung der alliierten Vorbehaltsrechte, 25.5.1968.

113 PA AA, B130/5761, Aufzeichnung, Verwaltungsvereinbarungen, 28.8.1969.

114 PA AA, B130/5761, Aufhebung der alliierten Vorbehaltsrechte, 25.5.1968.

115 PA AA, Vertragsarchiv, GRO 1g.

116 Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 68, 31.5.1968, S. 577.

117 BArch, B 106/204 185, Gewährleistung des Post- und Fernmeldegeheimnisses an ausländischen Vertretungen im Bundesgebiet, 20.5.1964.

118 BArch, B 106/345 881, Antrag der Hessischen Landesregierung vom 29.9.1969, des Senats der Freien Hansestadt Bremen vom 12.12.1969.

119 GG, Art. 79, Abs. 3.

120 BArch, B 106/345 881, Antrag Hessen, S. 4.

121 Ebd., S. 5f.

122 Ebd., S. 8. Vgl. auch die dem Antrag beigefügten Rechtsgutachten von Dürig und Evers, Zur verfassungsändernden Beschränkung des Post-, Telefon- und Fernmeldegeheimnisses.

123 PA AA, B 130/5761, Genscher an AA, 1.12.1969.

124 BArch, B 106/345881, Telefonvermerk Vizepräsident Seuffert, 24.6.1970.

125 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art.1, § 3, Abs. 1.

126 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55, Satz 2 des letzten Absatzes.

127 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 1–47. Auszüge siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55,

128 FAZ, Abhörurteil überwiegend begrüßt, 17.12.1970.

129 Zit. n. Der Spiegel, Abhörurteil, 21.12.1970, S. 26.

130 Vgl. Harnischfeger, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grundrechten.

131 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 18.

132 BVerfGE 8 (12.11.1958), S. 326.

133 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 25.

134 Ebd., S. 20f.

135 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55.

136 Vgl. Harnischfeger, Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grundrechten.

137 BVerfGE 22 (6.6.1967), S. 80.

138 BVerfGE 10 (12.1.1960), S. 267.

139 BVerfGE 15 (5.2.1963), S. 282.

140 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55.

141 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 56.

142 Viertes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht, in: BGBl. I 1970, § 30, Abs. 2 (neu), S. 1766.

143 FAZ, Abhörstreit mit Sondervotum, 13.1.1971.

144 Die ZEIT, Drei Richter klagen an, 15.1.1971.

145 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 56.

146 Ebd.

147 Ebd.

148 Ebd.

149 Schwan, Das Abhörurteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, S. 1992.

150 FAZ, Friedrich Karl Fromme, Abhörstreit mit Sondervotum, 13.1.1971, S. 1.

151 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55.

152 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 56.

153 Herbert, Liberalisierung als Lernprozess, in: ders., Wandlungsprozesse in Westdeutschland, S. 7.

154 EGMR, MRK Art. 25, 8, 13, 6 (kein Verstoß des G 10 gegen die Menschenrechtskonvention), in: NJW, Heft 35, 1979, S. 1755–1760.

155 Text der aktuellen Europäischen Menschenrechtskonvention unter: http://www.bmj.de/SharedDocs/Downloads/DE/pdfs/deutsche_uebersetzung_emrk.pdf?blob=publicationFile (15.5.2012).

156 EGMR, MRK Art. 25, 8, 13, 6, S. 1755.

157 Ebd., S. 1756.

158 Ebd., S. 1758.

159 Ebd., S. 1757.

160 Ebd., S. 1759. Vgl. Schwan, Abhörurteil des Europäischen Gerichtshofes, S. 1993.

161 Ebd., S. 1757.

162 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art.1, §§ 1–3.

163 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 55, letzter Abschnitt.

164 Arndt, Die »Strategische Kontrolle«, S. 107.

165 BArch, B 106/204179, Allgemeine Kontrollen, Vermerk für den Minister, 30.11.1964.

166 Die Zeit, Die Opfer des Rechtsstaates, 28.03.1980.

167 BVerfGE, GG Art. 10 I; G 10 §§ 1, 3, 5, 9 (Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs von und nach Ländern des Warschauer Paktes), 20.6.1984, in: NJW, Heft 3, 1985, S. 121–125, hier S. 122.

168 Ebd., S. 123.

169 Ebd., S. 125.

170 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 40.

171 BVerfGE, GG Art. 10 I; G 10 §§ 1, 3, 5, 9, S. 125.

172 Beratungen des Parlamentarischen Rates, 2. Lesung des Hauptausschusses, Artikel 10 GG, 15/20. 1.1949, http://www.verfassungen.de/de/de49/grundgesetz-entwurf3-48-i.htm (24.6.2012)

6. Die Überwachungspraxis der Deutschen (1968–1989)

1968 war ein Wendejahr, auch für die westdeutschen Geheimdienste. Es war ein Jahr großen Machtzuwachses. Die Mittel wurden erheblich aufgestockt, das Personal deutlich verstärkt und ein nachrichtendienstliches Verbundsystem aufgebaut, das eine flächendeckende Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der Bundesrepublik ermöglichte. Erstmals seit dem Ende der NS-Diktatur durften auch im Westen Deutschlands deutsche Geheimdienste ganz offiziell die eigene Bevölkerung wieder überwachen. Darüber hinaus mussten auch die von den ehemaligen Besatzungsmächten bislang selbst erledigten Überwachungsmaßnahmen mit übernommen werden. Das Überwachungsvolumen in der Bundesrepublik hatte sich mit der Verabschiedung des G 10-Gesetzes, wie das BfV errechnete, gleichsam über Nacht verdoppelt.

Darum, wie dieses Verbundsystem im Einzelnen aussah, wird es im ersten Teil dieses Kapitels gehen. Wie funktionierte es? Wer war wofür zuständig? Wie lief das Antragsverfahren ab? Wie entwickelte sich die neue Form der deutsch-alliierten Zusammenarbeit? Führten die Drei Mächte weiterhin eigene Überwachungsmaßnahmen durch? Wie funktionierte die Kontrolle durch die G 10-Kommission? Ging nach der Verabschiedung des G 10-Gesetzes jetzt alles mit rechten Dingen zu?

Offensichtlich nicht, wie der zweite Teil über die öffentlichen Debatten und die geheimdienstlichen Affären der Siebzigerjahre zeigen wird. Standen zunächst noch Grundsatzfragen über die Verfassungsgemäßheit des G 10-Gesetzes im Vordergrund, richtete sich nach den höchstrichterlichen Entscheidungen zugunsten des Gesetzes das öffentliche Interesse verstärkt auf die Überwachungspraxis der Geheimdienste. Etliche verfassungs- und gesetzeswidrige Lauschangriffe von BfV und MAD wurden aufgedeckt. Anderes blieb im Verborgenen, wie die erstmals ausgewerteten Geheimdokumente zum Entführungsfall des Berliner CDU-Vorsitzenden Peter Lorenz zeigen. Wie war es möglich, dass der Bundesverteidigungsminister mit Wissen des Bundeskanzlers eine allgemeine Telefonüberwachung anordnete und diese auch noch von der G 10-Komission genehmigt wurde, obwohl es dafür keine gesetzliche Grundlage gab? Wie ist all das zu erklären?

Auch wenn es in den Achtzigerjahren ruhiger um die G 10-Gesetzgebung und die Überwachungspraxis der Geheimdienste wurde und andere politische Fragen die Schlagzeilen beherrschten, rückten jetzt die lange nicht beachteten Fragen nach der allgemeinen Überwachung, wofür der BND zuständig war, und die Überwachungspraxis der Alliierten in den Vordergrund. Mit dem Einzug der Grünen in den Bundestag wurden alte, richtige und wichtige Fragen neu gestellt, ohne darauf allerdings von der Bundesregierung eine angemessene Antwort zu bekommen. Wie arbeiteten die deutschen und alliierten Geheimdienste zusammen? Führten insbesondere die Amerikaner weiter eigene Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik durch? War die Bundesregierung bereit, die geheime deutsch-alliierte Verwaltungsvereinbarung zum G 10-Gesetz von 1968 zu veröffentlichen? Nein, lautete die Antwort. Diese und weitere Fragen wie die, ob die Alliierten, insbesondere die Amerikaner auch nach der Wiedervereinigung den deutschen Post- und Telefonverkehr weiterhin überwachten, werden hier beantwortet.

Und wie überwachte die DDR? Das ist die abschließende, noch zu klärende Frage. Im Unterschied zur Bundesrepublik ist das System der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der DDR schon deutlich intensiver erforscht. Dies ist aus zweierlei Gründen verständlich. Zum einen gilt die DDR als der Überwachungsstaat schlechthin, zum anderen ist mit den seit zwanzig Jahren zugänglichen Akten des Ministeriums für Staatssicherheit eine wichtige Quellengrundlage gegeben. In der kollektiven Erinnerung und in der geschichtspolitischen Deutung des SED-Staates ist das System der Überwachung gleichsam zum Synonym der DDR geworden. Die bisherigen Forschungsergebnisse werden hier zusammengefasst. Deutlich wird, dass eine historisch-kritische Gesamteinschätzung des Überwachungssystems des anderen deutschen Staates nach wie vor fehlt. Ein Vergleich mit der westdeutschen Überwachung und Kontrolle des Post- und Fernmeldeverkehrs kann hier wichtige Impulse geben und neue Fragestellungen vermitteln. Hat zum Beispiel die Sowjetunion bzw. der KGB eine vergleichbar dominante Rolle und Bedeutung für die Post- und Telefonüberwachung in der DDR gespielt, wie die Drei Mächte, allen voran die USA, für das System der Überwachung in der Bundesrepublik?

6.1 Installierung der westdeutschen Geheimdienste

Mit der Änderung von Artikel 10 GG und der Verabschiedung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Telefongeheimnisses wurde das System der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik Deutschland auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt. Die Post- und Fernmeldeüberwachung wurde jetzt den westdeutschen Nachrichtendiensten, dem Bundes- und den Landesämtern für Verfassungsschutz, dem Bundesnachrichtendienst und dem Militärischen Abschirmdienst der Bundeswehr übertragen. Die Verfassungsschutzämter waren künftig für die individuelle Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs zur präventiven Abwehr von Gefahren für die innere Sicherheit zuständig. Der BND übernahm die allgemeine oder auch strategische Überwachung des Auslands und ausländischer Einrichtungen und Vertretungen in der Bundesrepublik. Sein Auftrag war, die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr mit allen nachrichtendienstlichen Mitteln einschließlich der allgemeinen Post- und Fernmeldeüberwachung präventiv zu begegnen. Zu letzterem Fall gehörte vor allem die allgemeine Überwachung der DDR. Auch der MAD durfte jetzt grenzüberschreitend in Sachen telefonischer und postalischer Überwachung zu militärischen Zwecken tätig werden. Beide Dienste, BND und MAD, konnten darüber hinaus im Inland tätig werden, um Gefahren für die eigenen Dienste abzuwehren, Spione und V-Leute für den eigenen Dienst zu gewinnen und zu diesem Zweck auch Gegenspionage zu betreiben, um in gegnerischen Geheimdiensten Verbindungsleute zu gewinnen.

Erste Überlegungen, eine zentrale Behörde für die Durchführung der Überwachungsmaßnahmen einzurichten, wurden bald wieder aufgegeben. Die Bundesländer sprachen sich gegen eine derartige Lösung aus, als deutlich wurde, dass beide, BND und BfV, die Leitung einer solchen neuen Behörde übernehmen wollten.¹ Gegen eine Koordinierung der Überwachungsmaßnahmen durch das BfV hatten sie jedoch nichts einzuwenden. So entstand das Modell eines Verbundsystems aller deutschen Nachrichten- und Geheimdienste. Ein solches Verbundsystem sollte gewährleisten, wie es in einer Note an die drei Westmächte hieß, »dass die erforderlichen Einrichtungen vorhanden sind, um im Wesentlichen das ganze Bundesgebiet mit Ausnahme des Landes Berlin technisch erreichen zu können«².

Für ein derartiges Verbundsystem sprachen nicht nur die Konkurrenz der beiden großen Dienste BfV und BND untereinander und die föderale Struktur der Bundesrepublik, sondern auch organisatorische, technische und nicht zuletzt wirtschaftliche Überlegungen. Um eine flächendeckende bzw. »lückenlose Überwachung«³ zu ermöglichen, richtete der BND in acht Großstädten und an der innerdeutschen Grenze in Hof entsprechende Stellen zur Durchführung der strategischen Telefonüberwachung ein. Zu diesem Zweck wurden zunächst die freiwerdenden Überwachungsstellen der Alliierten in den Oberpostdirektionen bezogen. Der BND beabsichtigte jedoch, so schnell wie möglich eigene Objekte zu erwerben, die Stellen zu erweitern und mit neuem technischen Gerät auszustatten. Die Zentralstelle für strategische Überwachung wurde in Bonn-Bad Godesberg unter dem Tarnnamen »Hauptstelle für spezielle Datenverarbeitung« eingerichtet, die übrigen Stellen firmierten unter »Außenstelle für spezielle Datenverarbeitung«⁴. Nach gewissen Anlaufschwierigkeiten beteiligte sich auch der MAD mit fünf Standorten an dem Verbundsystem, dessen Schwerpunkt ebenfalls auf der strategischen Post- und Telefonüberwachung lag. Die Einzelüberwachungen führten das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz durch. Neben der Koordination übernahm das BfV auch die Post- und Fernmeldeüberwachung im Köln-Bonner-Raum. Zu diesem Zweck wurde eine eigene Überwachungsstelle eingerichtet.⁵

Wie der BND für die strategische Überwachung, musste das BfV für ein lückenloses System der Einzelüberwachung ebenfalls kräftig investieren. Die Einrichtung dezentraler Überwachungsstellen war wegen der föderalen Struktur der Bundesrepublik nur über die Länder möglich. Da die Durchführung von Einzelüberwachungsmaßnahmen zu nachrichtendienstlichen Zwecken jedoch überwiegend im Interesse des Bundes lagen, waren die Länder zur Einrichtung entsprechender Stellen nur bereit, wenn der Bund die laufenden Kosten für die Überwachungsmaßnahmen übernahm.⁶ Dies galt auch für Maßnahmen, die die Länder gegebenenfalls im Auftrag des BND bzw. MAD durchführen sollten. Das Verbundsystem funktionierte demnach so, dass ein Nachrichtendienst, der allein an einem Ort eine Überwachungsstelle unterhielt, im Wege der Amtshilfe auch Aufträge für die anderen, nach dem Gesetz berechtigten Stellen übernahm.⁷

Im Falle des MAD führte dies zu Problemen. Bundesverteidigungsminister Gerhard Schröder fürchtete, »dass die Beteiligung von Soldaten an der Überwachung von Zivilpersonen zu unerwünschten politischen Belastungen der Bundeswehr führen könne«⁸. Da Bremen und Saarland sich nicht an dem Verbundsystem beteiligen wollten oder konnten, entstanden im Nord- und Südwesten Lücken, die nur der MAD schließen konnte, der hier über Außenstellen verfügte. Dies bedeutete jedoch, dass Bundeswehrsoldaten zur Überwachung der Zivilbevölkerung eingesetzt würden. Dies war jedoch ein Verstoß gegen das Grundgesetz, das klar und eindeutig bestimmte: »Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.«⁹ Schröder forderte daher einen Kabinettsbeschluss bzw. eine Ermächtigung des Bundeskanzlers persönlich, um sich in Überwachungsfragen, wie schon in der Adenauerzeit, politisch abzusichern. Der gewünschte Kabinettsbeschluss kam zwar nicht zustande, von Seiten des Vertrauensmännergremiums der Fraktionen gab es aber politische Unterstützung. Als der erwartete Widerstand von der SPD ausblieb, nachdem Helmut Schmidt, Vorsitzender der SPD-Fraktion, keine Bedenken geäußert hatte, stimmte Bundesverteidigungsminister Schröder dem Einsatz des MAD auch für die Überwachung der Zivilbevölkerung zu. So kam der Verbund zur flächendeckenden Überwachung der Bundesrepublik wie geplant zustande.¹⁰

Grafik 5: Überwachungsstellen für Post- und Fernmeldeverkehr der deutschen Geheimdienste ab 1968

Quelle: BKAmt, 15170(4) S. 13, Durchführung G 10, Anlage, 10.9.1968. BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Technische Durchführung G 10, 3.7.1968.

Aufgabe des Verbundsystems war es, eine lückenlose Überwachung der Westdeutschen zu ermöglichen. Was bedeutete das? Lückenlose Überwachung bedeutete natürlich nicht, dass der gesamte Post- und Fernmeldeverkehr der Bundesrepublik ständig überwacht worden wäre. Lückenlose Überwachung bedeutete vielmehr, dass die als notwendig erachteten Überwachungsmaßnahmen von Sylt bis Garmisch-Partenkirchen, von Saarbrücken bis Hof prinzipiell möglich waren. »Übertragungstechnisch bereitet es keinerlei Schwierigkeiten«, hatte schon 1964 der Bundespostminister an den Bundesinnenminister geschrieben, »Fernsprech- und Telexanschlüsse über beliebig große Entfernungen zu überwachen«¹¹. Auch eine allgemeine Überwachung ganzer Regionen und Länder war ebenfalls kein Problem. Dazu musste lediglich »jede einzelne, in der BRD endende Leitung und jede Durchgangsleitung zu den Ostblockstaaten in Bezug auf Anschaltmöglichkeiten und evtl. Verlängerung zu den Überwachungsstellen untersucht werden«¹².

Hinsichtlich des Volumens ging das Bundesamt für Verfassungsschutz bei Einzelüberwachungen nur für den deutschen und ohne den alliierten Bedarf von 300 Fällen pro Jahr aus, die jeweils mehrere Monate dauernden Überwachungsmaßnahmen im Post- und Telefonverkehr erforderten. Der Umfang allgemeiner Überwachungen konnte nur geschätzt werden. Hier orientierten sich die Westdeutschen an den Amerikanern. Diese rechneten mit 650 000 Postsendungen pro Monat. Das waren 7,8 Millionen Postsendungen pro Jahr, die stichprobenartig kontrolliert werden mussten. »Die deutsche Organisation müsste dann etwa mit dem doppelten Aufwand der Amerikaner rechnen, wenn das gesamte Bundesgebiet erfasst werden soll.« Hinsichtlich des personellen und materiellen Aufwands rechnete das Bundesamt wiederum auf der Grundlage der amerikanischen Angaben und Erfahrungen ebenfalls mit einer Verdoppelung. »Danach wären für das Bundesgebiet insgesamt etwa 265 Bedienstete (davon ca. 40 des gehobenen Dienstes) und ca. 7 000 000 DM jährlich erforderlich, um beide Überwachungsarten von dezentralisierten Stellen aus durchzuführen.«¹³

Zur Einschätzung des Gesamtvolumens, das die westdeutschen Nachrichtendienste künftig an Überwachungsmaßnahmen zu bewältigen hatten, sind noch einige weitere Zahlen von Bedeutung. Im Sommer 1968, also kurz vor Verabschiedung des G 10-Gesetzes, ging das Bundesinnenministerium davon aus, dass der Anteil der in alliiertem Auftrag durchzuführenden Maßnahmen im Bereich der Postkontrolle deutlich höher, im Bereich der Fernmeldekontrolle etwa gleich hoch sein würden, wie die in westdeutschem Auftrag durchzuführenden Überwachungen. Auch bei der Haushaltsplanung ging die Bundesregierung davon aus, dass die für die Alliierten durchzuführenden Maßnahmen auch in Zukunft auf gleichbleibend hohem Niveau bleiben würden. »Nach vorsichtigen Schätzungen«, so das Innenministerium an das Finanzministerium, »beträgt der Anteil der auf Ersuchen der drei alliierten Mächte angeordneten Maßnahmen bei der Briefkontrolle 80 % aller Maßnahmen, bei der Fernmeldekontrolle 50 %«¹⁴. Da die Westdeutschen im Bereich der Fernmeldeüberwachung mit den Alliierten gleichzogen, war nach der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte nicht etwa von einer Verringerung, sondern vielmehr von einer Verdoppelung der Überwachungsmaßnahmen auszugehen. Die Kosten dafür wurden bei der strategischen Überwachung mit sechs Millionen DM, bei der individuellen Überwachung mit 1,4 Millionen DM jährlich veranschlagt.¹⁵

Hinsichtlich des Gesamtvolumens der Überwachungsmaßnahmen ist zu bedenken, dass mit dem G 10-Gesetz das »Verbringungsverbotsgesetz« von 1961 nicht abgeschafft, sondern weiterhin angewendet wurde. Das GÜV verpflichtete bekanntlich die Post- und Zollbeamten dazu, die gesamte eingehende DDR-Post auf mögliche staatsfeindliche Propaganda zu kontrollieren, bei Verdacht auszusortieren, zu öffnen und gegebenenfalls der zuständigen Staatsanwaltschaft vorzulegen. Auch wenn die Zahl der beschlagnahmten Postsendungen aufgrund einer deutsch-deutschen Vereinbarung vom 30. September 1971, den postalischen Versand von Agitationsmaterial auf beiden Seiten einzustellen¹⁶, im folgenden Jahr auf eine nicht mehr zu beachtende Größe zurückging, erledigten die zentralen Aussonderungsstellen in Hamburg, Hannover, Bad Hersfeld und Hof weiterhin ihren gesetzlichen Auftrag, bis sich dieser mit dem Fall der Mauer 1989 von selbst erledigte.¹⁷

Nach dem G 10-Gesetz wurden 1968 in 20 Städten der Bundesrepublik insgesamt 25 Überwachungsstellen eingerichtet. Zur Grundausstattung gehörten ein Dampferzeuger, ein Bügeleisen, ein Fotoapparat, ein Blitzgerät, ein Koffer und ein Dienstwagen. Ferner verfügte jede Überwachungsstelle über eine Dunkelkammer und einen Panzerschrank. Die Telefonüberwachungsstellen waren zusätzlich mit einem Vorschaltgerät, mit dem die jeweiligen Telefonleitungen angezapft werden konnten, einem Tonbandgerät, 50 bis 100 Tonbändern und jeweils zwei bis drei Mikrofonen und Kopfhörern ausgestattet.¹⁸ Die Überwachungsstellen wurden mit vier Beamten bei Postkontrollstellen und fünf Beamten bei Post- und Telefonkontrollstellen besetzt. Hinzu kamen zwei Bedienstete zur »mobilen Postüberwachung«, die jeweils am Sitz des sogenannten Bestimmungsamtes die fraglichen Sendungen abholten, sofort öffneten, ablichteten, wieder verschlossen und dann in den allgemeinen Postverkehr zurückgaben. Die strategische Überwachung des Postverkehrs wurde in Nebenstellen bei den Postämtern eingerichtet, »in denen Postsendungen erstmals in der Bundesrepublik getrennt und sortiert oder letztmalig in der Bundesrepublik zusammengestellt werden«¹⁹.

Die Überwachungsstellen zur strategischen Telefonüberwachung, die Fernmeldeüberwachungsstellen des BND, wurden in der Regel am Sitz einer zentralen Vermittlungsstelle der Bundespost eingerichtet. Um Kosten und Wege zu sparen, wurde die BND-Stelle möglichst in der Nähe des Postamtes eingerichtet, in der dann »die benötigten Leitungen aus dem gesamten zentralen Vermittlungsbereich zusammenlaufen« sollten. Bei diesen Leitungen, den sogenannten Zubringerleitungen, handelte es sich »nicht nur um Ortsleitungen, sondern auch um Fernleitungen«. Der Leitungsbedarf je Überwachungsstelle wurde auf über 100 Leitungen geschätzt. Die Planung sah vor, »die technischen Einrichtungen der Ü-Stellen so auszuführen, dass sie im Bedarfsfall leicht vermehrt oder verlegt werden können«. Die Leitungen sollten mit der sogenannten Trägerfrequenztechnik ausgestattet sein, die Qualität und Kapazität der einzelnen Leitungen wesentlich erhöhte. Bei einer trägerfrequenzmäßigen Versorgung konnten über eine Doppelader je 12 Aufnahmen bzw. bei Einsatz von »V-24-Systemen« sogar 24 Aufnahmen gleichzeitig erfolgen. »Mit 10 Doppeladern«, so der BND gegenüber der Bundespost, »könnte also eine Ü-Stelle mit 120 bzw. 240 (Tonband-)Geräten bestückt werden«²⁰.

Die größte Überwachungsstelle wurde am Sitz des Bundesamtes für Verfassungsschutz in Köln eingerichtet. Diese Stelle war, wie gesagt, für die Überwachungen im Raum Köln-Bonn zuständig. Für Überwachungsfälle im übrigen Bundesgebiet wurden die Überwachungsstellen des BND, des MAD und der Landesämter für Verfassungsschutz genutzt. Es war die einzige Überwachungsstelle des Bundesamtes. 37 neue Planstellen, davon 23 Beamten- und 14 Angestelltenstellen wurden geschaffen. Neben der technischen Ausstattung für die Brief- und Telefonüberwachung sah der Haushaltsansatz Postgebühren allein für 45 Leitungen im Ortsverkehr und 25 Leitungen im Fernverkehr vor. Für die vom Bundesamt durchgeführten bzw. veranlassten Überwachungsmaßnahmen wurden 1,8 Millionen DM veranschlagt.²¹ Den Landesämtern wurden die anfallenden Personal- und Sachkosten, dem BND und MAD nur die anfallenden Postgebühren für die Benutzung von Leitungen im Fernverkehr erstattet. Die den Landesämtern und übrigen Diensten zu erstattenden Gebühren beliefen sich allein auf etwa 1,5 Millionen DM²², was auf eine rege bundesweite Überwachungstätigkeit des Kölner Bundesamtes schließen lässt.

Am 1. November 1968 trat das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Telefongeheimnisses in Kraft. Die deutschen und alliierten Nachrichtendienste hatten mit diesem Gesetz bekommen, was sie wollten. Jetzt war gesetzlich geregelt, was die westdeutschen Dienste in der Vergangenheit schon getan hatten, teils in enger Zusammenarbeit mit den Alliierten, teils allein, wie vor allem der BND, in jedem Fall aber ohne gesetzliche Regelung und verfassungsrechtliche Legitimation. Der politische Wille, die Ablösung der Vorbehaltsrechte der ehemaligen Besatzungsmächte nicht zu gefährden, förderte die Zusammenarbeit zwischen den Diensten und den zuständigen Ministerien. Immer wieder hatten die Drei Mächte eine effektive Organisation zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik als eine Voraussetzung für die Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte gefordert. So gelang es in erstaunlich kurzer Zeit, die Idee eines Verbundsystems der Nachrichtendienste in der Bundesrepublik mit den drei Westmächten, den beteiligten Ländern und Ministerien und vor allem zwischen den verschiedenen Nachrichtenorganisationen selbst abzustimmen und umzusetzen.

So viel Macht und Möglichkeiten zur politischen Überwachung der eigenen Bevölkerung wie ab 1968 hatte es in der Hand der Deutschen seit dem Ende der nationalsozialistischen Diktatur in Deutschland nicht gegeben. Das neue Verbundsystem, das eine flächendeckende, individuelle und allgemeine Überwachung ermöglichen sollte, musste aus dem Stand heraus funktionieren und dabei im Vergleich mit den Überwachungsmaßnahmen der Alliierten sofort die doppelte Leistung erbringen, für die Westdeutschen und für die Westmächte. Bereits im Oktober lagen allein dem Bundesinnenminister über 550 Neuanträge²³ vor, die alle bis zum Stichtag 1. November 1968 bearbeitet sein und so schnell wie möglich die administrativen Wege zur Einleitung einer Post- und Telefonüberwachung durchlaufen wollten. Die Geschichte der Einleitung von Millionen Überwachungsmaßnahmen nahm so ohne Verdacht auf eine existentielle Bedrohung der Bundesrepublik von innen oder von außen – wie es das G 10-Gesetz vorschrieb – ihren bürokratischen Anfang.

Abb. 2: Verfahren zur Einleitung einer Telefonüberwachung (1968)

Quelle: BArch, B 257/68698, BfV-Entwurf einer Vereinbarung der drei Dienste, Anhang, undatiert (Sommer 1968).

Die Verfahren zur Einleitung von Post- und Telefonüberwachungen waren prinzipiell die gleichen. Wegen des höheren technischen Aufwands erforderte die Telefonüberwachung in der Umsetzungsphase bei der Deutschen Bundespost einen höheren Verwaltungsaufwand.

Nach dem G 10-Gesetz verlief die Einleitung von Überwachungsmaßahmen in drei Phasen: 1. Antragstellung, 2. Anordnung, 3. Umsetzung. Antragsberechtigt waren ausschließlich die deutschen Nachrichtendienste. Die deutschen Geheimdienste waren nach der deutsch-alliierten Verwaltungsvereinbarung verpflichtet, Anträge der Alliierten in eigenem Namen zu übernehmen und in das Antragsverfahren einzubringen. Antragsberechtigt waren das Bundesamt und die Landesämter für Verfassungsschutz, der MAD und der BND, jeweils vertreten durch ihre Leiter und Präsidenten und deren Stellvertreter. Für die Anordnung auf Landesebene waren die Innenminister bzw. Innensenatoren der Länder zuständig. Auf Bundesebene waren für Anordnungen zur individuellen Überwachung nach Art. 1 § 2 des G 10-Gesetzes (innere Sicherheit) der Bundesminister des Innern, für Anordnungen zur allgemeinen Überwachung nach Art. 1 § 3 des G 10-Gesetzes der Bundesminister der Verteidigung zuständig. Für die Umsetzung der angeordneten Überwachungsmaßnahmen waren die Oberpostdirektionen zuständig, in deren Verwaltungsbezirk die jeweilige Überwachung durchgeführt werden sollte. Durchführung und Dokumentation der Maßnahme unterlagen der Geheimhaltungsstufe »Geheim«. Die entsprechenden Unterlagen waren im Unterschied zur Zeit vor dem G 10-Gesetz auch von der Deutschen Bundespost vollständig zu vernichten. Wichtig war dem Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, dass alle erbrachten Leistungen, über die es natürlich mit den Nachrichtendiensten Vereinbarungen gab, zügig und korrekt abgerechnet und bezahlt wurden. Abgeschlossene Überwachungsvorgänge waren daher auch erst »3 Monate nach Abgeltung der Leistungen zu vernichten«²⁴.

Mit der Übernahme der Überwachungsmaßnahmen durch die westdeutschen Nachrichtendienste änderte sich die Rolle der Bundespost grundlegend. In den Fünfziger- und Sechzigerjahren war das Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen das exekutive Organ, das auch ohne gesetzliche Grundlagen die politisch für notwendig befundenen Überwachungsmaßnahmen im Auftrag der Besatzungsmächte und der Bundesregierung einleitete, penibel die anfallenden Zahlen und Kosten ermittelte und dokumentierte, fehlende Rechtsgrundlagen beklagte und rechtsstaatliche Regelungen einforderte und immer wieder auf die Beschädigung des Grundgesetzes hinwies. Mit der Übernahme der Überwachungsmaßnahmen durch die westdeutschen Nachrichtendienste war die Bundespost lediglich noch ausführendes Organ, das die operative Durchführung der Überwachungsmaßnahmen sicher zu stellen hatte. Im Zweifel half nur noch der Hinweis auf zu hohe Kosten, um bestimmte Maßnahmen zu verhindern. Rechtliche Bedenken wurden nicht mehr allzu ernst genommen. Dem Postministerium stand nur noch ein formelles Prüfrecht zu, das sich zum Beispiel darauf beschränkte, die Zuständigkeit des anordnenden Ministers oder die Unterschriftsbefugnis des Unterzeichnenden der Anordnung zu prüfen. Stellte die Post jedoch fest, dass die Anordnungen geltendem Recht zuwiderliefen, hatte sie diese trotzdem durchzuführen, da die gesetzliche Verpflichtung zur Durchführung der Anordnung fortbestehe, »solange die Kommission die Anordnung nicht für unzulässig oder nicht notwendig erklärt und der zuständige Minister diese nicht aufgehoben hat«²⁵.

Welche Rolle spielte nun die G 10-Kommission im Antragsverfahren? Auffallend ist, dass sie in den Ablaufplänen von 1968 zur Einleitung von Überwachungsmaßnahmen gar nicht vorkommt. Die G 10-Kommission bestand aus drei Personen, aus einem Juristen mit der Befähigung zum Richteramt und zwei Beisitzern. Dieser Kommission, die von einem Gremium von fünf Abgeordneten für die Dauer einer Legislaturperiode gewählt wurde, hatte der zuständige Bundesminister einmal pro Monat »über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen« zu berichten. Der zuständige Minister hatte somit über bereits angeordnete, nicht jedoch über beantragte und noch anzuordnende Maßnahmen der G 10-Kommission zu berichten. Das heißt, die G 10-Kommission entschied erst im Nachhinein, konnte dann aber darauf bestehen, die eine oder andere Maßnahme wieder zurückzunehmen. »Die Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Anordnungen, die die Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der zuständige Bundesminister unverzüglich aufzuheben.«²⁶

Die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der alten Bundesrepublik war und blieb auch nach Inkrafttreten des G 10-Gesetzes von der Antragstellung, über die Anordnung bis zur Umsetzung allein Sache der Exekutive, weitgehend unkontrolliert durch Parlament und Gerichte. Auch die dreiköpfige G 10-Kommission war zu einer wirksamen Kontrolle, schon gar nicht zu einer Art »Ersatzgericht« für die außer Kraft gesetzte Gewaltenteilung, weder willens, noch in der Lage. Mit der zunehmenden Technisierung der Überwachungsmethoden, vor allem im Fernmeldebereich, nahmen die tatsächlich durchgeführten, weil technisch möglichen Überwachungen enorme Ausmaße an. Mit den Möglichkeiten wuchsen die Bedürfnisse der Geheimdienste. In einem internen Bericht anlässlich eines erneuten Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht in den Neunzigerjahren stellte der BND, fast schon bedauernd, fest, dass der Bundesnachrichtendienst »von den täglich international milliardenfach abgewickel-ten Fernmeldeverkehren … kapazitätsbedingt täglich nur ca. 15 000 Vorgänge erfassen«²⁷ könne. Wie viele Telefonate, Fernschreiben, Telefaxe etc. ein »Vorgang« oder »Fernmeldeverkehr« umfasste, wurde nicht gesagt, in jedem Fall deutlich mehr als 15 000. Selbst eine solche Zahl ergibt 5,28 Millionen im Äther eingefangener »Fernmeldeverkehre« pro Jahr. In diesen Verkehren waren nach Angaben des BND »täglich etwa 600 Verkehre enthalten, an denen Teilnehmer beteiligt sind, die unter den Anwendungsbereich des G 10-Gesetzes fallen«²⁸. Diese Zahl wurde durch maschinelle Selektion aufgrund bestimmter Begriffe auf 45 Fernmeldeverkehre reduziert. Nach inhaltlicher Prüfung durch Mitarbeiter des BND blieben davon schließlich nur noch fünf Meldungen pro Tag. Hier stellt sich nicht nur die Frage nach Aufwand und Ertrag, sondern auch erneut nach der Kontrollmöglichkeit durch das Parlament. Eine effektive Kontrolle, wie das Bundesverfassungsgericht schon 1970 in seinem Urteil zum G 10-Gesetz von der G 10-Kommission und dem Fünfer-Gremium des Bundestages erwartet hatte, war nun wirklich nicht mehr möglich. Selbst Claus Arndt, langjähriges SPD-Mitglied und über drei Jahrzehnte Mitglied der G 10-Kommission, räumte anlässlich eines erneuten Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht 1998 ein, »eine wirksame Kontrolle sei bei dem Umfang der Aktivitäten nicht mehr möglich«²⁹.

Abb. 3: Strategische Telefonüberwachung des BND in den 1990er Jahren

Quelle: BArch, B 106/345843, BND, Bericht über die Durchführung strategischer Kontrollmaßnahmen gemäß Art. 1 § 3 G 10, 23.12.1996, S. 27.

Wie hoch die Zahlen der durchgeführten Überwachungsmaßnahmen und der überwachten Personen nach Übernahme dieser Aufgabe durch die westdeutschen Geheimdienste genau waren, wird sich kaum jemals ermitteln lassen. Das G 10-Gesetz sah nicht nur eine strikte Geheimhaltung vor, sondern bestimmte auch, »die durch die Maßnahmen erlangten Unterlagen über einen am Post- und Fernmeldeverkehr Beteiligten« zu vernichten. Nicht etwa über Art und Umfang der Überwachung, sondern nur über die Vernichtung der entsprechenden Unterlagen war »eine Niederschrift anzufertigen«³⁰. So wurden nicht nur alle Daten vernichtet, sondern konnten auch alle Spuren diskret und rechtlich korrekt getilgt werden, auch die unrechtmäßigen Handelns der Exekutive. Von diesem Geheimhaltungsverdikt war auch das Bundespostministerium betroffen, das zwar weiterhin wie bisher und wie kein zweites Bundesministerium Rechtsstaatsverstöße deutlich kritisierte und das Post- und Telefongeheimnis weiter aufrecht verteidigte, jedoch nicht mehr befugt war, wie bisher Statistiken und Übersichten über die tatsächlich durchgeführten Überwachungsmaßnahmen anzufertigen. Auch die Oberpostdirektionen waren gehalten, nach Beendigung der Überwachungsmaßnahmen sämtliche Unterlagen zu vernichten.

Inwieweit sich in den Geheimarchiven des BfV und des BND noch Material zum Umfang der jahrzehntelangen Überwachungsmaßnahmen in der alten Bundesrepublik befindet, muss offen bleiben, solange BfV und BND Wissenschaft und Öffentlichkeit den Aktenzugang weiterhin verweigern. Auch die Volksvertreter wollen sich nicht – allen Bestimmungen des Informationsfreiheitsgesetzes zum Trotz – in die Akten schauen lassen. So werden auch die Akten der G 10-Kommission und des G 10-Gremiums weiterhin streng unter Verschluss gehalten, obwohl gerade diese Akten für unsere Fragestellung von großem Interesse sein könnten. Laut Geschäftsordnung war es Aufgabe der G 10-Kommission »die Zahl der entschiedenen und die Zahl der zurückgestellten Fälle« und »die behandelten Beschwerden unter Angabe des Namens des Beschwerdeführers«³¹ zu protokollieren.

Bliebe noch die Frage zu klären, ob nach Inkrafttreten des G 10-Gesetzes und der Übertragung der Post- und Fernmeldeüberwachung an die Geheimdienste die Umsetzung nach Recht und Gesetz erfolgte. Auch diese Frage lässt sich keineswegs generell bejahen. Einige Beispiele mögen dies belegen.

Die westlichen Geheimdienste der Drei Mächte stellten ihre Anträge über die jeweils zuständigen deutschen Geheimdienste. Deren Anträge insbesondere zur strategischen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs passierten in der Regel ungeprüft die G 10-Kommission.³² Diese erhielten dann sämtliche Materialien, Kopien von Briefen, Tonbandaufzeichnungen etc. und führten die entsprechenden Auswertungen und Ermittlungen selbst durch.³³ Einschränkende Auflagen respektierten die Drei Mächte nicht. Als das Bundesverfassungsgericht 1970 die Mitteilung an die Betroffenen zur Pflicht machte, sobald der Zweck der Überwachung nicht mehr gefährdet sei, weigerten sich die Alliierten, insbesondere die Amerikaner, dieser Pflicht nachzukommen. Die Alliierten lieferten allenfalls übereinstimmende Standardberichte ab, die auf den jeweiligen Sachverhalt der Überwachung überhaupt nicht eingingen. »Trotz entsprechender, intensiver Verhandlungen waren insbesondere die US-Stellen nicht zu einer darüber hinausgehenden Berichterstattung zu bewegen.«³⁴ Resignierend stellte die Bundesregierung 1981 fest: »Die Alliierten haben sich bisher strikt geweigert, zu diesen Fällen irgendwelche Auskünfte über die weiteren Ermittlungsergebnisse zu geben.«³⁵

Auch das BfV zeigte sich gegenüber dem eigenen Ministerium »von vornherein sehr sperrig«, der seit 1973 vom Bundesinnenministerium angeordneten, seit 1978 gesetzlich geregelten Mitteilungspflicht nachzukommen, und zögerte in etlichen Fällen eine Information an die Betroffenen über zehn Jahre lang hinaus.³⁶ Ein erhellender Vermerk aus dem Jahre 1989 zeigt, dass die Missachtung der Auflagen des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1970, aber auch des Europäischen Gerichtshofs vom 6. September 1978 und nicht zuletzt der Novellierung des G 10-Gesetzes vom 13. September 1978³⁷ keineswegs ein Ausnahmefall war, sondern Methode hatte. Danach gab es zwischen dem Bundesamt für Verfassungsschutz und dem Bundesinnenministerium eine Absprache, die vom zuständigen Referatsleiter Streicher gebilligt worden war, wie die Mitteilungspflicht bei durchgeführten Überwachungsmaßnahmen hinausgezögert und letztlich umgangen werden konnte. »In Absprache mit dem BMI wird in Fällen von Einzelanordnungen eine Stellungnahme zur Mitteilungsentscheidung erst dann abgegeben, wenn der gesamte Fall beendet wird. In lange laufenden Fällen … führt das zum Ergebnis, dass zu von Maßnahmen nicht mehr Betroffenen jahrelang keine Mitteilungsentscheidung fällt. Zu dem ist es nach langer Zeit schwierig, den tatsächlichen Verlauf der Überwachung nachzuvollziehen und vollständige richtige Stellungnahmen abzugeben.«³⁸

Von diesem Vermerk vom 19. Januar 1989 erhielt der zuständige Referatsleiter im Bundesinnenministerium erst über acht Monate später Kenntnis. »Vorstehende Notiz ist mir erst heute – durch Zufall – zur Kenntnis gekommen. Die darin wiedergegebene Absprache erfolgte ohne mein Wissen und wird von mir inhaltlich missbilligt.«³⁹ Ein weiterer Vermerk vom 30.Januar 1990 bestätigte, dass die beschriebene Mitteilungsregelung für das BfV »bis heute mit Ausnahme der neu geregelten Langzeitfälle praktiziert wird«⁴⁰.

Auch in Sachen Terrorismusbekämpfung stand die Staatsräson über der Verfassungsräson, wie die Einleitung einer allgemeinen Überwachung des Fernmeldeverkehrs in den Nahen Osten und nach Nordafrika im »Entführungsfall Peter Lorenz« Anfang 1975 zeigt. Am 27. Februar 1975 wurde wenige Tage vor der Wahl zum Abgeordnetenhaus in Westberlin der Landesvorsitzende und Spitzenkandidat der CDU, Peter Lorenz, von Mitgliedern der Terrorgruppe »Bewegung 2. Juni« entführt. Mit der spektakulären Entführung gelang es den Entführern, mehrere linksradikale Terroristen, unter ihnen Verena Becker, Gabriele Kröcher-Tiedemann und Rolf Pohle, aus der Haft freizupressen. Um das Leben von Peter Lorenz zu schützen, sah die Bundesregierung keine andere Möglichkeit, als auf die Forderungen der Entführer einzugehen. Bereits am 3. März 1975 wurden die inhaftierten Terroristen nach einem Ort ihrer Wahl, nach Aden im Jemen, ausgeflogen. Einen Tag später wurde Peter Lorenz freigelassen.

Nach Landung und Aufnahme der Entführer in Aden wurde eine allgemeine Kontrolle »der Fernmeldeverkehrsbeziehungen« zwischen der Bundesrepublik und Aden durchgeführt, die auch sämtliche Fernsprech- und Fernschreibleitungen von und nach zehn weiteren arabischen Städten in Nordafrika und dem Nahen Osten umfassten. Der Antrag wurde zunächst vom Bundesminister des Innern gestellt und mit einem übergesetzlichen Notstand begründet. Laut G 10-Gesetz ist die Einleitung allgemeiner Überwachungsmaßnahmen nur zulässig, »um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen«⁴¹. Eine solche Gefahr hat es im Fall Lorenz nicht gegeben. Dennoch wurde das für allgemeine Überwachungsmaßnahmen zuständige Bundesverteidigungsministerium veranlasst, am 5. März 1975 eine Überwachungsanordnung⁴² zu erlassen, »die dem bis dahin aufrechterhaltenen Ersuchen des BMI im gesamten Inhalt entsprach«⁴³.

Das Bundespostministerium hielt die Anordnung des Bundesverteidigungsministers für gesetzes- und verfassungswidrig und plädierte daher für eine zügige Novellierung des G 10-Gesetzes. »Da bei den z. Z. gegebenen Verhältnissen weitere Entführungsfälle durchaus im Bereich der Möglichkeit liegen«, hieß es in einem Vermerk, den Bundespostminister Kurt Gscheidle an die zuständigen Ministerien und die Chefs von BfV, BND und MAD schickte, »dürften sowohl die rechtlich unzulässige Heranziehung des § 3 G 10 als auch die Strapazierung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes des übergesetzlichen Notstandes künftig keine zur Aufklärung dieser Verbrechen vertretbare Lösung sein«⁴⁴. Beratungen zwischen den beteiligten Ressorts (Verteidigungs-, Innen- und Postministerium) führten auf der Ebene der Referenten zwar zu der einhelligen Erkenntnis, dass die Anordnung des Bundesverteidigungsministers durch das G 10-Gesetz nicht gedeckt sei, auf der Ebene der Minister wurde jedoch eine Novellierung des G 10-Gesetzes aus innenpolitischen Gründen abgelehnt.⁴⁵ Offensichtlich sollten erst die Antiterror-Gesetze verschärft und dann die Katalogstraftaten im G 10-Gesetz erweitert werden. Dann genügte bei einer Novellierung des Überwachungsgesetzes lediglich der Hinweis auf die entsprechenden neuen Paragraphen, wie 1978 mit Aufnahme des neuen Straftatbestandes »Bildung terroristischer Vereinigungen« (§ 129a StGB) geschehen.⁴⁶

Bundespostminister Kurt Gscheidle wandte sich daraufhin an Bundeskanzler Helmut Schmidt persönlich. In einem Gespräch, bei dem es neben der allgemeinen Fernmeldeüberwachung zu Zwecken der inneren Sicherheit auch um weitere gesetzeswidrige Verfahren, wie die Durchführung von Fangschaltungen und die Überwachung öffentlicher Telefonzellen ging, regte der Kanzler an, die strittigen Fragen dem G 10-Gremium zur Entscheidung vorzulegen.⁴⁷ Das Fünfergremium des Parlaments befasste sich erst zwei Jahre später mit diesen Fragen. In der Sache selbst wurde jedoch nichts entschieden. Erst Jahre später, als die sozialliberale Bundesregierung unter Helmut Schmidt schon längst nicht mehr im Amt war, erhielt der ehemalige Bundespostminister eine gewisse Genugtuung. Am 20.6.1984 entschied das Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gegen strategische Überwachungsmaßnahmen des Bundesministers der Verteidigung, dass allgemeine Überwachungsmaßnahmen nach Art. 1 § 3 des G 10-Gesetzes »zur Gefahrenabwehr für die innere Sicherheit« mit Artikel 10 Grundgesetz nicht vereinbar seien.⁴⁸

Wie die im Fall Lorenz verfassungswidrig eingeleiteten allgemeinen Überwachungsmaßnahmen zur inneren Sicherheit zeigen, war der Rechtsstaat durch das Konstrukt des G 10-Gesetzes, die Ausschaltung der Gewaltenteilung und die verordnete strikte Geheimhaltung nicht davor gefeit, grundlegende Prinzipien der Verfassung zu beschädigen. Bundeskanzler Helmut Schmidt, Bundesverteidigungsminister Georg Leber und Bundesinnenminister Werner Maihofer waren in die Entscheidungen ebenso einbezogen wie das G 10-Gremium des Deutschen Bundestages und die dreiköpfige G 10-Kommission, die den Antrag rechtlich zu prüfen und zu genehmigen hatte. Deutlich wird, dass die G 10-Kommission, wie in anderen weniger bedeutsamen Fällen auch, dazu neigte, sich eher als Vollzugsorgan der Regierung denn als parlamentarisches oder gar ersatzgerichtliches Kontrollorgan der Exekutive zu verstehen.

Im Unterschied zu dem politisch-taktischen Agieren der großen Bundesministerien (BMI, BMVg, AA) war das Bundespostministerium über die gesamten Jahre das einzige Ministerium, das sich immer wieder für die Achtung von Gesetz und Verfassung einsetzte. Sei es, dass es um die Frage von Fangschaltungen, die Überwachung von Telefonzellen oder auch um Überwachungsmaßnahmen gegen ausländische oder im Ausland wohnende Personen ging, sei es, dass es um den Zuständigkeitskonflikt ging, ob die Nachrichtendienste oder die Deutsche Bundespost dafür zuständig seien, zusätzliche Einrichtungen für die Fernmeldeüberwachung zu entwickeln. Es könne der Deutschen Bundespost, wie es etwa im letzten Fall hieß, »angesichts ihrer gesetzlichen Aufgabenstellung als Wahrerin und Hüterin des Post- und Fernmeldegeheimnisses nicht zugemutet werden, Entwicklungsarbeiten zu betreiben, die der Durchbrechung dieser Verpflichtung dienen«⁴⁹.

1968 war ein Schlüsseljahr der politischen und gesellschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland. »Mehr Staat wagen«, könnte die Formel lauten, auf den sich der hier beschriebene Prozess der Installierung der westdeutschen Geheimdienste bringen ließ. Gleichsam aus dem Stand wurden die beiden großen Nachrichtendienste, das BfV und der BND, konzeptionell, personell und finanziell neu ausgerichtet und erheblich vergrößert. Dass dies möglich wurde, war vor allem die Leistung der neuen Staatspartei, der SPD. »Mehr Staat wagen« war das Konzept, mit dem die SPD koalitions- und regierungsfähig wurde. »Mehr Demokratie wagen« war das Konzept, mit dem die SPD ein Jahr später bei den Bundestagswahlen im September 1969 mehrheitsfähig wurde und dadurch die Regierungsfähigkeit sicherte.⁵⁰

In dieser Strategie der SPD spielte zunächst nicht die Demokratisierung der Gesellschaft, sondern die Modernisierung des Staates die entscheidende Rolle. Um die innen- und außenpolitischen Handlungsmöglichkeiten der Bundesrepublik Deutschland zu erweitern, bedurfte es eines innenpolitischen Signals, der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte. Dies war offensichtlich nur durch mehr und nicht weniger Staat möglich, durch Ablösung besatzungsrechtlicher Restriktionen und deren Überführung in deutsches Recht. Bedingung war der Aufbau eines effizienten und effektiven Überwachungssystems im Interesse und zum Nutzen der Westmächte und des dadurch selbständiger werden wollenden westdeutschen Staates. Die stärkere Zentralisierung des Verfassungsschutzes durch Koordinierung und Finanzierung der Überwachungsmaßnahmen auf Länderebene durch das Bundesamt für Verfassungsschutz gehörte ebenso dazu, wie die Modernisierung und Technisierung des BND mit Konzentration auf die strategische Überwachung des Auslands, einschließlich der DDR.

Das G 10-Gesetz, an dem die SPD schon seit Mitte der Sechzigerjahre intensiv und in großer Übereinstimmung mit der CDU/CSU mitgearbeitet hatte, wurde zu einem wichtigen Gesetz für die SPD, des politischen Machtwechsels und der Neuausrichtung der Innen-, Deutschland- und Außenpolitik unter den sozialdemokratischen Kanzlern. Eine effektive Umsetzung des G 10-Gesetzes war eine wichtige Voraussetzung für eine vertrauensvolle und erfolgreiche Zusammenarbeit der Alliierten mit der neuen Bundesregierung. Starke und professionell arbeitende Nachrichtendienste waren ein Gewinn für beide Seiten, für die Drei Mächte und die Bundesrepublik. Kanzleramtsminister Horst Ehmke verlangte dem BND künftig »mehr politische, weniger militärische Informationen ab und wollte vor allem über die Entwicklungen in der DDR unterrichtet werden«⁵¹. Auch an der Besetzung wichtiger Spitzenpositionen durch Parteimitglieder der SPD lässt sich ablesen, welche Bedeutung die SPD gerade der Sicherung und Umsetzung des G 10-Gesetzes beimaß. Hierzu zählten die Besetzung der Position des Vizepräsidenten und Vorsitzenden des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts, zuständig für Normenkontrollverfahren, mit Walter Seuffert (1967) ebenso wie die der Präsidenten des BND mit Gerhard Wessel (1968) und des BfV mit Günther Nollau (1972). Umso peinlicher war, dass es mit Günter Guillaume ausgerechnet ein Spitzenspion der DDR bis in die unmittelbare Nähe des Bundeskanzlers geschafft hatte und die Affäre auslöste, die Willy Brandt am 7. Mai 1974 zum Rücktritt zwang.

6.2 Öffentliche Debatten und Geheimdienst-Affären

Die öffentliche Wahrnehmung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses stand zunächst ganz im Schatten der Diskussion um die Notstandsgesetzgebung. Eine vergleichbare Debatte hat es in der Öffentlichkeit vor Verabschiedung des G 10-Gesetzes nicht gegeben. Das politische Kalkül, die Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses in der Notstandsgesetzgebung zu verstecken, um ihr die politische Brisanz zu nehmen, war aufgegangen. Erst nach Verabschiedung des G 10-Gesetzes wurde klar, was eigentlich geschehen war. »Bei der Abstimmung über die Notstandsgesetze vor zwei Jahren«, resümierte der Spiegel im Sommer 1970, »taten 384 von 485 Abgeordneten des Bonner Bundestages, was sie nicht wollten. Sie proklamierten Recht für den Ausnahmefall; doch sie erhoben Unrecht zur Regel, die schon praktiziert wird. Denn die Verfassungsänderung, die damals beschlossen wurde, beschneidet ein Grundrecht, das nach dem Grundgesetz nicht eingeschränkt werden darf. Seither ist nach Ansicht vieler namhafter Staatsrechtler ein Teil der Verfassung verfassungswidrig.«⁵²

Erst nach der Verabschiedung des Überwachungsgesetzes entwickelte sich auch hierüber eine öffentliche Debatte. Diese wurde fast ausschließlich von den Kritikern des G 10-Gesetzes geführt. Zu ihnen zählten renommierte Staatsrechtler wie Günter Dürig aus Tübingen und Hans-Ulrich Evers aus Braunschweig, die die Normenkontrollklage der hessischen Landesregierung gutachterlich unterstützten. Auch einzelne Politiker aus FDP und SPD, wiederum zumeist Juristen, beteiligten sich. Die Debatte wurde mit großem Ernst und auf hohem Niveau geführt und von den Leitmedien, allen voran dem Spiegel, bis zur ersten Novellierung des G 10-Gesetzes im Jahre 1978 immer wieder angestoßen und begleitet.

Diejenigen, die das G 10-Gesetz mit der mächtigen Mehrheit der Großen Koalition durch das Parlament gebracht hatten, hüllten sich dagegen in Schweigen. Allenfalls wurde als Rechtfertigung für das Gesetz auf die erfolgreiche Ablösung der Vorbehaltsrechte der drei Westmächte hingewiesen, die ein derart weitgehendes, wichtige Grundrechte einschränkendes Gesetz notwendig gemacht habe. Gern wurde auch auf den zu erwartenden geringen Umfang der Überwachungsmaßnahmen hingewiesen. Bundesinnenminister Ernst Benda glaubte, mit »zwei Panzerschränken« und »drei bis vier Beamten« zusätzlich auszukommen. »Das soll alles ganz klein gehalten werden, schon aus Sicherheitsgründen«⁵³, wie der zuständige Beamte im Bundesinnenministerium erklärte.

Die Kritiker der G 10-Gesetzgebung waren sich einig, dass die Grundgesetzänderung und das Ausführungsgesetz verfassungswidrig waren. Wie konnte etwas rechtmäßig sein, was nicht mit den nötigen rechtsstaatlichen Garantien versehen war, fragte Ulrich Klug, Rechtsprofessor, Mitglied der FDP-Bundestagsfraktion und angehendes Mitglied des Fünfer-Gremiums zur parlamentarischen Kontrolle der Überwachungsmaßnahmen.⁵⁴ Der Ausschluss des Rechtsweges und die Weigerung, die Betroffenen nach Abschluss der Maßnahme über die durchgeführte Überwachung zu informieren, stießen immer wieder auf heftige Kritik. Die Rechtsweggarantie war ein untrennbarer Bestandteil der Rechtssicherheit. Diese war ein wesentliches Merkmal der Rechtsstaatlichkeit, die wiederum zum Kernbestand des Grundgesetzes gehörte und laut Artikel 79 nicht angetastet werden durfte. Die Ersetzung des ordentlichen Gerichtswegs durch parlamentarische Organe war kein Ersatz. Die G 10-Kommission war somit »kein Organ irgendeiner Gerichtsbarkeit. Und auch seine Entscheidungen sind mit keinem Rechtsmittel anfechtbar.«⁵⁵

Auch der Weg zum Bundesverfassungsgericht war durch das G 10-Gesetz weitgehend versperrt. Wer Verfassungsbeschwerde erheben will, muss nachweisen, dass er selbst betroffen ist. Auf welcher Grundlage sollte der Betroffene aber einen solchen Beweis führen, wenn er von einer Überwachungsmaßnahme gar nicht unterrichtet wurde? Auch der zweite Weg, eine Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht durch »Vorlagebeschluss eines Richters« zu einem konkreten Fall zu erreichen, war verbaut. Da der Rechtsweg über die ordentliche Gerichtsbarkeit ausgeschlossen war, konnte ein Richter einen derartigen Vorgang gar nicht erst auf den Tisch bekommen. Die einzige Chance, »die verfassungswidrige Verfassungsnorm wieder aus dem Grundgesetz zu bringen«, war daher die »Normenkontrollklage«, die Überprüfung eines Gesetzes auf ihre Verfasssungsgemäßheit durch das Bundesverfassungsgericht. Ein solches Verfahren konnte nur von der Bundesregierung, einer Landesregierung oder einem Drittel aller Bundestagsabgeordneten in Gang gebracht werden. Das, was Bundesregierung und Bundestag, »verstrickt in selbstgeschaffenes Unrecht«, nicht tun mochten, »tat die hessische SPD-Regierung«⁵⁶.

Die Normenkontrollklage der hessischen Landesregierung, der sich auch der Stadtstaat Bremen anschloss, stellte »das Bundesverfassungsgericht vor die staatsrechtlich bedeutsamste Entscheidung seiner Geschichte«. Unvorstellbar war für die kritische Öffentlichkeit, dass das Bundesverfassungsgericht die Änderung von Artikel 10 Grundgesetz nicht für verfassungswidrig erklären würde. Einigkeit herrschte auch darüber, dass das höchste deutsche Gericht jetzt die Chance habe, »die Bestandskraft der Verfassungsstruktur zu härten und Politiker daran zu mahnen, dass die fundamentalen Wertentscheidungen der Verfassung unantastbar bleiben müssen«⁵⁷. Diese Chance nutzte das Bundesverfassungsgericht jedoch nicht. Entsprechend groß war die Enttäuschung über das Urteil vom 15. Dezember 1970, mit dem die Mehrheit des Karlsruher Gerichts das Gesetz in seinen verfassungs- und rechtsstaatswidrigen Bestimmungen als verfassungsgemäß definierte. Jetzt hatten die überstimmten Mitglieder des Zweiten Senats die »undankbare Aufgabe, den guten Ruf des Karlsruher Gerichts zu retten«⁵⁸.

Die größten Kritiker der Grundgesetzänderung saßen im Bundesverfassungsgericht selbst. Es waren die überstimmten Bundesrichter Fabian von Schlabrendorff, Hans-Georg Rupp und Gregor Gellert. In einer geschickten politischen Inszenierung sorgten sie dafür, dass ihr abweichendes Votum bundesweit wahrgenommen wurde. Am 20. Dezember 1970, fünf Tage nach Verkündigung der Entscheidung des Zweiten Senats, verabschiedete der Bundestag eine Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, die bereits zum 1. Januar 1971 in Kraft trat. Danach war es unterlegenen Richtern einer Entscheidung künftig erlaubt, in einem Sondervotum die Begründung ihrer abweichenden Entscheidung zu veröffentlichen. Die überstimmten Richter warteten den Beginn des neuen Jahres ab und machten erstmals in der Geschichte des Bundesverfassungsgerichts von ihrem neuen Recht Gebrauch. Die großen Zeitungen druckten das Minderheitsvotum in großen Auszügen ab. Das Echo war überwältigend. »Jeder Bürger, der die disparaten Teile des Urteils las, wusste nun, welche Freiheitsrechte ihm die Mehrheit des 2. Bundesverfassungsgerichtssenats genommen hatte und welche ihm nach Ansicht der Minderheit zustanden.«⁵⁹

Nachdem das Bundesverfassungsgericht gesprochen, der Europäische Gerichtshof das Karlsruher Urteil weitgehend bestätigt, die Bundesregierung gemäß Auftrag des Bundesverfassungsgerichts die notwendige Novellierung nach acht Jahren endlich auf den Weg gebracht und 1978 verabschiedet hatte, ebbte das öffentliche Interesse an der Fortführung der Grundsatzdebatte über das G 10-Gesetz ab. Kennzeichen dieser für die Entwicklung des allgemeinen Rechtsbewusstseins wichtigen Debatte in den Siebzigerjahren waren zum einen die Konzentration auf Grundsatzfragen von Verfassung und Rechtsstaatlichkeit, insbesondere den Schutz der Grund- und Persönlichkeitsrechte, zum anderen die Konzentration auf die Einzelüberwachungen, insbesondere im Fernmeldebereich. Dies erklärt, warum das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses durchweg auch als »Abhörgesetz« tituliert wurde. Das Abhören von Telefongesprächen wurde damals noch als eine besondere Verletzung der Privatsphäre und der Persönlichkeitsrechte wahrgenommen. Fragen der Postüberwachung, der allgemeinen und strategischen Überwachung sowie der Fortsetzung der Überwachungsmaßnahmen für bzw. durch die Alliierten kamen dagegen so gut wie nicht vor und wurden erst zu Beginn der Achtzigerjahre von der Öffentlichkeit wahrgenommen und in einer zweiten öffentlichen Debatte diskutiert.

Parallel zum abnehmenden Interesse an einer Grundsatzdebatte über das G 10-Gesetz nahm das Interesse an der praktischen Umsetzung des Überwachungsgesetzes deutlich zu. Eine Vielzahl größerer und kleinerer »Abhöraffären« der westdeutschen Geheimdienste lieferte gleichsam die Probe aufs Exempel. Mit der Verschärfung des Terrorismusproblems und der Bereitschaft des Staates, darauf mit aller Härte zu reagieren, wurde der Rechtsstaat erneut herausgefordert. Der 1976 als »rechtfertigender Notstand« neu gefasste Paragraph 34 des Strafgesetzbuches musste immer wieder dazu herhalten, »fragwürdige, ja unzulässige Maßnahmen der Exekutive, zu decken«⁶⁰. Auch gesetzwidrige Abhörmaßnahmen gehörten dazu. Der »belauschte Bürger« rückte in den Mittelpunkt einer neuen Debatte über die Rechtmäßigkeit geheimdienstlicher »Lauschangriffe«. »Das Problem des belauschten Bürgers«, so Adolf Arndt, Kronjurist der SPD, »birgt nicht nur den Zweifel, ob der Mensch vor sich bestehen kann, sondern wirft auch die Frage auf, ob Demokratie so noch möglich ist. Denn um Demokratie von der Wurzel her wachsen zu lassen, ist für den Jedermann, der ein ›Einzelner‹ ist, Freiheit von Furcht das erste Erfordernis. Der belauschte Bürger ist jedoch der geängstigte Bürger. Er ist der aus dem Dunkeln geröntgte Mensch, der von Blicken durchdrungen wird, die er nicht sieht. Sein Staat liegt nicht mehr verlässlich im Hellen.«⁶¹

Die Siebzigerjahre waren ein Jahrzehnt geheimdienstlicher Affären und deren Enthüllung durch die Medien. Erst aufgrund der Kenntnis bislang geheim gehaltener Akten der Bundesregierung wird deutlich, wie die Abhöraffären jener Jahre Stück für Stück ans Licht brachten, was durch das G 10-Gesetz von 1968 verschleiert werden sollte. Die der Sicherheit der alliierten Truppen, des Bestandes der Bundesrepublik und der Verhinderung eines Krieges dienenden Zwecke nachrichtendienstlicher Überwachung waren keineswegs Begrenzungs- oder Ausschließungsgründe, um Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs so gering wie möglich zu halten, sondern Generalklauseln, die den westdeutschen Geheimdiensten uneingeschränkte Überwachungsmöglichkeiten einräumten. In einem Spiegel-Interview gab Kanzleramtschef Manfred Schüler Ende 1978 dies erstmals öffentlich zu. Auf die Frage, wie sich eine jährliche Kontrolle von 1,6 Millionen Briefen aus der DDR durch den BND verantworten ließe, obwohl es doch, wie vom Gesetz gefordert, keinerlei Anzeichen für eine Kriegsgefahr gäbe, antwortete der Staatssekretär: »Darum geht es hier nicht. Jeder Staat von der Größenordnung der Bundesrepublik Deutschland muss sich jederzeit Kenntnis darüber verschaffen, wie die Lage um ihn herum ist, und zwar rechtzeitig. Wir sind eine geteilte Nation und liegen an der Grenze zweier Blocksysteme.«⁶²

Der Kriegsfall als Ausnahmefall war also der Normalfall, auch in Zeiten der Entspannungspolitik. Auch wenn es keinerlei tatsächliche Anhaltspunkte für eine Bedrohung des Bestandes der Bundesrepublik oder eine kriegerische Bedrohung durch die DDR gab, war eine extensive individuelle und allgemeine nachrichtendienstliche Überwachung durch den Text des G 10-Gesetzes gedeckt. Die strategische Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs gehörten zu den Aufgaben des BND. Da die DDR in den »Gefahrengebieten« lag, war sie aus westdeutscher Sicht zumindest nachrichtendienstlich nicht nur als Ausland, sondern sogar als feindliches Ausland zu behandeln, von dem eine ständige Gefahr für den inneren Bestand und die äußere Sicherheit der Bundesrepublik ausging. Um Gefahren schon zu erkennen und präventiv abwehren zu können, wenn sie noch gar nicht bestanden, musste man bereits ganz unten bei der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs anfangen. Aus 1,6 Millionen Briefen pro Jahr, so hatte der Stern ermittelt, wollte sich der BND »ein Bild über Stimmung und militärische Operationen im Feindesland verschaffen«⁶³.

Neben der allgemeinen bzw. strategischen Post- und Telefonüberwachung des BND sorgten gesetzes- und rechtsstaatswidrige Einzelüberwachungsmaßnahmen weiterhin für heftige öffentliche Kritik. Als erster geriet Helmut Kohl, seinerzeit Vorsitzender der CDU, in die Schlagzeilen, nachdem ein innerparteilich brisantes Telefonat zwischen ihm und dem Generalsekretär der CDU, Kurt Biedenkopf, abgehört worden war. Von welcher Seite die Telefonleitung angezapft worden war, konnte nie mit Gewissheit geklärt werden. Es blieb die Erkenntnis, dass offensichtlich auch prominente Politiker wie später auch Franz-Josef Strauß, Vorsitzender der bayerischen CSU, möglicherweise aus innenpolitischen oder innerparteilichen Gründen überwacht wurden, von wem auch immer. So entstand der Eindruck, dass in der Bundesrepublik nahezu jedes Telefonat abgehört werden konnte, wie ein Regierungsmitglied in einem Gespräch mit der Spiegel-Redaktion in Bonn über den Fall Kohl/Biedenkopf meinte: »Das ist ja zum Kotzen! Alles, was wir jetzt reden, nimmt irgendwo jemand auf.«⁶⁴

Auch Abgeordnete des Bundestages gerieten ins Visier der Nachrichtendienste, nicht erst aufgrund eines bestimmten Verdachts, sondern aufgrund von Kontakten zu bestimmten Personen. »Sämtliche Kontakte von Parlamentariern zu Politikern, Diplomaten oder Journalisten aus Ostblock-Ländern sucht der Verfassungsschutz lückenlos zu kontrollieren – gleich ob die ausländischen Gesprächspartner schon als Agenten enttarnt sind.«⁶⁵ Bereits seit 1950 wurden die Namen von bestimmten Abgeordneten mit entsprechenden Vermerken in die Akten des Bundesverfassungsschutzes und später in den Super-Computer »Nadis« (Nachrichtdienstliches Informationssystem) aufgenommen, auf den alle westdeutschen Nachrichtendienste Zugriff hatten. Alle drei Monate wurde dem Bundesinnenministerium berichtet. Ergab sich etwas Neues, wurde der Vorsitzende der jeweiligen Fraktion als erster unterrichtet. Nach einer Sitzung der SPD-Fraktion zitierte der Vorsitzende Herbert Wehner einen Genossen zu sich. »Ihm sei zu Ohren gekommen«, so Wehner mit vagem Hinweis auf Akten des Verfassungsschutzes, »dass der verheiratete Kollege wegen seiner Beziehungen zu einer Jugoslawin aufgefallen sei. Er solle sich gefälligst überlegen, ob es nicht besser wäre, dieses Verhältnis zu beenden.«⁶⁶

Der wohl bedeutendste Einzelfall war der Fall Traube, der Anfang 1977 durch den Spiegel aufgedeckt wurde. Klaus Robert Traube war Atomwissenschaftler und als Geschäftsführer in der Atomindustrie tätig. Da sich in seinem weiteren Umfeld vier bis fünf Personen befanden, die vom Verfassungsschutz beobachtet wurden, reichte die Vermutung über Kontakte zu linksradikalen Kreisen und einen möglichen Zugang zu spaltbarem Material aus, um einen entsprechenden Überwachungsantrag zu stellen. Die G 10-Kommission stimmte zu. Daraufhin wurden sämtliche Telefonate und Postsendungen von Klaus Traube sechs Monate lang vom Bundesamt für Verfassungsschutz überwacht. Das Ergebnis lautete: keine besonderen Erkenntnisse. Das BfV blieb jedoch bei seinem Verdacht. Richard Meier, Chef des Kölner Bundesamtes, ordnete daraufhin einen Einbruch in Traubes Wohnung an, der in der Nacht vom ersten auf den zweiten Januar 1977 mit Unterstützung eines eigens eingeflogenen »Schlüssel-Experten« des BND durchgeführt wurde, um eine »Abhör-Wanze« zu installieren. Diese wurde 15 Tage später durch einen zweiten Einbruch in die Wohnung Traubes wieder entfernt. Das rechts- und verfassungswidrige Eindringen des Verfassungsschutzes in die Privatwohnung von Traube brachte wiederum keine neuen Erkenntnisse.

Nachdem der Spiegel am 28. Februar 1977 den Fall aufgedeckt hatte, erklärte das FDP-Präsidium, Bundesinnenminister Maihofer habe »in einer außerordentlich gefahrvollen Situation nach gewissenhafter Abwägung aller Umstände seine Entscheidung getroffen«⁶⁷. Tags drauf sah Maihofer sich jedoch genötigt, gegenüber der Presse zu erklären, er habe überhaupt keine Entscheidung getroffen, sondern die Entscheidung des Präsidenten des BfV erst im Nachhinein »ausdrücklich gebilligt, aber die Details nicht gekannt«⁶⁸.

Unterdessen wurde durch weitere Recherchen der Medien deutlich, dass »Lauschoperationen« zur gängigen Praxis geheimdienstlicher Überwachungen in der Bundesrepublik gehörten. So wurden die Frühstücksräume eines Mainzer Nobelhotels ebenso »verwanzt« wie der »VIP-Raum« des Frankfurter Flughafens, um Gespräche der freigepressten Entführer des Westberliner CDU-Vorsitzenden Peter Lorenz, die hier aus verschiedenen Gefängnissen zusammengeführt wurden, vor ihrem Abflug nach dem Jemen abzuhören. Auch Strafanstalten, in denen linksextreme und zur terroristischen Szene gezählte Strafgefangene einsaßen, wurden auf diese Weise mehrfach überwacht.⁶⁹ Entgegen der klaren Gesetzeslage, die die Überwachung von Gesprächen zwischen Verteidigern und Mandanten ausdrücklich untersagte, ließen die baden-württembergischen Landesminister des Innern und der Justiz, Karl Schieß und Traugott Bender, 1975 und Ende 1976 erneut durch den Verfassungsschutz Wanzen zur Überwachung derartiger Gespräche in der Stammheimer Strafvollzugsanstalt einbauen. »Kann man sich«, fragte die Zeit, »eine schlimmere Verhöhnung der gesetzgebenden Gewalt durch die Exekutive überhaupt noch vorstellen?«⁷⁰

Unübertroffen waren, zumindest hinsichtlich dessen, was an die Öffentlichkeit drang, Art und Ausmaß der Überwachungsmaßnahmen des MAD. Während sich ein parlamentarischer Untersuchungsausschuss 1977 um die Aufklärung eines Spionagerings im Bundesverteidigungsministerium bemühte, wartete die Illustrierte Quick mit neuen Enthüllungen auf. Die brisante Nachricht war, dass Abhör-Experten des MAD bereits 1974 in die Bonner Wohnung von Hildegard Holz, Sekretärin des Bundesverteidigungsministers Leber, ohne deren Wissen eingedrungen waren und ein »Minimikrophon« installiert hatten. Vier Monate lang war daraufhin »jedes Wort aus dem Wohnzimmer der Vorzimmerdame in der Bonner Hausdorffstraße von den Geheimdienstlern mitgehört und aufgezeichnet worden«⁷¹. Die Lauschaktion hatte MAD-Chef Paul Albert Scherer, Brigadegeneral und Mitglied der SPD, auf eigene Faust veranlasst, ohne den Minister vorher oder auch nachher darüber zu informieren. Leber schätzte Scherer sehr. Deshalb wurde der Brigadegeneral auch nicht entlassen, sondern lediglich versetzt. Zum Dank dafür, dass Scherer sich um den MAD »außerordentlich verdient« gemacht habe, wurde er vom Minister vorher noch zum Generalmajor befördert. Und dies, obwohl der Lauschangriff gegen Hildegard Holz »ein noch schwererer Grundrechts-Eingriff war, als der Einbruch des Verfassungsschutzes in die Wohnung des Atomwissenschaftlers Traube«⁷². Im Unterschied zum Lauschangriff des Verfassungsschutzes, hatte der MAD »zunächst einmal ein Lausch-Mikrophon montieren lassen und erst zwei Monate danach um Genehmigung für eine legale Telefon- und Briefkontrolle nach Artikel 10 des Grundgesetzes nachgesucht«⁷³.

Eine Woche später legte der Spiegel nach, der Fall Holz war offensichtlich nicht der einzige rechtswidrige Lauschangriff, den der MAD durchgeführt hatte. »Der MAD lauschte quer durch die Republik.«⁷⁴ Anhand etlicher Beispiele listete der Spiegel auf, welche weiteren Rechtswidrigkeiten der MAD begangen hatte. Als der Kommunistische Bund Westdeutschland, Spezialist für Agitation gegen die Bundeswehr, neue Räume bezog und diese erst renoviert werden mussten, renovierten die Klempner des MAD mit und »zementierten gleich eine drahtgebundene Mikrophonanlage beim Umbau mit ein«. Als ein Feldwebel der Bundeswehr unter Spionageverdacht geriet, wurde er zur Vernehmung eingeladen und stundenlang verhört. In der Hoffnung, der Feldwebel würde zu Hause seiner Frau von seinem Missgeschick berichten, hörten sie zwei Stunden lang »von einer Nachbarwohnung aus über das Heizungssystem das eheliche Gespräch mit: ohne Erfolg«. Auch vor öffentlichen Telefonzellen schreckte der MAD nicht zurück. »Ohne Skrupel belauschten die Fahnder dabei auch die Gespräche Unbeteiligter.« Selbst im Ausland, zumal im neutralen Österreich, scherte sich der MAD nicht um Recht und Gesetz. »Auf Weisung der MAD-Spitze folgten zwei Agenten der Leber-Sekretärin Holz bei einer Reise nach Innsbruck. Die Beschatter sollten, so der Befehl, gar nicht erst bei den Österreichern um Einsatz-Erlaubnis nachsuchen, sondern als Touristen getarnt, auf eigene Faust ermitteln.« Durch eine Panne bei der Postkontrolle misstrauisch geworden, schaltete Hildegard Holz einen Juristen ein, der die MAD-Ermittler zur Rede stellte. »Die Scherer-Spione nahmen – für dieses Mal – ganz unmilitärisch Reißaus.«⁷⁵

Ein weiterer Überwachungsfall, der in den Siebzigerjahren bundesweit Beachtung fand, war der Fall des Kölner Schriftstellers Günter Wallraff. Am 28. Juni 1979 teilte Bundesinnenminister Gerhart Baum dem Schriftsteller mit, dass in der Zeit vom 22. März bis 24. Mai 1974 seine Telefongespräche »abgehört und auf Tonträger aufgenommen worden« seien. Diese Maßnahmen seien »seinerzeit wegen tatsächlicher Anhaltspunkte für einen gegen Sie gerichteten Verdacht des Hochverrats vom Bundesamt für Verfassungsschutz beantragt« worden. Die vom Bundestag zur Überprüfung derartiger Maßnahmen eingerichtete G 10-Kommission habe die Aktion »für zulässig und notwendig erachtet«⁷⁶.

Bekannt wurde dieser Fall durch die seit 1978 geltende Mitteilungspflicht an die Betroffenen von Überwachungsmaßnahmen, »wenn eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung ausgeschlossen werden kann«⁷⁷. Der Verdacht gegen Wallraff wog schwer. Unter Hochverrat wird ein gegen den inneren Bestand des Staates gerichteter gewaltsamer Angriff verstanden. Ein Delikt, das mit lebenslangem Zuchthaus oder mit Zuchthaus nicht unter 10 Jahren bestraft werden konnte. Hintergrund des Verdachts war der Vorwurf, Wallraff habe Kontakte zur »Rote Armee-Fraktion« und habe sich mindestens einmal mit Margrit Schiller, einem aktiven Mitglied der Terrorgruppe, getroffen. Obwohl der Generalbundesanwalt mehrfach eingeräumt hatte, dass die Straftaten der RAF mit dem Tatbestand des Hochverrats nicht zu fassen seien, da sie sich nicht gegen den Bestand der Bundesrepublik richteten, griff das BfV in Ermangelung eines anderen Straftatbestandes auf den Vorwurf des Hochverrats zurück, um einen Antrag auf Post- und Telefonüberwachung überhaupt begründen zu können. Später räumte das Bundesinnenministerium ein, dass das BfV »mit dem Begriff ›Hochverrat‹ operiert« habe, weil »1974 die Unterstützung von Terroristen als Abhörtatbestand noch nicht im Gesetz verankert gewesen sei«⁷⁸. Da Hochverrat als Grund für die Telefonüberwachung entfiel, war die Abhöraktion schon allein deswegen rechtswidrig. Laut Mitteilung des Bundesinnenministeriums stand dem Betroffenen jetzt der Rechtsweg offen. Wallraff klagte. In einem Urteil vom 11. Dezember 1980 erklärte das Kölner Verwaltungsgericht die Abhöraktionen gegen den Schriftsteller »für rechtswidrig«. Die Begründung: »Sowohl Innenministerium als auch die vom Parlament eingesetzte G 10-Kommission hätten nicht genügend geprüft, ob die vom Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) vorgetragenen Argumente für die Telefonkontrolle stichhaltig waren«.⁷⁹

Die Siebzigerjahre waren nicht nur das Jahrzehnt terroristischer Bedrohungen und nachrichtendienstlicher Affären, sondern auch das Jahrzehnt der Kritik und Aufklärung der Arbeitsweise der westdeutschen Geheimdienste durch die Medien, allen voran den Spiegel. Aus den zahlreichen Recherchen entstand ein Bild von der Wirklichkeit einer überwachten Bundesrepublik, das den Befürchtungen der Kritiker eher entsprach, als der wohlwollenden Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts von der stets korrekt und fair handelnden Exekutive. Gab die Praxis der geheimdienstlichen Überwachung nicht eher jenen Richtern Recht, die in ihrem Sondervotum von einem Widerspruch in sich sprachen, »wenn man zum Schutz der Verfassung unveräußerliche Grundsätze der Verfassung preisgibt«⁸⁰?

Was kam durch die öffentliche Kritik ans Licht? Deutlich wurde, dass die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs keineswegs, wie das G 10-Gesetz es forderte, das letzte aller Mittel war, das erst eingesetzt wurde, nachdem alle übrigen nachrichtendienstlichen Möglichkeiten ausgeschöpft waren. Die individuelle, aber auch die allgemeine Überwachung des Post- und Telefonverkehrs wurde vielmehr sehr schnell und vielfach nach Belieben und ohne Rücksicht auf Recht und Gesetz eingesetzt, wie die öffentlich bekannt gewordenen Fälle, aber auch die durch den Bundesverteidigungsminister angeordneten, allgemeinen Abhörmaßnahmen im Entführungsfall Lorenz zeigen, die erstmals in diesem Buch aufgedeckt worden sind. Von einer extremen Gefahrensituation für den inneren oder äußeren Bestand der Bundesrepublik konnte in keinem der Fälle die Rede sein. Das G 10-Gesetz erwies sich somit kaum als ein Ausschließungs- oder Beschränkungsgesetz, sondern als ein Ermöglichungs- und Ermächtigungsgesetz für die westdeutschen und alliierten Geheimdienste, die nachrichtendienstlichen Mittel nach eigenem Gutdünken einzusetzen.

Deutlich wurde, dass G 10-Kommission und G 10-Gremium keineswegs die ordentliche Gerichtsbarkeit ersetzen konnten. Antragsstellung, Entscheidung, Genehmigung und Kontrolle entwickelten sich rasch zu einem ganz normalen bürokratischen Verfahren. Der Chef des jeweiligen Geheimdienstes wählte die Maßnahme aus, das zuständige Ministerium prüfte die formale Korrektheit und die G 10-Komission stimmte zu. »Da wird weder gefragt noch geprüft, alles geht seinen bürokratischen Gang.« Das läuft »so unbürokratisch«, wie der SPD-Abgeordnete Jürgen Linde betonte, »dass es einem Angst werden kann«⁸¹.

Deutlich wurde, dass sich die Überwachungsmaßnahmen keineswegs nur auf individuelle Überwachungen beschränkten, sondern dass auch regelmäßig allgemeine Überwachungsmaßnahmen durchgeführt wurden, von der die Öffentlichkeit nach 1968 zunächst nichts wusste. Diese erlaubten es zum Beispiel dem BND, jährlich Millionen Postsendungen aus der DDR zu öffnen und auszuwerten.⁸² Es gab also zweierlei allgemeine Kontrollen der DDR-Post, die des BND und die der Post- und Zollbeamten, die weiterhin in den Postwagen der Interzonenzüge nach staatsgefährdendem Propagandamaterial der SED suchten, wenn auch immer weniger fündig wurden. Grundlage hierfür war nicht das G 10-Gesetz, das nur für die Geheimdienste galt, sondern das Verbringungsverbotsgesetz von 1961, das auch weiterhin in Kraft war.⁸³

Deutlich wurde, dass Informationen unter den drei Geheimdiensten weitergereicht wurden, auch wenn diese aus einer allgemeinen Überwachung des BND stammten, die laut Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts⁸⁴ weder an andere Behörden weitergegeben, noch, wie das Bundesverfassungsgericht 1984 ergänzte, »zur Gefahrenabwehr für die innere Sicherheit« verwendet werden durften.⁸⁵ 1970 waren es zum Beispiel »195 Erkenntnisse«, die der BND an den MAD in drei Monaten weitergab, während das BfV sogar »140 Informationen« erhielt, die allerdings in den Folgemonaten »auf höchstens 5 bis 6 Erkenntnisse pro Monat« zurückgingen. Der Grund dafür war, wie der BND dem BfV und MAD erklärte, »dass diese Art der Amtshilfe nicht rechtsgemäß war«⁸⁶. Die von den Geheimdiensten, aber auch von der Exekutive wie der G 10-Kommission aufgestellte und vom Bundesverfassungsgericht 1984 übernommene Behauptung, die aus allgemeinen Überwachungsmaßnahmen gewonnenen Informationen eigneten sich nicht für personenbezogene Ermittlungen, entsprach – wie die oben genannten Zahlen zeigen – offensichtlich doch nicht so ganz der Wahrheit.⁸⁷

Deutlich wurde vor allem, dass diejenigen, die Verfassung und Rechtsstaat schützen und verteidigen sollten, aus eben dieser Aufgabe ein höheres Recht für sich ableiteten, das sie bei der Erledigung ihrer Aufgaben zumindest teilweise über Recht und Gesetz stellten. Während eine kritische Öffentlichkeit hieraus die Notwendigkeit effektiver Kontrollen und Beschränkungen ableitete, verstanden es die Geheimdienste, sich derartigen Kontrollen und gesetzlichen Beschränkungen immer wieder mit dem Hinweis auf äußere und innere Bedrohungen erfolgreich zu widersetzen. So machten sich die Politiker trotz immer neuer Affären »eher lustlos daran, den deutschen Geheimdienstlern neue Maßstäbe für ihr Treiben zu setzen. Kein verantwortlicher Politiker in Koalition und Opposition mag sich dem Vorwurf der Profis aussetzen, durch klare gesetzliche Regeln die Erfolgschancen der Dienste bei der Gegenspionage gegen Staatsfeinde und Ostagenten zu verringern.«⁸⁸

Als Fazit bleibt mit Blick auf die geheimdienstlichen Affären der Siebzigerjahre festzuhalten, wie der damalige Bundesgeschäftsführer der FDP Günter Verheugen formulierte: »Die Maßstäbe sind verrutscht, die Grenzen werden fließend.«⁸⁹

Erschöpft vom Kampf gegen den Terrorismus, von geheimdienstlichen Affären und Krisen, innerparteilichen und koalitionsinternen Querelen, ging die sozialliberale Koalition Schmidt/Genscher in die Achtzigerjahre. Neue Themen kamen auf die politische Tagesordnung: Entspannungspolitik oder neuer Kalter Krieg, NATO-Doppelbeschluss: Pershing II-Raketen stationieren oder mit den Sowjets verhandeln, Friedens- und Anti-Atomkraftbewegung, Ökologie und Ökonomie, mehr Rechte für Frauen und viele Fragen mehr. Die Fragen nach Post- und Telefonüberwachung, Verletzung von Grund- und Persönlichkeitsrechten, nach individueller und strategischer Überwachung durch deutsche und amerikanische Geheimdienste verloren fast unbemerkt an öffentlichem Interesse.

Im Frühjahr 1980 verschaffte sich offensichtlich aufgestauter Unmut über die Unfähigkeit bzw. den Unwillen von Bundesregierung und Bundestag, die westdeutschen Nachrichtendienste in ihre rechtsstaatlichen Schranken zu verweisen und effektiv zu kontrollieren, noch einmal öffentlich Luft. Am 28. März 1980 veröffentlichte Michael Naumann in der Zeit ein mehrseitiges Dossier über den BND, der nicht nur Millionen Postsendungen aus der DDR durchsuchte, sondern auch Tausende von Telefongesprächen abhörte. Mit diesem Artikel griff Die Zeit zum ersten Mal das Thema strategischer Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs auf. Diese Form der Überwachung sowohl im Post- wie im Telefonverkehr, sei »bislang nahezu vollständig übersehen worden, obgleich auch sie seit einem Dutzend Jahren besteht und wohl auch ebenso lange schon angewendet wird«. Die strategische Überwachung richte sich nicht gegen einzelne Verdächtige, »sie macht tendenziell jeden Telefonbenutzer, Briefschreiber und Briefempfänger zum Betroffenen«⁹⁰.

Laut diesem Zeit-Artikel gab es in der Bundesrepublik »450 Knotenvermittlungsstellen, 60 Hauptvermittlungs- und acht Zentralvermittlungsstellen«. Aus einigen dieser »Telefonknotenämter« liefen »festgeschaltete Standleitungen« zu den staatlichen Abhörstellen der westdeutschen Geheimdienste. Über alle Kanäle wurden Telefonate abgehört, über drahtgebundene Fernkabel, drahtlosen Richtfunk und über Satellit. 1980 verfügte die Bundespost »über einen Richtfunksender mit 1 800 Gesprächskanälen in die CSSR und einen anderen mit 960 Kanälen in die DDR«⁹¹. Sortiert wurden die aufgefangenen Gespräche durch Computer. Bei 217 Millionen deutschen Auslandsgesprächen 1979 würden lediglich drei der in den USA entwickelten Hochleistungscomputer benötigt, »um eine totalstaatliche ›strategische Kontrolle‹ zu ermöglichen«⁹².

Die strategische Kontrolle galt für Politik und Nachrichtendienste als »Knüller«, da sie durch keine gesetzlichen und rechtsstaatlichen Barrieren eingeengt wurde. Alles ging mit rechten Dingen zu, wie der BND erklärte, da angeblich keine personenbezogenen Daten erfasst, sondern aus den tausendfachen Einzelgesprächen lediglich allgemein interessierende Trends und Entwicklungen herausgefiltert würden. Für den BND hatte, was auch in den Akten bestätigt wird, die Zukunft schon begonnen. Kontrollieren konnte das niemand mehr, wenn schon allein die 16 Abhöraffären der Siebzigerjahre durch die Kontrolle der dafür zuständigen G 10-Kommission nicht hatten verhindert werden können. Als 1984 das Bundesverfassungsgericht entschied, dass auch strategische Überwachungen mit dem Grundgesetz vereinbar seien, war auch bei diesem Thema der Dampf raus, ehe darüber erneut öffentlich diskutiert worden wäre. So blieb als letztes, noch zu bearbeitendes Feld die Frage übrig, ob und wenn ja, in welchem Umfang und auf welcher rechtlichen Basis die drei ehemaligen Besatzungsmächte an den Überwachungsmaßnahmen in der Bundesrepublik weiterhin beteiligt waren oder nicht.

Wieder war es der Spiegel, der 1989 mit einer großen Titelgeschichte über die National Security Agency (NSA), den »aggressivsten US-Nachrichtendienst«⁹³ berichtete. Nur fünf Prozent aller Geheimdiensterkenntnisse liefere die CIA, 95 Prozent kämen dagegen von der NSA. In Westberlin arbeiteten nur noch 60 Amerikaner bei der CIA, bei der NSA dagegen 600. Kein Land der westlichen Welt sei für das Aushorchen des östlichen Gegners so gut geeignet wie die Bundesrepublik. »Über 350 geheimdienstliche Zentren, Stäbe und Kommandos der USA« befänden sich auf bundesdeutschem Boden. Eine wichtige Horchstation residierte in Frankfurt, am Fernsprechknotenpunkt der Bundesrepublik. »In der City, zwischen Zeil und Großer Eschersheimer Straße, treffen die meisten Richtfunk- und Leitungsnetze der Post zusammen, die – wie eine liegende Acht – die Republik umspannen.« Zunächst war die NSA in der obersten Etage des Postscheckamtes Frankfurt untergebracht. Ende der Achtzigerjahre hatte sie sich »Am Hauptbahnhof 6« eingemietet und firmierte jetzt als »Nebenstelle Frankfurt« der »Hauptstelle für spezielle Datenverarbeitung«. Wenn diese Angabe stimmt, war die NSA im gleichen Gebäude und unter gleichem Namen in der Frankfurter Stelle für strategische Post- und Fernmeldeüberwachung des BND untergebracht. Es war nämlich der BND, nicht die NSA, wie der Spiegel vermutete, der unter dem Tarnnamen »Nebenstelle X der Hauptstelle für spezielle Datenverarbeitung« in den verschiedenen Städten der Bundesrepublik firmierte. Weitere Horchposten unterhielt die NSA in Bad Aibling, nahe Rosenheim, in Gablingen, nördlich von Augsburg, auf dem Arber im Bayerischen Wald, im Elm, einem waldreichen Gebiet zwischen Helmstedt und Wolfenbüttel, und auf dem Teufelsberg in West-Berlin. In diesen Horchstationen der NSA wurde »offenbar mit Wissen und Billigung der Bundesregierung jeder Piepser abgehört«. »Warum auch nicht«, wird ein amerikanischer Geheimdienstexperte zitiert, »ihr hört uns doch auch ab«. Im Übrigen gingen Amerikas Geheimdienste davon aus, dass »die deutschen Dienste mit Ostspionen durchsetzt« seien.⁹⁴

Die noch junge Bundestagsfraktion der Grünen nahm den Bericht des Spiegel zum Anlass, die Bundesregierung nach Art und Umfang der amerikanischen Überwachung in der Bundesrepublik zu fragen. In einer kleinen Anfrage, die am 21. September 1989 von der Bundesregierung schriftlich beantwortet wurde, versuchten die noch nicht zur Regierungspartei anvancierten Grünen eine klare und umfassende Antwort auf die Haltung der Bundesregierung in dieser Frage zu erhalten. Entsprechend stellten sie einen ganzen Katalog von richtigen und wichtigen Fragen. Im Einzelnen ging es um die rechtlichen Grundlagen, Art und Umfang der Überwachung, insbesondere der strategische Überwachung, die Überwachungspraxis und die Zusammenarbeit mit den westdeutschen Nachrichtendiensten. Besonders interessierte die Grünen das deutsch-alliierte Verwaltungsabkommen, das die Bundesregierung mit den drei Westmächten anlässlich der Verabschiedung des G 10-Gesetzes 1968 abgeschlossen hatte.⁹⁵

In ihrer Antwort auf die Kleine Anfrage der Grünen wies die Bundesregierung darauf hin, dass sie, wie frühere Bundesregierungen auch, Einzelheiten über die Tätigkeiten der Nachrichtendienste nicht für eine öffentliche Beantwortung geeignet halte. Entsprechend ging sie auf die detaillierten Fragen kaum ein. Stattdessen betonte sie, dass die Nachrichtendienste der Drei Mächte nach ihrer Kenntnis das Recht der Bundesrepublik beachteten. Was sie nicht sagte, war, dass deutsches Recht keineswegs das Recht der Alliierten auf Durchführung eigener nachrichtendienstlicher Tätigkeiten ebenso wenig ausschloss, wie die Verpflichtung der Bundesrepublik, für die Alliierten entsprechende Überwachungsmaßnahmen durchzuführen und darüber hinaus alle Informationen, die westdeutsche Nachrichtendienste aus Überwachungen gewannen, den Drei Mächten zur Verfügung zu stellen. Dazu war die Bundesrepublik aufgrund der verschiedenen völkerrechtlichen Verträge und Vereinbarungen, die sie mit den westlichen Siegermächten geschlossen hatte, verpflichtet. Hierzu zählten erstens der Aufenthaltsvertrag vom 23. Oktober 1954 über die Stationierung alliierter Truppen in Deutschland, zweitens das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut von 1959, drittens das G 10-Gesetz von 1968 und viertens die geheime Verwaltungsvereinbarung von 1968/69 zwischen der Bundesrepublik und den Drei Mächten. Die geheimdienstliche Tätigkeit der Alliierten wurde grundsätzlich als Teil der militärischen Aufgaben verstanden, so dass mit der Stationierung der Besatzungstruppen von Anfang an auch die Durchführung dieser Tätigkeiten zum Schutz der Sicherheit der Truppen, wie die offizielle Begründung für die nachrichtendienstliche Tätigkeit der Alliierten immer hieß, verbunden war.⁹⁶

Übersicht 4: Kleine Anfrage der Bundestagsfraktion Die Grünen, Auszüge, 20.9.1989

Überwachung des Fernmeldeverkehrs durch alliierte Nachrichtendienste

– Die Bundesregierung hat zu den Abhörvorwürfen des »Spiegel« in den Ausgaben vom 20. Februar und 27. Februar 1989 vor dem Innensauschuß des Bundestages erklärt, dass nach ihrer Kenntnis die Nachrichtendienste der USA, Großbritanniens und Frankreichs das Recht der Bundesrepublik Deutschland beachten.

– Kann die Bundesregierung ausschließen, dass von den in den »Spiegel«-Berichten und von den in Heft 6/1989 der Zeitschrift »Mediatus« genannten fernmeldetechnischen Anlagen der USA, Großbritanniens und Frankreichs in der Bundesrepublik Deutschland der innerdeutsche Richtfunkverkehr, der Richtfunkverkehr mit Berlin (West), der Richtfunkverkehr mit dem Ausland oder der Satellitenfunkverkehr abgehört wird?

– Wäre die Bundesregierung bereit, im Rahmen solcher Vereinbarungen auch die strategische Kontrolle nach § 3 G 10 zur Disposition zu stellen?

– Kann die Bundesregierung ausschließen, dass bei der Überwachung und Aufzeichnung des Fernmeldeverkehrs mit dem Ausland nach § 3 G 10 durch den BND Mitarbeiter von Diensten der USA, Großbritanniens oder Frankreichs beteiligt werden?

– Ist sichergestellt, dass sie zu den entsprechenden Räumlichkeiten keinen Zutritt haben?

– Kann die Bundesregierung ausschließen, dass den Diensten der USA, Großbritanniens oder Frankreichs durch entsprechende Schaltungen eine »Mit-Überwachung« der BND-Überwachung nach § 3 G 10 ermöglicht wird?

– Ist die Bundesregierung bereit, die Verwaltungsvereinbarungen mit den USA, mit Großbritannien und mit Frankreich zum G 10 zu veröffentlichen?

Quelle: Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Drucksachen 11. WP, Nr. 5220, 21.9.1989.

Wenn die Bundesregierung erklärte, dass sie keine Anhaltspunkte dafür habe, dass die Alliierten deutsches Recht verletzten, war das durchaus korrekt. Das aus der Besatzungszeit stammende Recht war über die verschiedenen völkerrechtlich bindenden Verträge und das G10-Gesetz deutsches Recht geworden. Das auf die Bedürfnisse und Interessen der Alliierten ausgerichtete deutsche Recht verhinderte somit die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen durch und für die Drei Mächte nicht, sondern garantierte sie. Mit anderen Worten, die USA, Großbritannien und Frankreich mussten gar nicht deutsches Recht verletzen, sondern konnten sich darauf berufen, um ihre Rechte wahrzunehmen. Die Bundesregierung sah daher keine Veranlassung, aber auch keine Möglichkeit, eine Form der Überwachung, etwa die strategische Überwachung, die nach dem G 10-Gesetz und der geheimen Zusatzvereinbarung im Interesse und auf Verlangen der alliierten Nachrichtendienste zum »Schutz der alliierten Truppen« durchgeführt werden musste bzw. durfte, »zu Disposition zu stellen«⁹⁷.

Die Fragen der Grünen, die sich auf eine Beteiligung der alliierten Nachrichtendienste, ein Betreten der Räumlichkeiten und eine Mitwirkung der Alliierten bei deutschen Überwachungsmaßnahmen, etwa des BND, bezogen, wurden von der Bundesregierung verneint. Die Antwort war nicht korrekt. Wie aus den bislang unter Verschluss gehaltenen Akten hervorgeht, war dieses sogar ausdrücklich vereinbart worden. Neben der vertraglich immer wieder festgeschriebenen engen Zusammenarbeit, der Verpflichtung zum Austausch aller nachrichtendienstlichen Informationen und der räumlich eng beieinander liegenden deutschen und alliierten Überwachungsstellen gehörte zu dieser fast schon »symbiotischen Einheit« der deutschen und der alliierten Nachrichtendienste auch das Recht der Alliierten, die Räumlichkeiten der deutschen Überwachungsstellen zu betreten und bei der Durchführung von Überwachungsmaßnahmen dabei zu sein. Dieses war in der geheimen Verwaltungsvereinbarung ausdrücklich geregelt. »Wenn es erforderlich werden sollte, dass ein ermächtigter britischer Beauftragter bei der Anwendung einer Beschränkungsmaßnahme durch das BfV oder den BND anwesend ist, wird das BfV oder der BND ihm den Zutritt gestatten. Ist eine andere deutsche Behörde mit der technischen Durchführung beauftragt worden, wird das BfV oder der BND diese veranlassen, dem Beauftragten Zutritt zu gewähren.«⁹⁸

Die Frage, ob die Bundesregierung bereit sei, die deutsch-alliierte Verwaltungsvereinbarung von 1968/69 zu veröffentlichen, wurde von der Bundesregierung »wegen der Geheimhaltungsbedürftigkeit der Vereinbarung« ebenfalls verneint. Im Rahmen der Recherchen zu diesem Buch ist es gelungen, die bislang geheim gehaltene deutsch-britische Verwaltungsvereinbarung, die weitgehend mit dem Wortlaut der deutsch-amerikanischen und deutsch-französischen Vereinbarungen identisch ist, frei zu bekommen. Diese Verwaltungsvereinbarung wird in diesem Buch erstmals veröffentlicht.⁹⁹

Die Frage, die die Grünen im Sommer 1989 noch nicht stellen konnten, die jedoch von einiger politischer Brisanz ist, ist die, ob die völkerrechtlichen Verträge und Vereinbarungen aus der Zeit der alten Bundesrepublik, die Deutschland zu dem am meisten überwachten Land in Europa gemacht haben, auch nach der Vereinigung der DDR mit der Bundesrepublik, noch gelten. Die Antwort lautet: ja.

Am 28. August 1990 berichtete das Fernsehmagazin Panorama, dass sowohl die Westmächte als auch die UdSSR weiterhin die Möglichkeit hätten, den Telefonverkehr in der Bundesrepublik abzuhören. Der stellvertretende Vorsitzende der SPD-Fraktion Willfried Penner teilte daraufhin in einer schriftlichen Erklärung mit: »Die Vorwürfe treffen dem Grunde nach zu. Auf Betreiben des Vorsitzenden der G 10-Kommission, Helmut Becker, SPD, wird die Bundesregierung dieses Problem in die schwebenden 4+2-Verhandlungen einbringen. Die SPD-Fraktion erwartet, dass diese Frage unverzüglich befriedigend geregelt wird. Der Eingriff in ein Grundrecht und dessen zig-tausendfache Verletzungsmöglichkeit, kann nicht hingenommen werden, zumal mit der Vereinigung Deutschlands die Vorbehaltsposition der Alliierten wie der Sowjetunion zu Ende gehen. Die Grundrechte sind nicht allein Abwehrrechte gegen Übergriffe des eigenen Staates. Im Übrigen wäre es gut, wenn Alliierte wie Sowjetunion von sich aus auf die technischen Möglichkeiten des Abhörens von Telefongesprächen hier in der Bundesrepublik verzichten würden.« Und Penner fügte hinzu: »Wir werden nicht locker lassen, bis die Schutzfunktion des Grundgesetzes für jeden deutschen Bürger auch in diesem Bereich wirksam sein wird.«¹⁰⁰

Zweierlei ist an dieser Stellungnahme des stellvertretenden Fraktionsvorsitzenden der SPD bemerkenswert. Zum einen kam sie ausgerechnet von der Partei, die 1968 maßgeblich dazu beigetragen hatte, die »Schutzfunktion des Grundgesetzes für jeden deutschen Bürger« in Sachen Post- und Telefongeheimnis aufzuheben, um ein flächendeckendes Überwachungssystem in alliiertem und deutschen Interesse zu ermöglichen. Zum anderen scheiterte erneut der Wunsch, die Grundrechte als Abwehrrechte wenigstens gegenüber befreundeten Staaten wirksam werden zu lassen an den machtpolitischen Realitäten und Interessen. Bemühungen des Auswärtigen Amtes im Sinne der SPD-Forderung eine Beendigung sämtlicher Überwachungsmöglichkeiten der Alliierten, insbesondere der USA, zu erreichen, führten zu keinem Erfolg.¹⁰¹ Während sich die Sowjetunion in einem Vertrag über den Abzug ihrer Truppen, der am 3. Oktober 1990 in Kraft trat, verpflichtete, die in der Bundesrepublik geltenden Gesetz- und Rechtsvorschriften zu respektieren und zu befolgen und sich jeglicher mit den Aufgaben und Zielen dieses Vertrages unvereinbaren Tätigkeiten zu enthalten, waren die Westmächte lediglich bereit, auf ihre Vorbehaltsrechte aus dem Deutschlandvertrag in Bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes zu verzichten. Alle übrigen Vereinbarungen, die die rechtliche Grundlage für die alliierten Überwachungsmaßnahmen in der alten Bundesrepublik waren, blieben einschließlich der deutsch-alliierten Verwaltungsvereinbarungen von 1968/69 weiterhin in Kraft.¹⁰²

Als es in den Noten und Vertragstexten zur Deutschen Einheit im Herbst 1990 keinerlei Hinweise gab, dass die Westmächte auf ihre Sonderrechte in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung verzichteten, fragte die oppositionelle SPD im Auswärtigen Amt an, auf welcher Rechtsgrundlage die nicht dem NATO-Statut unterliegenden und für besondere Geheimdienstoperationen zuständigen »Special Forces« der Amerikaner jetzt arbeiteten. Diese besonderen Einheiten, so die Antwort von Staatsminister Helmut Schäfer, würden auch künftig im Rahmen der NATO tätig sein. Die Stationierung dieser Einheiten basiere auf dem Aufenthaltsvertrag vom 23. Oktober 1954, ihre Rechte und Pflichten ergäben sich aus dem NATO-Truppenstatut und den entsprechenden Zusatzvereinbarungen. »Für die Anwendung der genannten Verträge auf die in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Streitkräfte der Verbündeten«, so der Staatsminister weiter, »kommt es allerdings nicht darauf an, ob und in welchem Grad sie in die militärische Befehlsstruktur der NATO eingebettet sind.«¹⁰³

Deutlicher hätte man es kaum sagen können. An den Rechtsgrundlagen, die die bisherige umfassende Überwachungstätigkeit der drei Westmächte, insbesondere der USA, in der Bundesrepublik ermöglichten, würde sich auch im vereinten Deutschland nicht viel ändern. Das amerikanische Überwachungssystem in der Bundesrepublik wurde in der Folgezeit zwar reorganisiert, jedoch nicht aufgegeben. Der US-Geheimdienst überwachte seine wichtigsten Objekte in Europa künftig aus dem All via Satellit. »Mit dem Lauschsystem Echelon hört die US-Sicherheitsbehörde NSA verräterische Telefonate, Fax- und E-Mails in Europa ab und wertet Inhalte in Fort Meade in Maryland aus. Zusätzlich zeichnen CIA und BND mit der sogenannten Harlekin-Anlage, die im oberbayerischen Bad Aibling stationiert ist, Telefonate von und nach Deutschland auf.«¹⁰⁴

In einem Schreiben vom 16. Oktober 1998 fragte die Heidelberger Oberbürgermeisterin Beate Weber bei Bundesinnenminister Manfred Kanther an: »Trifft es zu, dass die Bundesrepublik Deutschland durch den von den Siegermächten akzeptierten 2+4-Vertrag ihre Souveränität zurückgewonnen hat und dass die Amerikaner gleichwohl auf Heidelberger und Mannheimer Gemarkung Telefongespräche abhören?«¹⁰⁵ Eine Antwort auf dieses Schreiben konnte in den Akten nicht ermittelt werden.

6.3 Und wie überwachte die DDR?

Wie in der Bundesrepublik war auch in der DDR das Post- und Telefongeheimnis durch die Verfassung geschützt. Mit Gründung der DDR wurde die »Gewährleistung« des Postgeheimnisses zu den Rechten des Bürgers gezählt.¹⁰⁶ In der Verfassung von 1968 wurden das Post- und Fernmeldegeheimnis sogar zu Grundrechten aufgewertet und für »unverletzbar« erklärt. »Sie dürfen nur auf gesetzlicher Grundlage eingeschränkt werden, wenn es die Sicherheit des sozialistischen Staates oder eine strafrechtliche Verfolgung erfordern.«¹⁰⁷

Ehe die Bundesrepublik im Sommer 1968 ihr G 10-Gesetz und eine entsprechende Grundgesetzänderung zur Einschränkung des Post- und Telefongeheimnisses aus Gründen des Staatsschutzes bekam, hatte sich die DDR bereits im April 1968 eine neue Verfassung gegeben. Diese sah ebenfalls eine Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses aus Gründen der Sicherheit des Staates und der Strafverfolgung vor. Im Unterschied zur Bundesrepublik bekam die DDR jedoch – wie von der neuen Verfassung gefordert – kein Gesetz, das etwa dem Ministerium für Staatssicherheit (MfS) in Ostberlin die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der DDR erlaubt hätte. Somit entbehrten die geheimdienstlichen Eingriffe und Verletzungen des Post- und Fernmeldegeheimnisses in der DDR, wie die staatlichen Eingriffe in das Post- und Fernmeldegeheimnis in der Bundesrepublik vor 1968, der gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Grundlage.

Im Unterschied zur Bundesrepublik war in der DDR von Anfang an der staatliche Geheimdienst, das MfS, für die Post- und Telefonüberwachung zuständig. Bereits 1950 richtete der Staatssicherheitsdienst mit Unterstützung der Deutschen Post in ca. 30 Postämtern der Oberpostbezirke Leipzig, Halle, Erfurt, Potsdam, Dresden und Schwerin spezielle Überwachungsstellen ein. Das Personal wurde vom Staatssicherheitsdienst (SSD) ausgesucht, wobei nur zuverlässige Genossen der SED verwendet wurden, wie es im Bericht eines in die Bundesrepublik geflohenen leitenden Mitarbeiters der Postverwaltung der DDR hieß. Die Post habe auf das Personal keinen Einfluss gehabt. Den Leitern der Oberpostdirektionen seien vom Staatssicherheitsdienst lediglich monatlich Veränderungen in der Personalstärke vertraulich mitgeteilt worden. Die Überwachungsstellen bei den Postämtern waren »als besondere Dienststellen der Deutschen Post getarnt«¹⁰⁸.

Das Kontrollverfahren lief nach diesem Bericht Anfang der Fünfzigerjahre folgendermaßen ab: Von der »Packkammer« wurden die Postsäcke und Pakete in einen besonderen, abgeschlossenen Raum gefahren. Für die grobe Kontrolle der Pakete und Päckchen wurden bereits Röntgen- und Durchleuchtungsgeräte verwendet. Briefpost wurde durch »Heißdampfgeräte« geöffnet und »nach dem Verschließen automatisch geglättet«. Sendungen von und nach Berlin sowie von und in die Bundesrepublik wurden generell kontrolliert. Wurden »Sendungen mit verfänglichem Material« festgestellt, so wurden auf einer Karteikarte stichwortartig Aufzeichnungen über den Inhalt gemacht. Es seien mehrfach Fälle bekannt geworden, »wo ein Empfänger einer Postsendung im Osten wegen staatsgefährlicher Äußerungen des Absenders im Westen über die ostzonalen Verhältnisse verhaftet wurde«. Neben Telegrammen wurde auch der Fernsprechverkehr »sehr scharf« kontrolliert. »In Berlin-Ost im Fernamt Lichtenberg befindet sich ein Aufnahmegerät, welches 68 Gespräche gleichzeitig auf Tonband aufnimmt und später über Lautsprecher abgehört werden kann.« Das Fernmeldegeheimnis gebe es praktisch in der Ostzone nicht mehr, »da auf Anordnung der Partei jeder Anschluss überwacht werden muss, wenn es die Partei verlangt«¹⁰⁹. Besonders überwacht wurden leitende Polizeiangestellte und Regierungsmitglieder. Das eingesetzte Personal wurde in einer detaillierten Auflistung mit 407 Personen und 1,5 Millionen Mark Personalkosten pro Jahr angegeben.¹¹⁰

Der Bericht des in den Westen geflohenen Angestellten der Deutschen Post macht deutlich, dass es auch in der DDR von Anfang an eine dem technischen Niveau der frühen Fünfzigerjahre entsprechende umfangreiche Post- und Telefonüberwachung gegeben hat. Diese diente vor allem zwei Zielen: erstens der Bekämpfung DDR-feindlicher Schriften und Materialien, die von westdeutschen Organisationen wie den Ostbüros der SPD, der CDU und FDP, der Kampfgruppe gegen Unmenschlichkeit (KgU), dem Untersuchungsausschuss Freiheitlicher Juristen u. a. mit Unterstützung des Gesamtdeutschen Ministeriums in Bonn vertrieben wurden¹¹¹; zweitens der Überwachung der eigenen Bevölkerung, um deren Befindlichkeit, allgemeine Stimmung und politische Verlässlichkeit zu ermitteln. Gezielt wurden zu diesem Zweck bestimmte Bevölkerungsgruppen wie zum Beispiel Industriearbeiter, Bauern, Studenten, aber auch Angestellte des Partei- und Staatsapparates kontrolliert. Im Laufe der Zeit kamen weitere Überwachungsziele hinzu. So sollten Fluchtabsichten von DDR-Bürgern rechtzeitig erkannt, Kontakte ins westliche Ausland überprüft, die Spionageabwehr und die Auslandsaufklärung, insbesondere in der Bundesrepublik unterstützt werden. In den Siebzigerjahren kamen noch die Überwachung der Post, Telefonate und Fernschreiben ausländischer Botschaften und Konsulate hinzu. Generelles Ziel der Post- und Fernmeldeüberwachung in der DDR war es, wie der zuständige Minister für Staatssicherheit, Erich Mielke, in einem Befehl vom 10. Januar 1959 schrieb, »jede Feindtätigkeit aufzuspüren und gefährliche Auswirkungen zu unterbinden«¹¹².

Der Schwerpunkt der Überwachung lag, schon wegen der geringen Verbreitung von Telefonanschlüssen in der DDR, zunächst auf der Postüberwachung. Entsprechend wuchs die für die Postkontrolle zuständige »Abteilung M« im Ministerium für Staatssicherheit über die Jahre zu einer ansehnlichen Behörde an. Bereits 1953 beschäftigten diese Abteilung und deren nachgeordnete Diensteinheiten 639 Mitarbeiter, deren Zahl bis zum Jahr 1989 auf 2 200 Mitarbeiter anstieg.¹¹³ Im Jahr des Mauerfalls verfügte die Postkontrolle im Ministerium für Staatssicherheit über 10 Abteilungen, die in 36 Referate untergliedert waren. Der Schwerpunkt lag weiterhin auf der Kontrolle des Post- und Paketverkehrs mit der Bundesrepublik und Westberlin sowie dem übrigen nichtsozialistischen Ausland. Andere Abteilungen waren für die Auswertung der DDR-Inlandspost, weitere für die technische Bearbeitung der Postsendungen zuständig, deren Aufgabe es war, die bereits ausgewählten und vorsortierten Postsendungen zu öffnen, zu untersuchen, zu dokumentieren und wieder zu verschließen. Diese Arbeit wurde allein von drei Referaten durchgeführt. Pro Mitarbeiter wurden in einer Schicht im Durchschnitt zwischen vier- und sechstausend Sendungen nach ihren äußeren Merkmalen begutachtet. In einem zweiten Schritt wurden etwa 20 bis 25 Prozent der ausgewählten Sendungen »nach inneren Merkmalen eingeschätzt«¹¹⁴.

Das Überwachungssystem der DDR war ein zentral gesteuertes, dezentral arbeitendes Kontrollsystem, das eine Unterscheidung von personenbezogener und nicht personenbezogener allgemeiner Kontrolle nicht kannte. Alle Kontrollen waren auf eine individuelle, personenbezogene Überwachung ausgerichtet. Dies galt sowohl für die Überwachung von Postsendungen und Paketen, als auch für Fernschreiben, Telegramme und Telefonate. Zur Kontrolle der Post verfügte das MfS in allen Briefverteilungsämtern über eigene Räume, zu denen Postbedienstete keinen Zutritt hatten. Die Mitarbeiter des MfS hatten einen Dienstausweis der Post, der ihnen zu jeder Tages- und Nachtzeit den ungehinderten Zugang zu den Kontrollräumen in der Post ermöglichte. Unter den Postmitarbeitern verfügte die Staatssicherheit über eine Reihe inoffizieller Mitarbeiter, die ihre Kolleginnen und Kollegen bespitzelten, um Informationen »über die politischen Einstellungen, Westverwandten, persönlichen Verhältnisse, Arbeitsleistungen und Charaktere ihrer Kollegen«¹¹⁵ zu erhalten und entsprechende Sicherheitsrisiken nicht zuletzt für die Arbeit des SSD rechtzeitig zu erkennen.

Wie in der Bundesrepublik gab es auch in der DDR eine Art Zwangsvorstellung, sämtliche Post kontrollieren zu müssen. Während die westdeutschen Post- und Zollbeamten sich auf das »Herausfischen« staatsgefährdender Schriften und Materialien konzentrieren konnten und hier ihr Ziel auch weitgehend erreichten, hatte die DDR ihre Ziele noch höher gesteckt. Prinzipiell sollte alle ein- und abgehende Auslands- und Inlandspost zunächst den Kontrolleuren der Staatssicherheit vorgelegt werden. »Demzufolge wurden in den zentralen Postdienststellen Berlins und der Bezirke, sämtliche Postsendungen zunächst der Abteilung M zur Verfügung gestellt und erst dann postalisch abgefertigt.«¹¹⁶ Faktisch war es jedoch so, dass die Post nach bestimmten Merkmalen (Personen, Anschriften, Formaten, Gewicht etc.) vorsortiert wurde. Eine besondere Spezialität des SSD bestand darin, Briefe in öffentlichen Postbriefkästen, insbesondere an den Transitstrecken, und in privaten Hausbriefkästen ebenfalls zu kontrollieren. Für diese Zwecke besaß das MfS eine Vollmacht der Deutschen Post und stattete ihre Mitarbeiter mit Uniformen der Post aus.¹¹⁷

Was den Umfang der kontrollierten Postsendungen betrifft, lassen sich keine exakten Zahlenreihen und Statistiken erstellen, schon gar nicht über einen längeren Zeitraum. In der Literatur werden nur Einzelangaben und Schätzungen vorgelegt. Danach kontrollierten Mitarbeiter des MfS pro Schicht zwischen 4 000 und 6 000 Briefsendungen. Für die Achtzigerjahre wurde ein Durchschnittswert von insgesamt 90 000 Briefen¹¹⁸ ermittelt, die täglich geöffnet, gelesen und ausgewertet wurden. Dies würde auf das Jahr bezogen ein Volumen von 5,4 bis 6,5 Millionen Briefsendungen ausmachen, je nachdem ob man fünf oder sechs Kontrolltage zugrunde legt.

Die Postkontrolle der Staatssicherheit war ein Spiegelbild der politischen Fieberkurve der DDR. Der Aufstand vom 17. Juni 1953, der Bau der Berliner Mauer 1961, die Niederschlagung des »Prager Frühlings« 1968 und die politischen Veränderungen durch die neue Deutschland- und Ostpolitik der Bundesregierung Anfang der Siebzigerjahre wirkten sich jeweils verschärfend auf die Kontrollen aus. Einzige Ausnahme war eine bilaterale Vereinbarung vom 30. September 1971, mit der die Postministerien der Bundesrepublik und der DDR übereinkamen, die Agitation per Post beiderseits künftig zu unterlassen. Prompt fielen die Zahlen der konfiszierten Postsendungen mit entsprechendem Propagandamaterial auf beiden Seiten der deutsch-deutschen Grenze rapide ab und tendierten schon im Folgejahr gegen Null.¹¹⁹

Wenn auch dieses Schlachtfeld des Kalten Krieges zumindest vorübergehend geräumt wurde, hinderte dies die DDR nicht, wie es in einem Befehl von Erich Mielke 1972 anlässlich des Inkrafttretens der Ostverträge und eines deutsch-deutschen Verkehrsvertrags hieß, die Fahndung nach Postsendungen, bei denen der Verdacht bestand, dass sie zur »Feindtätigkeit«, insbesondere zu nachrichtendienstlichen Zwecken und zur »politisch-ideologischen Diversion« benutzt wurden, zu verbessern und zu verstärken. Dies sollte »unter schwerpunktmäßiger Beachtung der Postbriefkästen und Postämter an den Transitstrecken und an den Verkehrsknotenpunkten sowie (der) entsprechenden Möglichkeiten der DDR-inneren Postsendungen vor allem aus der Hauptstadt der DDR in die Bezirke der DDR«¹²⁰ geschehen.

Ein besonderer Schwerpunkt der Postkontrolle durch das MfS war die Überwachung des deutsch-deutschen Paketverkehrs. Die Sendung von Paketen hinüber und herüber machten 96 Prozent des gesamten grenzüberschreitenden Paketverkehrs der DDR aus. Das »Westpaket« war in der Zeit des Kalten Krieges zum Politikersatz und Synonym des Zusammengehörigkeitsgefühls der Deutschen trotz der Teilung Deutschlands geworden. Noch 1965 forderte Willy Brandt, Regierender Bürgermeister von Westberlin: »Der Brief- und Paketverkehr nach der Zone muss verstärkt werden. Die bisher etwa 300 Millionen Briefsendungen und 50 Millionen Päckchen jährlich bedeuten jetzt schon einen der wichtigsten Kontakte zu Landsleuten jenseits der Zonengrenze.«¹²¹

Die Abwicklung und Kontrolle von Westpaketen pendelten sich im Laufe der Achtzigerjahre auf ein Volumen von 25 Millionen jährlich ein. Das »Ostpaket«, die Gegengabe aus der DDR, blieb über die Jahre der Teilung weitgehend konstant bei 10 Millionen Paketen jährlich.¹²² Zu den Klassikern der aus der »Zone« in die Bundesrepublik geschickten Waren gehörten Christstollen, Räuchermännchen, Weihnachtspyramiden und Kunstgewerbeartikel. Mit den Westpaketen erreichten die heiß begehrten Artikel der westlich-kapitalistischen Warenwelt von Jacobs Kaffee Krönung bis Blue Jeans gleich tonnenweise die DDR. Der Gesamtwert der Geschenksendungen aus dem Westen erreichte 1978 immerhin 3,7 Prozent des Einzelhandelsumsatzes der DDR. 1988 umfassten die privaten Einfuhren von Damenoberbekleidung sogar 116 Prozent des Einzelhandelsumsatzes¹²³. Die in einer vom Institut für Marktforschung der DDR erstellten Studie genannten Zahlen unterstreichen eindrucksvoll die volkswirtschaftliche Bedeutung des Westpakets für die DDR.

Das Westpaket löste bei denjenigen, die um die Staatssicherheit der DDR bemüht waren, durchaus zwiespältige Gefühle aus. Zum Einen war dieses ein nicht zu unterschätzender wirtschaftlicher Faktor, der entscheidend mit dazu beitrug, die Versorgungslage der Bevölkerung in der DDR kontinuierlich zu verbessern. Zum Anderen wurden dadurch positive Einstellungen gegenüber dem Westen gefördert und Wünsche geweckt, die nach mehr Konsummöglichkeiten und einer weiteren Verbesserung der Versorgungslage in der DDR verlangten. Umgekehrt wurden die Empfänger von Westpaketen als Privilegierte eingestuft, denen unterstellt wurde, »gegenüber der feindlichen Ideologie aufgeschlossen zu sein und mit Westprodukten Propaganda für den ›Klassenfeind‹ zu betreiben«¹²⁴. Erregte irgendeine Auffälligkeit die Aufmerksamkeit der Kontrolleure, gerieten die Empfänger ins Visier der Staatssicherheit. Erkundigungen wurden eingeholt bei den Nachbarn, den Arbeitskollegen, den Lehrern der Kinder. Die Folgen waren nicht vorherzusehen. Im schlimmsten Fall konnte der Empfang eines Westpaketes negative Auswirkungen auf die eigene berufliche Karriere oder das schulische Fortkommen der Kinder haben.¹²⁵

Tab. 3: Westpakete: Art und Umfang eingeführter Waren in die DDR (3. Quartal 1978)

Lebensmittel

in Tonnen

Kaffee

1 596,5

Schokolade, Schokoladenerzeugnisse

1 156,0

Kakaopulver

   330,9

Südfrüchte und Obst

   799,7

Fleisch- und Fischwaren

   283,2

Kokosflocken, Rosi-nen, Mandeln, Nüsse

   112,8

Bekleidung

in Stück

Oberbekleidung Damen/Herren/Kinder

2,8 Mio.

Ober- und Untertrikotagen

2,3 Mio.

Damenstrumpfhosen

2,3 Mio.

Bett- und Tischwäsche, Hand- und Geschirrtücher

     673 000

Herrenoberhemden

     416 000

Damen-, Herren- und Kinderschuhe

     287 000

Drogerieartikel, Schmuck, Geräte

in Stück

Parfüms, Cremes, Lippenstifte, Zahnpasta

2,9 Mio.

Seife, Waschmittel und Rasierklingen

4,6 Mio.

Schreibgeräte

1,3 Mio.

Echter und unechter Schmuck

     290 000

Armbanduhren

       82 000

Transistorgeräte

       58 000

Elektrische Rasierapparate

       28 000

Quelle: Nach André/Nagengast, Die Paketkontrolle in der DDR, S. 177.

Für die Kontrolle der Paketpost galten die gleichen Regeln wie für die Kontrolle der Briefpost. Wurden äußerlich irgendwelche Auffälligkeiten festgestellt, wurde das Paket einer Röntgenkontrolle unterzogen. Traten dabei neue Verdachtsmomente auf, musste das Paket näher untersucht und geöffnet werden. Wurden die Pakete geöffnet, interessierte sich die Staatssicherheit natürlich weniger für Aachener Printen als für technische Geräte und sonstige Gegenstände, die möglicherweise nachrichtendienstlichen Zwecken dienen konnten, und natürlich für Devisen. Aus eingehenden Paketen wurden alle Beträge über 100 DM, bei Paketen, die die DDR verließen, sämtliche Zahlungsmittel herausgenommen.¹²⁶ Aber auch wissenschaftliche Literatur, Zeitungen und Zeitschriften sowie vor allem Kassetten, Ton- und Videobänder erreichten ihre Empfänger nicht. So wie entnommene Devisen einen Beitrag zur Sanierung des Staatshaushaltes der DDR leisteten, landeten etliche Kassetten und Tonbänder in den Abhörstützpunkten der SSD zur Verbesserung der Quantität und Qualität der Telefonkontrolle. Unabhängig vom grenzüberschreitenden Paketverkehr kontrollierte der Staatssicherheitsdienst auch die Paketpost innerhalb der DDR. Allerdings beschränkte er sich hierbei zumeist auf bestimmte Adressen oder Gebiete.¹²⁷

Hinsichtlich des Umfangs der Paketkontrollen können nach dem Stand der Forschung keine quellenmäßig belegten statistischen Angaben über einen größeren Zeitraum gemacht werden. Von 4 000 Paketen ist die Rede, die im grenzüberschreitenden Verkehr pro Tag in jedem der 14 DDR-Bezirke kontrolliert wurden. Auf das Jahr hochgerechnet ergäbe das ein Volumen von 17,5 Millionen Paketen. Kontrolle bedeutete offensichtlich in diesem Fall jedoch nicht, dass die Pakete auch sämtlich geöffnet wurden. Geöffnet wurde immer dann, wenn ein bestimmter Verdacht etwa bei der Röntgen-Kontrolle entstanden war oder entsprechende Fahndungsaufträge vorlagen. »Inhaltskontrollen durch das MfS fanden nur in einem relativ geringen Umfang statt, da sich das MfS auf die Zusammenarbeit mit dem Postzollamt verließ. Tauchten dort verdächtige Sendungen auf, wurde das MfS informiert oder die Sendungen wurden übergeben.«¹²⁸

Wie war es nun um die Überwachung des Fernmeldeverkehrs in der DDR bestellt? Im Vergleich zur Postüberwachung war die Überwachung des Fernmeldeverkehrs vor ungleich größere Herausforderungen gestellt. Während die Kommunikation auf dem Postwege die traditionelle Form des Nachrichtenaustausches war und für die Dauer der Existenz der DDR auch blieb, war das Telefon ein Medium, das hohe Kosten und immer wieder neue Investitionen und technische Innovationen erforderte, wenn es von der Masse der Bevölkerung benutzt werden und dementsprechend auch als geeignetes Überwachungsinstrument eingesetzt werden sollte. Die technische Rückständigkeit und die dadurch bedingten hohen Entwicklungs-, Material- und Personalkosten waren die größte Barriere, die verhinderte, dass die Telefonüberwachung zu einem vergleichbar wichtigen und erfolgreichen Überwachungsinstrument wie im Westen Deutschlands wurde. Zu Beginn der Achtzigerjahre kamen in der Bundesrepublik auf 100 Einwohner 43 Telefonanschlüsse, während es in der DDR nur vier Telefonanschlüsse waren. Die Telefonüberwachung war somit nur ein Teil des allgemeinen Überwachungssystems der DDR, zu dem von Anfang an auch die »akustische Überwachung in geschlossenen und begrenzten freien Räumen« sowie die »optische und elektronische Beobachtung«¹²⁹ von Räumen gehörten. Erst mit der Öffnung und internationalen Anerkennung der DDR im Zuge der neuen Deutschland- und Ostpolitik, die unter anderem zu einer begrenzten Wiederaufnahme des Telefonverkehrs zwischen beiden Teilen Deutschlands führte, wuchs mit der Zahl der handvermittelten Telefonate im deutsch-deutschen Telefonverkehr auch der Umfang der Überwachungsmaßnahmen. Der weiterhin zuständige Minister für die Staatssicherheit, Erich Mielke, gab im Juni 1970 den Befehl, den »gesamten öffentlichen Fernsprechverkehr zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und Westdeutschland, sowie Westberlin … unter Kontrolle zu nehmen«¹³⁰.

So gewann in den Siebzigerjahren nicht nur die Überwachung des deutschdeutschen Telefonverkehrs an Bedeutung, sondern auch die Inlandsüberwachung innerhalb der DDR. Bereits in den Fünfzigerjahren, nach dem Aufstand vom 17. Juni, hatte das MfS das starre Zentralitätsprinzip durch die »Bildung regionaler Abhörreferate« abgelöst. Die Zentrale wurde mit besonderer Zuständigkeit für die »Hauptstadt der DDR« in eine operative »Beobachtungs- und Abhörabteilung« umgewandelt.¹³¹ Dieses System der dezentralen Stützpunkte über die Bezirks- und Kreisverwaltungen hinaus, wurde in den Siebzigerjahren durch sogenannte »operative Stützpunkte« weiter ausgebaut. Operative Stützpunkte konnten Telefonzellen, angemietete Wohnungen, Kellerräume in Hotels, präparierte Fahrzeuge oder auch Baucontainer sein. Diese Stützpunkte wurden »als eine Art Zapfstelle für Telefonleitungen« genutzt. »Wohnungen und Büros, in denen Telefonanschlüsse fehlten, wurden mit Kabeln und Mikrofonen präpariert, nachdem sich die MfS-Mitarbeiter mit Hilfe von Nachschlüsseln Zugang verschafft hatten.«¹³² Wegen der steigenden Zahl der Abhöraufträge wurden Ende der Siebzigerjahre die Westüberwachung und die Inlandsüberwachung im MfS organisatorisch getrennt. Die Westüberwachung wurde von der »Hauptabteilung für Funkaufklärung und Funkabwehr« übernommen. Die Abteilung 26 war künftig allein für die Inlandsüberwachung zuständig.¹³³

Mit der internationalen Anerkennung der DDR kam eine weitere wichtige Aufgabe hinzu, die Überwachung der neuen diplomatischen Vertretungen und Wirtschafts- und Kultureinrichtungen des westlichen Auslands. Die ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland wurde ebenso überwacht und abgehört wie die diplomatischen Vertretungen der drei Westmächte. Da die Bundesrepublik und die Westalliierten mit den sogenannten Residenturen der kommunistischen Staaten in der Bundesrepublik nicht anders verfuhren, dürften sie gewusst haben, dass ihr Post- und Telefonverkehr von der DDR ständig und umfassend überwacht wurde. Neben Westberlin entwickelte sich jetzt auch Ostberlin zu einem zweiten nationalen und internationalen Abhör- und Überwachungszentrum in Deutschland. In einem aufwändigen Projekt war geplant, sämtliche Telefonkabel in Ostberlin in »Kabelmuscheln« zu duplizieren. Ziel des MfS war es, »jeden Berliner Telefonanschluss mit der geschilderten Methode für Abhörzwecke ständig verfügbar zu haben. Die sehr hohen technischen und finanziellen Aufwendungen des Verfahrens im Kontext zu den volkswirtschaftlichen Möglichkeiten der DDR ließen jedoch diese Ungeheuerlichkeit nur für etwa 12 % der Berliner Teilnehmer bis zum Jahre 1989 zu.«¹³⁴

Die in der Literatur angegebenen Zahlen zur Telefonüberwachung gewähren ähnlich den Zahlen zur Postüberwachung in der DDR allenfalls einen punktuellen Einblick. Auch hier handelt es sich wiederum um Einzelangaben, die einigermaßen verlässliche Rückschlüsse auf Umfang und Entwicklung der Überwachungsmaßnahmen über einen längeren Zeitraum nicht zulassen. Außerdem wechseln ständig die Referenzpunkte, so dass Vergleiche gar nicht möglich sind. So spricht etwa Reuter von 12 000 Telefonanschlüssen, die jedes Jahr abgehört worden seien, 6 000 davon allein in Berlin.¹³⁵ Bei Wengel sind es 20 000 Abhörmöglichkeiten, die allein in Berlin existierten.¹³⁶ Schmole wiederum spricht für 1978 von 783 überwachten Telefongesprächen und 14 überwachten Fernsprechleitungen an einem Tag. Für 1986 lässt sich dann in den Akten des MfS offensichtlich ein gewaltiger Anstieg feststellen. Allein in diesem Jahr »hörten die bezirklichen Abhörabteilungen 2 030 130 Telefongespräche mit, von denen sie 97 295 verschriftlichten«¹³⁷. 1989 waren es 150 000 Telefonanschlüsse, nicht Telefongespräche, die durch den Staatssicherheitsdienst der DDR in der Bundesrepublik abgehört wurden.¹³⁸

Welche Erkenntnisse lassen sich daraus gewinnen? So wenig aussagefähig die Zahlen im Einzelnen sind, so lassen sie in ihrer Vielfalt, mal hoch, mal niedrig, mal aus den Bezirken, mal aus Berlin, mal zur Überwachung westdeutscher Telefone, mal zur Überwachung des Richtfunkverkehrs zwischen Westberlin und der Bundesrepublik, mal zur Überwachung des drahtgebundenen Telefonverkehrs in der DDR, mal zur Überwachung sogenannter »vorgangsbezogener Aufgaben«, etwa zur Überwachung von Bürgerrechtlern, Dissidenten und sonstigen widerständigen Bürgern der DDR doch erkennen, vor welchen Herausforderungen das Überwachungssystem der DDR stand und wie umfangreich die Überwachungsmaßnahmen waren, je näher das Ende der DDR rückte.

Die größten Feinde der DDR waren zum einen der politisch-gesellschaftliche Wandel, zum andern der wirtschaftliche und technologische Fortschritt, der auch vor der Kommunikationstechnologie zur Überwachung der die Sicherheit des Staates gefährdenden Entwicklung nicht Halt machte. Der Wunsch des kleinen sozialistischen Landes von der Größe Nordrhein-Westfalens, mit der Bundesrepublik auf dem Gebiet der Überwachungstechnologie gleichzuziehen, war angesichts der politisch-gesellschaftlichen Veränderungsdynamik und der wirtschaftlichen Schwäche des Landes von vornherein zum Scheitern verurteilt. Die Entwicklung von Datenverarbeitungsprogrammen, mit denen der Fernmeldeverkehr nach geheimdienstlich relevanten Informationen durchgesiebt werden sollte¹³⁹, scheiterten ebenso wie die geplante vollständige Verkabelung Ostberlins mit einem Zweitkabel zur jederzeitigen Überwachung aller Hauptstadtbewohner. Auch Maßnahmen im »funkelektronischen Kampf«, die realisiert werden konnten, verursachten hohen technologischen und finanziellen Aufwand. Hierzu zählte die Errichtung mehrerer Abhörstützpunkte direkt unter der Richtfunkstrecke von der Bundesrepublik nach Westberlin, »um mit separaten Empfangsgeräten in den Richtfunkstrahl einzudringen«, ebenso wie die Errichtung von Stützpunkten des MfS entlang der Grenze zur Bundesrepublik. Während die Amerikaner eine ganze Kette von Abhörstationen vom Süden bis in den Norden Westdeutschlands errichteten, die Sowjets vom Brocken im Harz in den Westen horchten und der BND mit seinen strategischen Überwachungsmaßnahmen ohnehin die gesamte DDR erreichte, wollte der Staatssicherheitsdienst wenigstens »von den Hügeln des Thüringer Waldes aus in den Westen«¹⁴⁰ hineinhorchen.

1986 gelang der DDR mit der Einführung eines zentralen Kontrollsystems (CEKO) noch ein letzter Coup. Die bislang in der Raum- und Telefonüberwachung eingesetzten unterschiedlichen Geräte wurden landesweit durch ein einheitliches System ersetzt. Während der BND schon Ende der Sechzigerjahre durch den Einsatz sog. »V-24-Systeme« bis zu 24 Gespräche gleichzeitig abhören wollte¹⁴¹, konnten in der DDR jetzt immerhin bis zu fünf Gespräche gleichzeitig abgehört und aufgezeichnet werden. »Die Geräte verfügten über Kassettenmagazine und eine Rufnummernidentifizierung. Sie konnten bis zu 120 Minuten automatisch am Stück aufzeichnen.«¹⁴² CEKO war Teil des letzten Versuchs der DDR, die wachsende Opposition unter Kontrolle zu kriegen und, wenn möglich, zu zerschlagen. Dazu sollten noch einmal alle Ressourcen genutzt werden. In einer Dienstanweisung vom 20. Februar 1985 forderte der noch immer amtierende Erich Mielke die für die Staatssicherheit verantwortlichen Mitarbeiter »zur vorbeugenden Verhinderung, Aufdeckung und Bekämpfung politischer Untergrundtätigkeit« auf: »Nutzung aller spezifischen operativen Möglichkeiten zur Erarbeitung von Hinweisen auf Aktivitäten im Sinne politischer Untergrundtätigkeit, insbesondere auf Versuche der Inspirierung und Organisation politischer Untergrundtätigkeit durch feindliche Stellen und Kräfte bzw. durch Nutzung von Rückverbindungen ehemaliger DDR-Bürger.«¹⁴³

An der Einrichtung des zentralen Kontrollsystems sollte der Überwachungsstaat DDR keine lange Freude haben. Auch dieses für DDR-Verhältnisse innovative Kontrollsystem konnte den politisch gesellschaftlichen Wandel und den wirtschaftlichen Kollaps der DDR nicht mehr verhindern. Mit der Abschaltung von CEKO am 8. November 1989 endete nach 40 Jahren die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der DDR, zumindest durch den Staatssicherheitsdienst der DDR.

Welche Erkenntnisse lassen sich aus dem abschließenden Blick auf die Post- und Fernmeldeüberwachung in der DDR für die Geschichte der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik und umgekehrt gewinnen?

Die vielleicht wichtigste Erkenntnis ist die, dass mit der Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik die Post- und Telefonüberwachung in der DDR ihre Singularität verliert. Hier wie dort wurden Postsendungen aufgebrochen, Inhalte entfernt oder vernichtet, solange wie das sozialistische System der DDR bestand. Auch Telefone wurden auf beide Seiten überwacht, wobei Art und Ausmaß sehr stark von der wirtschaftlich-technologischen Entwicklung in beiden Staaten abhingen. Insgesamt dürften die Überwachungsmaßnahmen des Westens, der Bundesrepublik, ihrer Besatzungsächte und späteren Alliierten deutlich effizienter, effektiver und letztlich erfolgreicher gewesen sein, als die der DDR und ihres Hauptverbündeten, der Sowjetunion. Auffallend ist hier, dass es bislang keinerlei Quellen gestützte Forschungen darüber gibt, ob die Sowjetunion einen vergleichbar großen Einfluss auf die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der DDR ausgeübt hat, wie zum Beispiel die Vereinigten Staaten und die beiden anderen Westmächte auf die Bundesrepublik.

Was die rechtlichen Grundlagen der Überwachungen anbetrifft, so gab es hinsichtlich des verfassungsrechtlichen Schutzes des Post- und Telefongeheimnisses durchaus Gemeinsamkeiten. Beide Staaten bekannten sich dazu in ihren Verfassungen von 1949 und uneingeschränkt die DDR auch in ihrer neuen Verfassung von 1968, die Bundesrepublik eingeschränkt aufgrund der Verfassungsänderung ebenfalls aus dem Jahre 1968, um die Verabschiedung des G 10 Gesetzes und damit die Beschränkung des Post- und Telefongeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken zu ermöglichen. Während die DDR bis zu ihrem Ende über kein Gesetz verfügte, das Überwachungen zu geheimdienstlichen Zwecken erlaubt hätte, verstieß sie fortgesetzt gegen ihre eigene Verfassung. Für die Bundesrepublik endete die gesetzlose und verfassungswidrige Zeit 1968, als sie mit der Grundgesetzänderung von Artikel 10 und der Verabschiedung des G 10-Gesetzes, das, was bisher gesetz- und verfassungswidrig war, rechtsstaatlich korrekt – jedenfalls laut Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1970.

Ein wesentlicher Unterschied bestand darin, dass die DDR von Anfang verfassungswidrig den Staatssicherheitsdienst mit weitgehenden Vollmachten ausstattete, ein diversifiziertes Überwachungssystem aufzubauen, zu dem auch die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs gehörte. In der Bundesrepublik übernahmen die Geheimdienste, verfassungs- und gesetzeskonform, diese Aufgabe erst 1968. Bis 1968 wurden Post- und Telefonüberwachungen nicht von den westdeutschen Nachrichtendiensten allein, sondern nur auf deren »Anregung« von den Nachrichtendiensten der Drei Mächte durchgeführt. Darüber hinaus waren die Post- und Zollbeamten aufgrund ihrer Treuepflicht dem Staat gegenüber und trotz Verstoßes gegen die Verfassung gehalten, die eingehende DDR-Post und sonstige politisch verdächtige Postsendungen aus dem Verkehr zu nehmen und dem Staatsanwalt vorzulegen.

Ohne an dieser Stelle den Vergleich hinsichtlich Ähnlichkeit, Gemeinsamkeit und Unterschiedlichkeit zwischen der DDR und der Bundesrepublik in Sachen Post- und Telefonüberwachung auch nur in Ansätzen leisten zu können, soll abschließend nur auf dessen Bedeutung hingewiesen werden. Vieles verlief in beiden Staaten nicht nur anders, sondern auch ähnlich. Die Überwachung des einen Staates durch den anderen war Legitimation für den jeweils anderen Staat sein Gegenüber zu überwachen. Beide Seiten sahen durch die Maßnahmen des jeweils anderen Staates die Sicherheit ihres Staates bedroht. Bleibt als Fazit festzuhalten, dass in einer vergleichenden Betrachtung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik und in der DDR nicht nur eine asymmetrisch verflochtene, sondern auch eine symmetrisch verflochtene deutsch-deutsche Parallelgeschichte sichtbar wird.¹⁴⁴ Ohne die Existenz und Überwachung der jeweils anderen Seite ist die Überwachung der eigenen Seite nicht erklärbar.

    1 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Vorschlag zur Durchführung der Überwachungsmaßnahmen, 22.5.1967. S. 5.

    2 PA AA, B 130/5710, Memorandum über die technische Durchführung des G 10-Gesetzes, 30.8.1967, S. 2.

    3 BMWI, VS-Akten des BMPF, II S 1 3008-6, Technische Durchführung des G 10-Gesetzes, 15.9.1965.

    4 BArch, B 257/68698, BMPF, Vermerk über eine Besprechung mit dem BND, 27.8.1968.

    5 BArch, B 257/686988, BMPF, Vermerk über ein Gespräch im BfV am 22.8.1968.

    6 BKAmt, 15170 (4), S. 88–92, BMI an BMF, Kostenerstattung an die Länder, 10.7.1968.

    7 BArch, B 257/68698, Gespräch im BMVg, 22.8.1968.

    8 BArch, B 106/204180, BKAmt, Carstens an BMI und BMVg, 24.9.1968.

    9 GG, Artikel 87a, Absatz 2.

  10 BKAmt, 15170 (4), S. 31–32, BMVg an Carstens (BKAmt), 4.10.1968.

  11 BArch, B 106/204179, BMPF an BMI, G 10-Gesetz, technische und organisatorische Vorbereitung, 26.6.1964.

  12 BMWI, VS-Akten des BMPF, II S 1 3008-6, Technische Vorbereitung des G 10-Gesetzes, 15.9.1965.

  13 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Umfang der US-Zensur, 22.5.1967.

  14 BKAmt, 15170 (4), S. 88–92, BMI an BMF, Durchführung G 10-Gesetz, 10.7.1968, S. 3.

  15 BArch, B 106/204180, BfV, Durchführung der Überwachungsmaßnahmen, 22.5.1967, S. 10 f.

  16 Labrenz-Weiß, Abteilung M, S. 26.

  17 BArch, B 141/83688, Zentrale Aussonderungsstellen für Postsendungen aus der DDR, 28.7.1972.

  18 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Durchführung des G 10-Gesetzes, 26.6.1968.

  19 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Durchführung der Überwachungsmaßnahmen, 22.5.1967, S. 8.

  20 BMWI, VS-Akten des BMPF, BND 01/B/IV Az 13-07-00, BND an BMPF, Technische Vorbereitungen, 15.5.1968.

  21 BArch, B 106/204180, BMI an BMF, G 10-Gesetz, Haushaltsmäßige Auswirkung, 1.10.1968.

  22 BArch, B 106/204180, BfV an BMI, Einrichtung Überwachungsstelle Köln, 14.8.1968.

  23 BArch, B 106/204180, BMI an BMF, Gesetz zu Artikel 10 GG, 1.10.1968.

  24 BKAmt, 15170 (4), S. 41–46, BMPF, Verfügung über den Vollzug des G 10-Gesetzes, 17.10.1968.

  25 BMWI, VS-Akten des BMPF, 913-2-1000-1, Vermerk, 7.3.1975.

  26 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art.1, § 9, Abs. 2.

  27 BArch, B 106/345843, BND, Durchführung strategischer Kontrollmaßnahmen gemäß Art. 1 § 3 G 10, S. 26.

  28 Ebd. Der Gefahrenkatalog, der eine nicht Draht gebundene Fernmeldeüberwachung erlaubte, war 1994 um Terroranschläge, Kriegswaffen, Rauschgift, Geldfälschungen und Geldwäsche erheblich erweitert worden. Vgl. Gesetz zur Änderung des StGB, der StPO und anderer Gesetze, in: BGBl. I 1994, S. 3186–3198, Art. 13 Änderung G 10-Gesetz, S. 3194 ff.

  29 Der Spiegel, Lauschangriff. Auf einem Ohr blind, 21.12.1998.

  30 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art. 1, § 7, Abs. 4.

  31 BArch, B 106/345881, Geschäftsordnung der Dreier-Kommission, 26.6.1969.

  32 Information von Claus Arndt, Hamburg, langjähriges Mitglied der G 10-Kommission, in einem persönlichen Gespräch am 5.1.2012 in Hamburg.

  33 BArch, B 106/345863, Durchführung des G 10-Gesetzes, Mitteilungsverfahren bei Beschränkungen, 24.1.1980.

  34 BArch, B 106/345863, Durchführung des G 10-Gesetzes, Mitteilungsverfahren, 24.1.1980.

  35 BArch, B 106/345863, Durchführung von G 10-Maßnahmen, Mitteilungsfälle, 5.1.1981.

  36 BArch, B 106/345863, Mitteilung nach Art. 1 § 5, G 10 in sog. »Altfällen«, 22.9.1981.

  37 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 40.

  38 BArch, B 106/345863, Purpus, Betr. Mitteilungspraxis, handschriftlicher Vermerk vom 19.1.1989.

  39 Ebd., handschriftlicher Vermerk vom 1.9.1989 zu dem Vermerk von Purpus vom 19.1.1989.

  40 Ebd., Vermerk Purpus, Stellungnahme zum Vermerk des Referatsleiters IS 1 vom 1. 9.1989, 30.1.1990.

  41 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37, Art. 1, § 3, Abs. 1.

  42 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49a.

  43 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49b.

  44 BMWI, VS-Akten des BMPF, Vermerk und Schreiben zur Vorbereitung der Sitzung des ständigen Ausschusses der Nachrichtendienste am 15.4.1975, 1.4.1975.

  45 BMWI, VS-Akten des BMPF, 913-2 1000-1,G 10-Gesetz, Überwachungsmaßnahmen in Sonderfällen, 22.3.1977.

  46 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 40; siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49a.

  47 BMWI, Geheimakten des BMPF, 91a 126/75,1 Anl., BMPF Gscheidle an BMI Maihofer, 27.5.1975.

  48 Bundesverfassungsgericht, Entscheidung zu GG Art. 10 und G 10-Gesetz, Leitsatz 3, in: NJW 1985, Heft 3, S. 121.

  49 BMWI, VS-Akten des BMPF, ZV 2 1000-1 –, Zuständigkeitskonflikt, 18.11.1969.

  50 Scheibe, Auf der Suche nach der demokratischen Gesellschaft, S. 265. »Mehr Demokratie wagen« war auch das Motto, unter das der erste sozialdemokratische Bundeskanzler Willy Brandt im September 1969 seine Regierungserklärung stellte.

  51 Schmidt-Eenboom, Die (West-)Deutschen Nachrichtendienste im Äther, S. 161.

  52 Der Spiegel, Abhörgesetze. Schritt zurück, 6.7.1970.

  53 Der Spiegel, Abhörgesetz. Unter Wind, 14.10.1968.

  54 Der Spiegel, »Das sprichwörtliche Knacken«, 2.12.1968.

  55 Der Spiegel, Abhörgesetze. An der Wurzel, 2.12.1970.

  56 Der Spiegel, Abhörgesetze. Schritt zurück, 6.7.1970.

  57 Ebd.

  58 Der Spiegel, Abhörurteil. Erst sinnvoll, 21.12.1970.

  59 Lambrecht, Ich gehe bis nach Karlsruhe, S. 123.

  60 Die Zeit, Ein Staat der Wanzen und der Schranzen?, 1.4.1977.

  61 Zit. n. Der Spiegel, »Das Problem des belauschten Bürgers«. Auszug aus einem Beitrag von Adolf Arndt, 28.2.1977.

  62 Der Spiegel, Gefahr für das Gemeinwesen? Interview mit Kanzleramtschef Manfred Schüler über den BND, 20.11.1978.

  63 Der Spiegel, Geheimdienst. Ausgesprochene Dämlacke, 20.11.1978.

  64 Der Spiegel, Abhöraffäre: »Es ist zum Kotzen«, 16.6.1975.

  65 Der Spiegel, Verfassungsschutz. Stigma von Nadis, 2.10.1978.

  66 Ebd.

  67 Der Spiegel, Rudolf Augstein, No Sir!, 7.3.1977.

  68 Ebd.

  69 Der Spiegel, Deutsche haben uns an die Junta verraten, 28.3.1977.

  70 Die Zeit, Wanzen: Nein. Grundgesetz und Bürgerfreiheit, 1.4.1977.

  71 Der Spiegel, Georg Lebers Reserven sind verbraucht, 30.1.1978.

  72 Ebd.

  73 Ebd.

  74 Der Spiegel, Wir wissen nicht, was noch kommt. Die politische Führung ließ dem MAD freie Hand, 6.2.1978. Auch die folgenden Zitate stammen aus diesem Artikel.

  75 Ebd.

  76 Der Spiegel, Abhören. Aus tiefer Sorge, 30.7.1979. Vgl. auch: Der Spiegel, Ein Nachrichtendienst vergisst nichts, 13.8.1979.

  77 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 40.

  78 Der Spiegel, Abhören. Aus tiefer Sorge, 30.7.1979.

  79 Der Spiegel, Fall Wallraff: Zu lasch geprüft, 15.12.1980.

  80 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 56, vorletzter Absatz.

  81 Der Spiegel, Geheimdienst. Ausgesprochene Dämlacke, 20.11.1978.

  82 Der Spiegel, Postgeheimnis. Briefchen im Brief, 23.7.1979.

  83 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 33 und 34.

  84 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 22.

  85 Bundesverfassungsgericht, Entscheidung zu GG Art. 10, 20.6.1984, S. 121.

  86 BMWI, VS-Akten des BMPF, Protokoll über die Sitzung der Arbeitsgruppe der Dienste zu G 10, 9.2.1971.

  87 Vgl. Arndt, Die »strategische Kontrolle«, S. 107. Auch er bestätigt den Anfall personenbezogener Daten, schätzt sie aber gering ein. Claus Arndt war Mitglied der G 10-Kommission.

  88 Der Spiegel, Geheimdienste. Mit Kanonen, 13.2.1978.

  89 Der Spiegel, Georg Lebers Reserven sind verbraucht, 30.1.1978.

  90 Die Zeit, Die Opfer des Rechtsstaates, 28.3.1980.

  91 Die Zeit, Operation großes »Ohr«. Der BND überwacht Tausende von Telefongesprächen. Wie legal ist diese Kontrolle?, 28.3.1980.

  92 Ebd.

  93 Der Spiegel, NSA: Amerikas großes Ohr, 20.2.1989.

  94 Ebd. Der Horchposten auf dem Arber wird im Spiegel nicht erwähnt.

  95 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 11. WP, Nr. 5220, 21.9.1989.

  96 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 6, 7 und 8.

  97 Verhandlungen des DBT. Drucksachen, 11. WP, Nr. 5220, 21.9.1989.

  98 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c.

  99 Ebd.

100 BArch, B 106/359417, Penner zum Panorama-Bericht über weiterbestehende Abhörmöglichkeiten, 30.8.1990.

101 BArch, B 106/359417, AA, StS Lautenschlager an BMVg, BKAmt und BMI, 9.10.1990.

102 Ebd.

103 BArch, B 106/359417, Diverse Presseausschnitte, hier: AZ Münchener Abendzeitung, 23.10.1990.

104 Focus, High-Tech gegen Fundamentalisten, 36/1998.

105 BArch, B 106/359417, Oberbürgermeisterin Beate Weber an Bundesinnenminister Manfred Kanther, 16.10.1998.

106 Verfassung der DDR, 7.10.1949, Art. 8, in: http://www.documentArchiv.de/ddr/verfddr1949.html, (letzter Zugriff: 26.6.2012).

107 Verfassung der DDR, 6.4.1968, Fassung: 7.10.1974, Art. 31, in: http://www.documentArchiv.de/ddr/verfddr.html, (letzter Zugriff: 26.6.2012).

108 BArch, B 106/63046, BMPF, Bericht eines Flüchtlings, Tätigkeit des SSD bei der Kontrolle des Brief-, Paket- und Fernmeldeverkehrs, 5.3.1952.

109 Ebd.

110 Ebd.

111 Vgl. Creuzberger, Kampf für die Einheit.

112 Zit. n. Labrenz-Weiß, Abteilung M, S. 5.

113 Ebd., S. 5.

114 Ebd., S. 23.

115 de Pasquale, »Ich hoffe, dass die Post auch ankommt.«, S. 60.

116 Labrenz-Weiß, Abteilung M, S. 4.

117 de Pasquale, »Ich hoffe, dass die Post auch ankommt.«, S. 62.

118 Ebd., S. 62 f.

119 Labrenz-Weiß.

120 Befehl Nr. 5/72 des Ministers für Staatssicherheit vom 9.3.1972, zit. n. Labrenz-Weiß, Abteilung M, S. 27.

121 Härtel/Kabus, Das Westpaket als Mittel deutsch-deutscher Verständigung, S. 198.

122 Ebd., S. 203.

123 Ebd., S. 202 f.

124 Ebd., S. 178.

125 Ebd., S. 179.

126 Labrenz-Weiß, Abteilung M, S. 37.

127 Andrè/Nagengast, Die Paketkontrolle in der DDR, S. 185.

128 Ebd., S. 180.

129 Schmole, Abteilung 26, S. 3.

130 Zit. n. Schmole, Abteilung 26, S. 28.

131 Ebd., S. 4.

132 Ebd., S. 33.

133 Ebd., S. 4.

134 Wengel, Die Abhörtätigkeit des MfS, S. 163 f.

135 Reuter, Die ungesetzlichen Eingriffe, S. 384.

136 Wengel, Die Abhörtätigkeit des MfS, S. 164.

137 Schmole, Abteilung 26, S. 14.

138 Ebd., S. 37.

139 Ebd., S. 25.

140 Ebd., S. 36.

141 BMWI, VS-Akten des BMPF, BND 01/B/IV Az 13-07-00, BND an BMPF, Technische Vorbereitungen, 15.5.1968.

142 Ebd., S. 40.

143 Zit. n. Schmole, Abteilung 26, S. 37.

144 Vgl. Jarausch, »Die Teile als Ganzes erkennen«.

7. Resümee: Überwachung als strukturbildender Prozess

Die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs war ein wesentlicher, strukturbildender Teil des historischen Prozesses der Weststaatsbildung der Bundesrepublik Deutschland, so lautet die zentrale These dieses Buches. Historische Prozesse bestehen aus einer Vielzahl von Ereignissen, Handlungen und Impulsen, die eine bestimmte Dynamik und Gerichtetheit entwickeln, die den historischen Prozess in der Rückschau als einen einheitlichen zusammenhängenden Vorgang auszumachen scheinen. Derartige Prozesse lassen sich beschleunigen oder abbremsen, in ihren Auswirkungen intensivieren oder abmildern, nicht jedoch aufhalten¹.

Die Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik war ein derartiger von Mächten und Personen, machtpolitischen Interessen, Hoffnungen und Illusionen, gegenläufigen Entwicklungen, unerwarteten Ereignissen geprägter historischer Prozess. Die Zweiteilung Deutschlands beschränkte und erleichterte die Handlungsmöglichkeiten und förderte vor allem die Integration und die Suche nach gemeinsamen Lösungen. Dieser den Westen integrierende Prozess erhielt seine Zielgerichtetheit durch die von der westlichen Führungsmacht entwickelte Strategie der doppelten Eindämmung. Nie wieder durfte von Deutschland eine Gefahr für den Frieden in Europa und der Welt ausgehen. An diesem Ziel änderte sich nichts, auch dann nicht, als schon kurz nach dem Sieg über das nationalsozialistische Deutschland von Osten her eine neue, zusätzliche Gefahr drohte, die Gefahr einer expansiven Ausweitung des kommunistischen Macht- und Einflussbereichs der Sowjetunion über die Mitte Deutschlands hinaus. Die Russen am Rhein? Selbst diese neue Gefahr verstärkte eher die deutsche Gefahr, als dass sie sie verringerte. Das Schlimmste rückte in den Bereich des Möglichen und löste in den westeuropäischen Hauptstädten Schreckensvisionen aus: »ein wieder erstarktes Deutschland im Bündnis mit oder beherrscht von Russland«².

Der Verdoppelung der Gefahr sollte durch eine neue Strategie, eine Politik der doppelten Eindämmung begegnet werden. Die sowjetische Gefahr sollte auf der Basis des Status quo durch territoriale Begrenzung, militärisch-nukleare Überlegenheit und wirtschaftliche Hegemonie der USA bekämpft werden. Die deutsche Gefahr sollte ebenfalls territorial begrenzt werden, auf der Basis der faktisch vollzogenen Teilung des Landes. Die Aufbaubemühungen des Westens sollten auf den Westen Deutschlands beschränkt, die Bundesrepublik sukzessive in die westlichen Bündnisstrukturen integriert werden. Die Eindämmung der Sowjetunion und die Eindämmung der Bundesrepublik bedingten einander. Als Garant für den Erfolg einer solchen Politik sollte der Aufbau eines fest in den Westen eingebundenen Weststaates dienen, der als antikommunistischer Frontstaat des Westens gegenüber dem sowjetischen Machtbereich auf- und ausgebaut werden sollte. Die Bundesrepublik war somit nicht nur Objekt, sondern auch Subjekt westlicher Eindämmungsbemühungen. Ohne das eine war jedoch das andere nicht zu haben. Die präventive Bekämpfung einer neuen deutschen Gefahr blieb die Grundlage der amerikanisch-westlichen Politik der doppelten Eindämmung.

Wie ernst es dem Westen und insbesondere den Amerikanern war, belegen die enorme Entschiedenheit, Konsequenz, Festigkeit, Hartnäckigkeit und Härte, mit der sie ihre Politik der Eindämmung gegenüber der Bundesrepublik verfolgten. Der Ein-Mann-Politik von Bundeskanzler Adenauer standen die drei Siegermächte des Zweiten Weltkriegs gegenüber, die ihre Politik gegenüber Deutschland unter einander und vielfach auch mit den übrigen westeuropäischen Staaten immer wieder abstimmten, koordinierten und sicherten. Den Drei Mächten lag sehr daran, sich bei der Wahrung und Umsetzung ihrer Vorbehaltsrechte von der Bundesrepublik nicht auseinander dividieren zu lassen. Unmittelbar nachdem sie sich bei den Pariser Verhandlungen in Sachen Vorbehaltsrechte in allen Punkten gegenüber dem Kanzler durchgesetzt hatten, unterzeichneten die Drei Mächte am 23. Oktober 1954, einen dreiseitigen Vertrag, in dem sie die Ausübung der alliierten Vorbehaltsrechte ihren künftigen Botschaftern in Bonn übertrugen. Gleichzeitig vereinbarten sie, dass »die Missionschefs bei der Ausübung dieser Rechte in der Bundesrepublik in Angelegenheiten, die die Drei Mächte als sie gemeinsam betreffend ansehen, gemeinsam tätig werden«³.

Die Bedingungen und Maßnahmen der Eindämmung der Bundesrepublik wurden in den sogenannten Vorbehaltsrechten und zahllosen daraus resultierenden Sonderrechten der Alliierten immer wieder in Verträgen und Vereinbarungen fort- und festgeschrieben. In Westberlin galt bis 1990 Besatzungsrecht. In allen Fragen, die Berlin und Deutschland als Ganzes betrafen, handelten die Drei Mächte und die Sowjetunion stets allein, ohne Beteiligung der Deutschen. Das Recht der Westmächte auch über 1955 hinaus große Truppenverbände in der Bundesrepublik zu stationieren, resultierte aus Besatzungs-, nicht aus Vertragsrecht. Einen deutsch-alliierten Sicherheitsvertrag, der die Anwesenheit der alliierten Truppen mit der sowjetischen Bedrohung begründen und auf der Basis von Gleichen unter Gleichen abgeschlossen werden sollte, wie Adenauer gefordert hatte, lehnten die Drei Mächte ab. Neben dem Berlin-, Deutschland- und Truppenstationierungsvorbehalt musste der Kanzler, wie in diesem Buch eingehend erörtert, bei den Pariser Verhandlungen drei weitere Vorbehaltsrechte akzeptieren: den Notstands-, Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalt. Diese auf die innere Entwicklung der Bundesrepublik in besonderer Weise einwirkenden Vorbehaltsrechte sollten solange gelten, bis deutsche Gesetze und Verordnungen diese Fragen im Interesse der Alliierten regelten.

Die Forderung nach einem souveränen, gleichberechtigten und gar in Frieden und Freiheit wieder vereinten Deutschland blieb eine Illusion, die Adenauer öffentlich gerne nährte und damit Erwartungen weckte, die der Westen nicht erfüllen wollte und der Kanzler allein schon gar nicht erfüllen konnte. »Adenauer machte sich keine Illusionen über das, was er erreicht hatte«, bilanzierte Wilhelm Grewe, Leiter der westdeutschen Delegation bei den Pariser Verhandlungen 1954, in seinen Erinnerungen, »auch wenn er in der öffentlichen Verteidigung des Vertragswerkes häufig genötigt war, das Ergebnis optimistischer zu interpretieren, als es seiner inneren Überzeugung entsprach. … Adenauer wusste, welche Hypotheken der Deutschland-Vertrag der formal eingeräumten Souveränität der Bundesrepublik aufbürdete. Er wusste, welche Privilegien die früheren Besatzungstruppen auch nach dem Mai 1955 behielten, welches politische Gewicht ihrer Anwesenheit zukam, wie schwierig es sein würde, die Gleichberechtigung der deutschen Streitkräfte innerhalb der Allianz zu etablieren und zu behaupten. Über die deutschlandpolitischen Vorstellungen der alliierten Regierungen und ihrer Völker machte er sich keine Illusionen.«⁴

Die Pariser Verhandlungen und der Abschuss der Westverträge zur Integration der Bundesrepublik Deutschland in das westliche Bündnis machten deutlich, dass die Drei Mächte an der Politik der doppelten Eindämmung unverändert festhielten. Die Essentials der Eindämmungspolitik gegenüber der Bundesrepublik, die alliierten Vorbehalts- und Sonderrechte wurden nicht auf den Berlin- und Deutschland-Vorbehalt reduziert, wie von Adenauer gefordert, sondern um die Sicherheitsvorbehalte, Notstands-, Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalt erweitert. Die Westmächte waren nicht bereit, sich auf die Rolle einer Schutzmacht zur Verteidigung der Bundesrepublik gegenüber der Sowjetunion, gar zur Wiederherstellung eines wieder vereinten Deutschlands, noch auf den Status eines Vertragspartners mit einer souveränen und gleichberechtigten Bundesrepublik reduzieren zu lassen. Sie waren und blieben die westlichen Siegermächte des Zweiten Weltkriegs, die aus eigenem Recht den Transformationsprozess der Bundesrepublik zu einem verlässlichen Weststaat im Westen und starken Frontstaat des Westens gegenüber dem sowjetischen Macht- und Einflussbereich begleiten und steuern wollten.

Ein wichtiges Instrument der Strategie der doppelten Eindämmung war die Überwachung des nationalen und internationalen Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik. Aufgrund seiner geostrategischen Lage unmittelbar an der Westgrenze des sowjetischen Imperiums war die Bundesrepublik zum wichtigsten Operationsgebiet der westlichen Geheimdienste geworden. Immer wieder musste die Bundesregierung einer engen Zusammenarbeit und dem Austausch sämtlicher Informationen zwischen den westlichen und westdeutschen Geheimdiensten zustimmen: vom Besatzungsstatut (1949) über den Deutschlandvertrag (1954), das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut (1959/63) bis zu den geheimen Verwaltungsvereinbarungen zum G 10-Gesetz (1968). Selbst bei den Zwei-plus-Vier-Verhandlungen (1990) konnte eine Aufhebung der im Zusatzvertrag zum NATO-Truppenstatut und in den Verwaltungsvereinbarungen zum G 10-Gesetz formulierten Sonderrechte der drei Mächte nicht erreicht werden. Sie bestehen bis heute fort.

Da die Bundesregierung bis zu den Pariser Verhandlungen weder willens, noch in der Lage war, die gesetzlichen Voraussetzungen für ein westdeutsches Überwachungsrecht schaffen, bestanden die Drei Mächte darauf, ihr bisheriges Recht unverändert wahrzunehmen. Adenauer und die drei westlichen Außenminister verständigten sich darauf, aus dem bisherigen Überwachungsrecht ein neues Vorbehaltsrecht der Alliierten zu machen. Dies ermöglichte die bisherige enge Zusammenarbeit zwischen den westdeutschen und alliierten Geheimdiensten fortzusetzen, auch in Sachen Post- und Telefonüberwachung, obwohl die westdeutschen Dienste dieses laut Grundgesetz gar nicht durften. Wer schaute da schon genauer hin, zumal das Bundesamt für Verfassungsschutz und die alliierten Dienste schon in den Fünfzigerjahren zu einem »einheitlichen nachrichtendienstlichen Organismus«⁵ verschmolzen waren, wie der Präsident des BfV, Hubert Schrübbers, während der Abhöraffäre 1963 erklärte. Bis 1955 wurde das BfV von alliierten Sicherheitsdirektoren geleitet. Auch danach blieb die Zusammenarbeit eng. In der Außenstelle Frankfurt und auch an anderen Orten überwachten BfV und Amerikaner den Post- und Telefonverkehr gemeinsam. Am intensivsten arbeitete auf dem Gebiet der Post- und Fernmeldeüberwachung der BND mit den alliierten Geheimdiensten zusammen. In der Abhöraffäre 1963 verständigten sich deshalb die Bundestagsfraktionen darauf, den BND auf jeden Fall aus der Diskussion herauszuhalten⁶, um weiteren Unmut in der Öffentlichkeit nicht aufkommen zu lassen.

Oberster Grundsatz aller Zusammenarbeit zwischen den Drei Mächten, der Bundesregierung und den westdeutschen Behörden, insbesondere den Geheimdiensten, war ein striktes Geheimhaltungsgebot. In dieser Frage ließen die Besatzungsmächten und die späteren Verbündeten nicht mit sich spaßen. Rechtliche Barrieren, die einer Gefährdung dieser Geheimhaltungsverpflichtung entgegenstanden, wurden, wenn immer sie erkannt wurden, in deutsch-alliierten Verträgen und Vereinbarungen und anschließend auf dem Gesetzes- und Verordnungswege beiseite geräumt. Um die starke Einwirkung der Alliierten auf die innere Entwicklung der Bundesrepublik nachvollziehen zu können, soll dies am Beispiel der rechtlichen Verankerung des Geheimhaltungsgebots deutlich gemacht werden:

1. Die Stationierung und der Schutz der Sicherheit der alliierten Streitkräfte waren und blieben auch nach Verabschiedung des Deutschland- und Truppenvertrags Vorbehaltsrecht der Alliierten. Bei den Pariser Verhandlungen im Oktober 1954 bestanden die Drei Mächte darauf, dass »die alliierten Befugnisse zur Stationierung von Truppen und zur Gewährleistung von deren Sicherheit, sich weder vertraglich herleiten noch eingeschränkt werden dürften«⁷. Die geheimdienstlichen Tätigkeiten der Drei Mächte dienten, wie es in den Verträgen immer wieder hieß, dem Schutz der Sicherheit der alliierten Truppen. Geheimdiensttätigkeit war somit Teil des militärischen Auftrags. Die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik war eine zentrale Aufgabe des alliierten militärischen Auftrags und daher nicht verhandelbar.

2. Um sicherzustellen, dass sämtliche Formen geheimdienstlicher Zusammenarbeit und alle dabei anfallenden Informationen streng geheim gehalten wurden, galt ein striktes Geheimhaltungsgebot. Das Trennungsgebot zwischen Verfassungsschutz und Polizei wurde aufgehoben. Die Polizei wurde angewiesen bei Festnahmen von Personen, die über einen Militärausweis verfügten, keine Strafverfolgung einzuleiten, sondern das BfV und die entsprechende alliierte Stelle zu informieren. Drohte ein Amtsgeheimnis oder eine Information vor einer Behörde oder einem Gericht preisgegeben zu werden, waren beide laut Truppenvertrag verpflichtet, alles in ihrer Macht Stehende zu tun, um das zu verhindern.⁸ Dies bedeutete nicht weniger als Strafvereitelung im Amt im Interesse der Alliierten.

3. Mit dem 4. Strafrechtsänderungsgesetz vom 11. Juni 1957 wurde aufgrund der Zusage Adenauers während der Pariser Verhandlungen, den Schutz der alliierten Geheimdienste zu verbessern, der Geheimschutz auch noch strafrechtlich geregelt. Die militärischen und somit auch die nachrichtendienstlichen Geheimnisse, einschließlich der Informationen, die aus der Post und Telefonüberwachung gewonnen worden waren, wurden nun den Staatsgeheimnissen der Bundesrepublik Deutschland gleichgestellt und als Landesverrat verfolgt und bestraft.⁹ Die Preisgabe eines nachrichtendienstlichen Geheimnisses der Alliierten konnte somit für einen Deutschen mit einem Landesverratsprozess enden.

4. Im Anhang A zum Truppenvertrag vom 23. Oktober 1954 wurde sogar die Sonderregelung für Abgeordnete in Sachen Landesverrat aufgehoben. § 100, Abs. 3 StGB »fand auf militärische Geheimnisse keine Anwendung«.¹⁰ Dieser Paragraph bestimmte: »Ein Abgeordneter des Bundestages, der nach gewissenhafter Prüfung der Sach- und Rechtslage und nach sorgfältiger Abwägung der widerstreitenden Interessen sich für verpflichtet hält, einen Verstoß gegen die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes oder eines Landes im Bundestag oder in einem seiner Ausschüsse zu rügen, und dadurch ein Staatsgeheimnis öffentlich bekanntmacht, handelt nicht rechtswidrig, wenn er mit der Rüge beabsichtigt, einen Bruch des Grundgesetzes oder der Verfassung eines Landes abzuwehren.«¹¹

5. Verstöße gegen die im Anhang A zum Truppenvertrag geregelten Strafvorschriften zum Schutz der alliierten Truppen konnten drastische Strafen zur Folge haben, von Geldstrafen in unbegrenzter Höhe über Gefängnisstrafen von mindestens drei Monaten bis zu dem Entzug des aktiven und passiven Wahlrechts und dem »Verlust der aus öffentlichen Wahlen hervorgegangenen Rechte«¹². Es sei »demütigend«, so der Abgeordnete Adolf Arndt (SPD), dass bei den Pariser Verhandlungen keine Streichung dieser Paragraphen erreicht werden konnte, »die teilweise sogar den Verlust der Mitgliedschaft im Bundestage oder einem Landtage zur Folge haben sollen«. Wenn die Rechtsstellung der Abgeordneten »zum Gegenstand des Handelns mit fremden Staaten gemacht« wird, müsse darin »ein Verlust der Freiheit und Selbstbestimmung«¹³ der Deutschen gesehen werden.

Alle westdeutschen Behörden und Institutionen, von den Geheimdiensten über die Strafverfolgungs- bis zu den Verfassungsorganen unterlagen somit einem strengen Geheimhaltungsgebot. Verstießen sie gegen entsprechende Bestimmungen, die ihrerseits grundlegende rechtsstaatliche Bestimmungen verletzten, drohten hohe Strafen bis zum Entzug eines Abgeordnetenmandats. Wie konnte ein Abgeordneter, der Mitglied der G10-Kommission zur Genehmigung und Kontrolle der Post- und Telefonüberwachungen war, es wagen, etwaige Verstöße der alliierten Post- und Telefonüberwachung gegen das Grundgesetz im Deutschen Bundestag auch nur zu erwähnen? Die Folge war, dass die Kontrolle durch die Parlamentarier, die eigentlich eine gerichtliche Kontrolle ersetzen sollte, gar nicht wahrgenommen wurde. Die Anträge der Alliierten auf Durchführung von Überwachungsmaßnahmen wurden daher in der Regel einfach durch gewunken.¹⁴

Die Überwachung und Kontrolle der Postsendungen aus der DDR funktionierte nach eigenen Gesetzen. Ohne Gegenpart keine Identität, ohne Abgrenzung gegenüber der DDR keine Legitimität für den Weststaat und umgekehrt. Hier waren die Deutschen unter sich und führten unterhalb des Kalten Krieges einen Kalten Bürgerkrieg, in dem sie sich gegenseitig die verschickte Post wegnahmen, weil sie darin staatsgefährdende Propaganda gegen den eigenen Staat vermuteten und auch fanden. In der Regel handelte es sich hierbei um mehr oder weniger scharfe Kritik an der Bundesregierung und vor allem an dessen Kanzler, von der verkehrten Politik in Sachen Wiedervereinigung und Wiederbewaffnung bis zur NS-Vergangenheit maßgeblicher Politiker oder Beamter. Da die Bundesregierung hiergegen keine rechtliche Handhabe hatte, griff sie auf die Treuepflicht ihrer Postbeamten zurück, die nun millionenfach Postsendungen aus dem Verkehr zogen und sie dem Zoll bzw. dem Staatsanwalt vorlegten, der nach einem formellen Richterbeschluss die Beschlagnahme und Vernichtung anordnete. Die Folge war eine fortgesetzte Verletzung des Grundgesetzes und anderer Gesetze, die jegliche Eingriffe in das Post- und Fernmeldegeheimnis untersagten.

Nachdem die Bundesregierung seit Anfang der Fünfzigerjahre versucht hatte, mit Hilfe alliierter Gesetze und Verordnungen das fehlende deutsche Gesetz zu ersetzen, bekam die Bundesrepublik erst 1961 eher zufällig, aber immerhin, ein Gesetz, das den Post- und Zollbeamten die Kontrolle der DDR-Post künftig ermöglichen sollte. Welche Briefe zu öffnen waren, blieb allerdings eher der Intuition des Postbeamten als einem konkreten Tatverdacht überlassen. Die Ministerialbeamten hatten zunächst geplant, eine entsprechende Ermächtigung in das neue Außenwirtschaftsgesetz aufzunehmen. Die Abgeordneten lehnten eine solche Lösung jedoch ab, erklärten sich aber bereit, ein eigenes Überwachungsgesetz, das den schönen Titel »Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote«¹⁵ bekam, parallel zum Außenwirtschaftsgesetz zu beraten und zu verabschieden. So geschah es.

In den Text nahmen die Juristen eine Formulierung auf, wonach die Behörden sicher stellen sollten, dass keine Materialien eingeführt würden, deren Einfuhr und Verbreitung aus Gründen des Staatsschutzes strafrechtlich verfolgt wurden. Die Formulierung »stellen sicher« diente dazu, die Kontrolle und Durchsuchung der gesamten Post aus der DDR zu legitimieren und zu ermöglichen. Vergeblich versuchten einige Abgeordnete schon kurze Zeit später das Gesetz auf ein rechtsstaatliches Normalmaß zu reduzieren und forderten konkrete Verdachtsmomente und deren Nachweis bei jeder einzelnen Postsendung, die aus dem Verkehr genommen wurde, was bei der Masse der eingehenden Post natürlich nicht möglich war. Stattdessen entwickelten die Post- und Zollbeamten einen großen Ehrgeiz, so effizient wie möglich zu arbeiten, um die Zahl der geöffneten privaten Post so niedrig wie möglich zu halten. Gleichzeitig wurde eine möglichst hundertprozentige Erfassung staatsgefährdender Schriften und Materialien angestrebt, die 1967 tatsächlich fast erreicht worden ist.¹⁶

Als die von den Post- und Zollbeamten mühsam errichtete Mauer im Westen gegen die ungebetenen Postsendungen aus der DDR stand, drohte sie schon wieder einzustürzen. Mehr und mehr weigerten sich einzelne Gerichte, die Kontrolle der DDR-Post weiterhin mitzutragen und eine entsprechende Beschlagnahme und Vernichtung von Zeitungen, Büchern und Broschüren kommunistischer Herkunft anzuordnen. Von der DDR gehe keine ernsthafte Gefahr aus, so die Begründung, die eine derartige Einschränkung von Grundrechten, etwa der Informationsfreiheit rechtfertige. Auch in der Öffentlichkeit wuchs die Kritik, da seit dem Verbringungsverbotsgesetz jeder Empfänger einer Postsendung mit staatsfeindlichem Inhalt, was immer das war, über die Beschlagnahme und Vernichtung informiert werden musste. Ein Hauch von Liberalisierung hatte jetzt auch den Staat erreicht.

Die Wende kam mit der Großen Koalition. In den Jahren 1968/69 erhielt die Bundesrepublik viele neue Gesetze. Die meisten entsprachen dem Geist der neuen Zeit. Rechts- und Justizpolitik waren ein wichtiger Teil der Innen- und Gesellschaftspolitik geworden. Beschränkung der Macht des Staates und Stärkung der Rechte des Einzelnen waren das Gebot der Stunde. Die Verbesserung der Stellung unehelicher Kinder, die Entkriminalisierung außerehelicher Beziehungen und der Homosexualität gehörten ebenso dazu, wie eine grundlegende Justiz-, Gerichts- und Strafrechtsreform. Auch das politische Strafrecht wurde reformiert, eine Revisionsinstanz für Staatsschutz-Sachen geschaffen und Vorarbeiten für eine Novellierung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes, die u.a. nach angelsächsischem Vorbild die Veröffentlichung abweichende Voten bei höchstrichterlichen Entscheidungen erlauben sollte. Es folgten Ansätze zu einer großen Schul- und Bildungsreform, um eine liberale, offene und sozial durchlässige moderne Gesellschaft zu schaffen.

Ausgenommen von dieser Politik der Liberalisierung und Dynamisierung des gesellschaftlichen Wandels in der Bundesrepublik waren im Wesentlichen nur zwei große Gesetzgebungsschwerpunkte, die Notstandsgesetzgebung und die G 10-Gesetzgebung zur Einschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu geheimdienstlichen Zwecken. Immerhin gelang es einer breiten und anhaltenden gesellschaftlichen Opposition die Notstandsgesetze vor ihrer tatsächlichen Verabschiedung noch zu »liberalisieren«, was bei der G 10-Gesetzgebung nicht der Fall war. Die politische und gesellschaftliche Auseinandersetzung konzentrierte sich auf die Notstandsgesetzgebung, während die G 10-Gesetzgebung lediglich als deren Anhängsel wahrgenommen wurde. So konnte das Überwachungsgesetz in enger Anbindung an die Notstandsgesetzgebung ohne wesentliche Änderungen die parlamentarischen Gremien passieren. Mit der großen Mehrheit der Großen Koalition verabschiedete der Deutsche Bundestag – ganz entgegen dem Trend der Zeit – ein Gesetz, das tiefe Einschnitte in die grundgesetzlich garantierten Grundrechte und Grundfreiheiten der Bürger vornahm.

Die SPD hatte möglich gemacht, was bis dahin wegen der fehlenden Zwei-Drittel-Mehrheit zur Änderung des Grundgesetzes nicht möglich gewesen war. Sie machte die Verabschiedung der Notstands- und Überwachungsgesetzgebung – um des Beweises der Regierungsfähigkeit willen – zu ihrer Sache, band zusammen, was nicht zusammengehörte, und verteidigte die tiefen Eingriffe in das Grundgesetz als gleichsam nationalen Auftrag zur »vollständigen« Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte.

Dies war allerdings nur bedingt der Fall, da das Vorbehaltsrecht zur Überwachung des Post- und Telefonverkehrs zwar abgelöst, aber die gleich lautenden Rechte und Befugnisse nicht abgeschafft, sondern erneut bestätigt wurden. Das Recht zur Truppenstationierung und das Recht zum Schutz der Truppen und damit der geheimdienstlicher Aktivitäten einschließlich der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs blieben erhalten. Auch die Verpflichtung zu engster geheimdienstlicher Zusammenarbeit aus dem Deutschland- und Truppenvertrag waren längst in das Zusatzabkommen zum NATO-Vertrag übernommen worden. Schließlich bestätigte die geheime deutsch-alliierte Verwaltungsvereinbarung zum G 10-Gesetz die alten und die neuen Rechte der Alliierten, entsprechende Überwachungsmaßnahmen auch durch die westdeutschen Geheimdienste durchführen zu lassen.

Und dennoch stellten die Alliierten den größten Teil ihrer über die Überwachungsstellen in den westdeutschen Postämtern durchgeführten Aktivitäten ein. Eigene Maßnahmen führten sie jedoch weiter durch und zwar von ihren militärischen Standorten aus oder von den für militärische Zwecke eigens eingerichteten, hoch technisierten Überwachungsstellen von Bad Aibling über den Arber bis um Teufelsberg in Berlin. Außerdem arbeiteten sie auch an Orten, wo die westdeutschen Geheimdienste Überwachungsstellen eingerichtet hatten, eng mit diesen, insbesondere mit dem BND, zusammen. Die Verpflichtung zum Austausch aller Informationen zwischen den deutschen und alliierten Geheimdiensten bestand ohnehin weiter fort. Die rechtlichen Grundlagen dafür waren nicht mehr nur alliiertes Vorbehaltsrecht und deutsch-alliiertes Vertragsrecht, sondern auch deutsches Recht und strikte Geheimhaltung garantierendes, weil die Information der Betroffenen und den Rechtsweg ausschließendes deutsches Verfassungsrecht. So wurden die alliierten Forderungen von einst deutsches Recht und Verfassungsrecht, das jede Bundesregierung, zumindest in der Zeit der alten Bundesrepublik verpflichtete, auch ohne Überwachungsvorbehalt der Alliierten deren Überwachungswünsche zu erfüllen bzw. zu ermöglichen.

Die Integration der alten Bundesrepublik in den Westen war ein schwieriger und harter, im Ergebnis unumkehrbarer historischer Prozess. Die Integration in den Westen war ein politischer Prozess, der maßgeblich mit den Machtmitteln der westlichen Siegermächte durch- und umgesetzt wurde. Erst die Konfrontation mit der Sowjetunion auf internationaler und die mit der DDR auf nationaler Ebene machten die Weststaatsbildung und Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik im Rahmen einer strategischen Neuausrichtung der amerikanischen Außenpolitik möglich. Die Strategie der doppelten Eindämmung verlieh der Konsolidierung des Westens Richtung und Dauer. Die Integration in den Westen machte eine dauerhafte Beschränkung der Souveränität und Autonomie der alten Bundesrepublik nötig, um sie für den Westen überhaupt erträglich zu machen. Eine wesentliche Vorrausetzung für den Erfolg dieser Politik war die militärische und politische Präsenz der USA in Europa und in Deutschland. Wichtiges Instrument einer präventiven Abwehr der diagnostizierten doppelten Gefahr eines unkontrollierten Wiedererstarkens Deutschlands und einer weiteren territorialen Ausdehnung des sowjetkommunistischen Imperiums in Europa war die flächendeckende Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik und in den angrenzenden Staaten West- und vor allem Osteuropas.

Ein wichtiges Ziel jeder Besatzungspolitik ist es, die Besetzten zu befähigen, die Aufgaben der Besatzer eines Tages selbst zu übernehmen und im Interesse der dann zu Verbündeten avancierten Besatzer zu übernehmen. Dies hat bezüglich der Übernahme der alliierten Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik 1968 stattgefunden. Es war die klassische historisch einmalige Situation, die eine Lösung des seit langem bestehenden Problems ermöglichte. Die SPD war bereit, die Altlasten der Adenauerzeit zu übernehmen und gesetzgeberisch zu entsorgen, um ihre Regierungsfähigkeit unter Beweis zu stellen. Dies war politisch nur mit viel Taktik und einer großen Portion nationaler Hoffnung auf mehr Souveränität durchzusetzen, obgleich die Alliierten auch danach fast so weiter machen konnten wie bisher. Dieser mit hohen politischen Kosten, schweren Beschädigungen des Rechtsstaates und der Verletzung wichtiger Grundrechte und Grundfreiheiten verbundene Transformationsprozess hat mehr als 15 Jahre gedauert und war danach keineswegs beendet.

Der hier zum ersten Mal erforschte Gegenstand, die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der alten Bundesrepublik, läßt ahnen, dass die Geschichte der alten Bundesrepublik noch keineswegs abschließend erforscht ist, wie die zahlreichen Gesamtdarstellungen vermuten lassen. Der im Rahmen dieses Forschungsprojektes entdeckte riesige, teils bereits vorhandene, teils noch geheim gehaltene und noch nicht frei gegebene Quellenbestand wird zeigen, dass manches anders war als bislang angenommen. Wer hätte schon gedacht, dass der Post- und Fernmeldeverkehr in der Bundesrepublik überhaupt und wenn in einer derart extensiven Weise überwacht worden wäre. Dass dies keineswegs nur ein vorübergehendes Ereignis, sondern ein anhaltender, immer schwieriger und komplexer werdender politischer Prozess war, der die Entwicklung der Bundesrepublik nachhaltig geprägt hat. Dass sich im Rahmen dieses Forschungsprozesses immer neue Fragestellungen entwickelten, die ebenfalls für die Entwicklung der Bundesrepublik von großer Bedeutung sind und nach neuen Antworten suchen.

Hierzu gehört in erster Linie die Frage der Rechtsstaatlichkeit. Wie verfassungsgemäß war das Handeln der Legislative, wie gesetzesgemäß das Handeln der Exekutive, wie unabhängig und wie politisch waren die Entscheidungen der Gerichte bis hin zum Bundesverfassungsgericht? Was bedeutet eigentlich der Satz, wonach die Grundrechte unmittelbar geltendes Recht seien? Was passiert, wenn dieses Rechte einklagt werden oder per Gesetz nicht mehr eingeklagt werden dürfen? Wie lange darf die staatliche Gewalt gegen die Verfassung verstoßen? Ein Jahr, zwei Jahre, fünf Jahre, zehn Jahre oder noch länger? Welche Bedeutung hatte und hat die Verfassung überhaupt für den poltischen Prozess? Dabei geht es für den Historiker nicht um juristische Debatten, sondern um die Frage nach der Bedeutung und Entwicklung des Rechts und des Rechtsstaates in der Geschichte der Bundesrepublik.

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung hat gezeigt, dass der Verstoß gegen Gesetz und Verfassung zum politischen Alltag der Exekutive gehörte. Bei der Suche nach Lösungen für ein bestimmtes politisches Problem stand sehr häufig nicht die Beachtung und Einhaltung der Norm, sondern die Suche nach einer juristisch geschickten und politisch verträglichen Umgehung der Norm im Vordergrund von Beratungen, Anweisungen und Richtlinien. Widersprüche und Widerstände waren selten, zeigten aber, dass die Verletzungen von Recht und Gesetz durchaus erkannt wurden und zur Veränderung bestimmter Praktiken führten. Dennoch bedarf es der Erklärung, wie es einem Rechtsstaat über Jahre allein mit dem Hinweis auf die Treuepflicht der Staatsdiener gelang, die Beamten der Post, des Zolls, der Polizei, der Staatsanwaltschaften und auch der Richter zu gesetzes- und verfassungswidriger Öffnung, Beschlagnahme und Vernichtung von Millionen Postsendungen zu bewegen.

Dies provoziert die Frage, worin bestand der Unterschied zwischen einer gesetzes- und verfassungswidrigen Handhabe der Post- und Fernmeldeüberwachung in einem Rechtsstaat wie der Bundesrepublik und einem „Unrechtsstaat“ wie der DDR, die beide den Schutz des Post- und Fernmeldegeheimnisses in ihre Verfassung geschrieben hatten? Zumindest für die Fünfzigerjahre gibt es für den Zustand und die Verletzung des Rechts bemerkenswerte Parallelen, die sich in der Bundesrepublik erst mit dem Verbringungsverbotsgesetz von 1961 und dem G 10-Gesetz von 1968 verschoben. Deutlich wird jedoch, dass mit diesem Buch das Thema Überwachung kein Alleinstellungsmerkmal der DDR mehr ist, sondern auch ein Thema der Bundesrepublik und somit eine deutsch-deutsches Thema, das es wert ist, in einer vergleichenden historischen Analyse aufgearbeitet zu werden, um mögliche Gemeinsamkeiten und Unterschiede deutlicher als bisher herauszuarbeiten.

Viele weitere Fragen werden in diesem Buch angeschnitten, die eine weitere intensive Erforschung verdienen. Hierzu zählt unbedingt die quellenfundierte Aufarbeitung der Geschichte der westdeutschen Geheimdienste. Die Fragen der Rechtslastigkeit, des geeigneten Personals, der Abschottung und gleichzeitig die Konkurrenz der Geheimdienste untereinander, aber auch innerhalb der einzelnen Dienste, die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, das Vernichten von Akten, das problematische V-Leute-System, die Führung und Kontrolle insbesondere des Bundsamtes für Verfassungsschutz und nicht zuletzt die Frage nach der Gesetzmäßigkeit geheimdienstlicher Überwachungspraxis sind Fragen, die die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse von der John-Affäre 1954 über die Abhöraffäre 1963 bis zu den Affären um den Verfassungsschutz, den BND und den MAD in den Siebziger- und Achtzigerjahren immer wieder beschäftigt haben. Auch hier stellt sich die Frage nach den historischen Prozessen, die die Geheimdienste strukturell geprägt haben und die das Verständnis und die Lösung gegenwärtiger Probleme um die Nachrichtendienste erleichtern könnten.

Dieses Buch gehört somit nicht in die große Reihe abgeschlossener Erfolgsgeschichten der Bundesrepublik, sondern in die Reihe offener Problemgeschichten, deren Fragen und Probleme sich bis heute immer wieder neu und anders stellen. Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland ist in ihren Entstehungs-, Handlungs- und Wirkungszusammenhängen entscheidend durch die Geschichte der Weimarer Republik, der NS-Diktatur und der DDR geprägt. Eine vergleichende Betrachtung mit diesen drei Epochen deutscher Zeitgeschichte wird auch in Zukunft wichtig bleiben. Nach sechzig Jahren Bundesrepublik ist es an der Zeit, die Geschichte dieses Staates auch an seinen eigenen Normen zu messen, um das genuin Neue und Eigenständige, die Erfolge und Gefährdungen, das Auf und Ab des historischen Prozesses analysieren, beschreiben und bewerten zu können: die Verfassungsgemäßheit und Rechtsstaatlichkeit staatlichen Handelns in der Bundesrepublik.

Dieses Buch möchte in diese Richtung Impulse geben, neue Fragen an die Geschichte der Bundesrepublik zu stellen. Es war nicht alles so glatt, so rechtsstaatlich, so demokratisch, so glücklich und erfolgreich wie manche Darstellung zur Geschichte der Bundesrepublik suggeriert. Historische Prozesse sind keine linearen, unaufhaltsam nach oben strebenden Prozesse. Es gab und gibt Erfolge und Misserfolge. Selbst ein Scheitern kann zum Erfolg, ein Erfolg zum Scheitern führen. Missbrauch und Beschädigung von Verfassung und Rechtsstaat gehören ebenso dazu wie Reformen und Wiederherstellung des Rechts, wie dieses Buch in vielfältiger Weise belegt.

Die zeitgeschichtliche Forschung steht vor einer neuen, großen Herausforderung. Millionen bislang verschlossener Akten werden der zeitgeschichtlichen Forschung in den nächsten Jahren zusätzlich zur Verfügung gestellt. Es wird eine spannende Frage werden, in wieweit die bisher entwickelten Thesen und Sichtweisen zur Geschichte der Bundesrepublik Bestand haben oder aufgrund der neuen Quellenbefunde überprüft und revidiert werden müssen.

  1 Zit. n. Meier, Theorie historischer Prozesse, S. 21.

  2 TNA, CAB 129/9, Policy towards Germany. Memorandum by the Secretary of State for Foreign Affairs, 3.4.1946.

  3 PA AA, B 130/5534, Dreimächte-Abkommen über die Ausübung von Vorbehaltsrechten in Deutschland, 12.11.1954.

  4 Grewe, Rückblenden S. 210 f.

  5 BArch, NL Brentano, N 1239/83, BfV, Nachrichtenaustausch zwischen BfV und alliierten Nachrichtendiensten, 25.9.1963, S. 11.

  6 Die CDU/CSU-Fraktion im DBT, Sitzungsprotokolle 1961–1966, 23.9.1963, S. 735.

  7 Schwengler, Souveränität und Sicherheit, S. 263.

  8 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 8, Art. 38.

  9 BGBl. I 1957, S. 597–603, hier S. 601 ff. (Art. 7). Vgl. StGB Art. 99 (Landesverrat).

10 BGBL. II 1955, S. 373, § 2, Abs. 4.

11 Erstes Strafrechtsänderungsgesetz, 30.8.1951, § 100, Abs. 3, zit. n. http://www.documentarchiv.de/brd.html (letzter Zugriff: 17.9.2012).

12 BGBL. II 1955, S. 376, § 9.

13 Verhandlungen des DBT. Stenografische Berichte, 2. WP, 69. Sitzung, 24.2.1955, S. 3623.

14 So auch ein langjähriges Mitglied der G10-Kommission in einem persönlichen Gespräch.

15 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

16 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 49.

8. Quellen-Dokumentation

Die Quellen-Dokumentation ist ein wesentlicher Bestandteil dieses Buches. Sie dient dem wissenschaftlichen Nachweis der angeführten Quellen, der quellenmäßigen Fundierung des neuen Forschungsgegenstandes und der Anregung, weiterführende Fragestellungen zu entwickeln. Zentraler Forschungsgegenstand sind die Analyse, Beschreibung und historische Einordnung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der alten Bundesrepublik. Entsprechend orientiert sich die Auswahl der Dokumente an der Entfaltung und Darstellung des Forschungsgegenstandes unter systematischen Gesichtspunkten. Die Hauptakteure des historisch-politischen Handelns waren die drei Westmächte und die Bundesregierung. Dokumentiert werden: die politischen Ziele und rechtlichen Grundlagen der Überwachungspolitik auf beiden Seiten; die deutsch-alliierten Verhandlungen und geheimen Vereinbarungen zu einer Politik in beiderseitigem Interesse; die Art und das Ausmaß der alliierten und der westdeutschen Überwachungsmaßnahmen; die interne und externe Kritik und verfassungsrechtliche Legitimierung der westdeutschen Überwachungspraxis und G 10-Gesetzgebung.

Die Quellendokumentation macht deutlich, wie stark die Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses in der deutschen Rechtstradition und im Bewusstsein der Öffentlichkeit als gesetzlich geschützter Wert verankert war. Gleichzeitig wird deutlich, dass die Aufrechterhaltung dieser Rechtsnorm politisch kein Wert an sich war, weder in der Politik der Besatzungsmächte, noch in der Politik des jungen demokratischen Rechtsstaates der Bundesrepublik Deutschland. Der hieraus resultierende Konflikt zwischen Macht und Recht, zwischen machtpolitischen Interessen und rechtlichen Begrenzungen, führte zu einer fortgesetzten Verletzung geltenden Rechts und einer langjährigen rechtswidrigen Verwaltungspraxis, die erst durch die G 10-Gesetzgebung 1968 bereinigt weder konnte. Erst jetzt wurde per Grundgesetzänderung verfassungsgemäß, was bis dahin verfassungswidrig war.

Die Quellendokumentation unterstreicht die hohe Bedeutung des Rechts für den politischen Prozess und die Herrschaftsausübung in einem demokratischen Rechtsstaat. Macht ist Recht und Recht ist Macht. Jedem Gesetz liegt ein politischer Gestaltungswille zugrunde. Während die Juristen die Gesetze auslegen und interpretieren, ist es Aufgabe der Historiker, die Gesetze in ihren historisch-politischen Entstehungs-, Entwicklungs- und Wirkungszusammenhängen zu erforschen und in ihrer Bedeutung etwa für die Entwicklung der Bundesrepublik, des Rechtsstaates und des Rechtsbewusstsein zu erklären. Dies ist kein geradlinig verlaufener, sondern äußerst diffiziler und komplexer historisch-politischer Prozess. Diesen schwer zu durchschauenden Prozess nachvollziehbar und verständlich zu machen, ist ein wichtiges Anliegen der Zusammenstellung der juristisch und historisch wichtigsten Texte und Dokumente, die zum großen Teil hier erstmals veröffentlicht werden.

Die Quellendokumentation versammelt eine Vielfalt unterschiedlicher Quellengattungen, von einzelnen Gesetzen, Gesetzesartikeln und Rechtsgutachten über Berichte, Aufzeichnungen und Vermerke bis zu geheimen Protokollen, Vereinbarungen und diplomatischen Noten sowie Auszügen aus Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Entscheidend für die Auswahl der Quellen ist deren jeweilige historische Bedeutung für die Analyse und Erklärung der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der alten Bundesrepublik. Von den Gesetzesartikeln abgesehen werden die Dokumente möglichst umfassend wiedergegeben. Auf Anreden und Grußformeln wurde, soweit diese für die historische Gewichtung nicht von Bedeutung sind, verzichtet. Offensichtliche Rechtschreibfehler wurden korrigiert und einheitlich die neuen Rechtschreibregeln angewendet. Auslassungen sind entsprechend gekennzeichnet. Die Überschriften der einzelnen Dokumente wurden vom Autor verfasst.

8.1 Besatzungsrecht und Westverträge (1945–1963)

Dokument Nr. 1

29. Januar 1945: MRG, Gesetz Nr. 76, Öffentliches Nachrichtenwesen und Zensurbestimmungen.¹

»Artikel I: Öffentliches Nachrichtenwesen

(1) Bis auf weitere Anordnung der Militärregierung wird jeder Fernsprech-, Fernschreib-, Telegrafen- und Funkdienst im Inlands-, Auslands- und Durchgangsverkehr, ferner jeder Postdienst im Inlands-, Auslands- und Durchgangsverkehr einstweilen eingestellt. Rundfunksendungen werden hiervon ausgenommen und unterliegen besonderen Bestimmungen.

(2) Alle Gegenstände, die durch die Post im Inlands-, Auslands- und Durchgangsverkehr befördert werden, sind von den Postbehörden anzuhalten und bis auf weitere Anordnung der Militärregierung in Verwahrung zu nehmen.

[…]

Artikel III: Zensur

[…]

(8) Jeder durch die Post beförderte Schriftwechsel, alle auf diesem Wege beförderten privaten Schriftstücke und Urkunden, sowie alle Mitteilungen mittels Fernsprecher, Fernschreiber, Telegraf und Funkdienst müssen nach Wiederaufnahme des entsprechenden Dienstes die Zensurbestimmungen der Militärregierung beachten und dürfen nur auf dem behördlich zugelassenem Weg übermittelt werden. Mitteilungen, private Schriftstücke und Urkunden im Besitz von reisenden Zivilpersonen sind ebenfalls der Zensur unterworfen.

(9) Die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes gültigen Bestimmungen sind die ›Zensurbestimmungen für die Zivilbevölkerung in Deutschland unter der Herrschaft der Militärregierung‹ (Abschriften dieser Bestimmungen werden, soweit wie möglich, in jedem Postamt ausliegen und im Amtsblatt der Militärregierung veröffentlicht) Diese Bestimmungen können von Zeit zu Zeit ergänzt oder abgeändert werden.

(10) Die Beamten und Angestellten der Reichspost haben alle zweckdienlichen Schritte zu unternehmen, um die vollständige Einhaltung der Zensurbestimmungen zu gewährleisten und eine Umgehung der Zensur zu verhindern.

[…]

Zensurbestimmungen für die Zivilbevölkerung in Deutschland unter der Herrschaft der Militärregierung

Abschnitt I: Die Zensur

[…]

(4) Alle Mitteilungen sind der Zensur unterworfen und können zurückgehalten, unterbrochen, angehalten, konfisziert oder auf andere Weise behandelt werden, ganz nach dem Gutdünken der Zensur ohne Anweisung des Absenders oder Empfängers. Die Genehmigung, Nachrichtenverkehrsmittel zu gebrauchen, kann einer Person jederzeit entzogen werden. Die Zensur ist nicht verantwortlich für irgendwelchen Verlust, Schaden oder Verzögerung im Zusammenhang mit irgendeiner Mitteilung.

[…]

Abschnitt IV: Telefonvorschriften

[…]

(33) Gespräche müssen ohne weiteres verständlich sein. Geheimsprache darf nicht gebraucht werden. Die Zensur kann ein Gespräch verbieten, falls dieses nicht in Deutsch, Englisch oder Französisch geführt wird.«

Dokument Nr. 2

21. September 1949: AHK, Besatzungsstatut, Befugnisse der deutschen Regierung und Sonderbefugnisse der Alliierten Kontrollbehörde.²

»In Ausübung der von den Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreiches beibehaltenen obersten Gewalt, verkünden wir, General Pierre Koenig, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der französischen Zone Deutschlands, General Lucius D. Clay, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der amerikanischen Zone Deutschlands, und General Sir Brian Hubert Robertson, Militärgouverneur und Oberbefehlshaber der britischen Zone Deutschlands, hiermit gemeinsam das Besatzungsstatut:

1. Die Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs wünschen und beabsichtigen, dass sich das deutsche Volk in dem Zeitraum, währenddessen das Fortdauern der Besatzung notwendig ist, im größtmöglichen³ Maße selbst regiert, soweit dies mit der Besatzung vereinbar ist. Der Bund und die beteiligten Länder haben, lediglich den Beschränkungen dieses Statuts unterworfen, volle gesetzgebende, vollziehende und rechtsprechende Gewalt gemäß dem Grundgesetz und den Länderverfassungen.

2. Um die Erreichung der Grundziele der Besatzung sicherzustellen, wird die Zuständigkeit für die folgenden Gebiete, einschließlich des Rechts, von den Besatzungsbehörden benötigte Auskünfte und statistische Angaben anzufordern und deren Richtigkeit zu prüfen, ausdrücklich vorbehalten: a) Die Entwaffnung und Entmilitarisierung einschließlich der damit in Beziehung stehenden Gebiete der wissenschaftlichen Forschung, Verbote und Beschränkungen der Industrie und die Zivilluftfahrt; b) die Kontrolle über die Ruhr, die Restitutionen, Reparationen, Dekartellisierung, Dezentralisation, Ausschluss von Diskriminierungen in Handelsangelegenheiten, die ausländischen Interessen in Deutschland und die Ansprüche gegen Deutschland; c) auswärtige Angelegenheiten einschließlich der von Deutschland oder in seinem Namen getroffenen internationalen Abkommen; d) verschleppte Personen und die Aufnahme von Flüchtlingen; e) der Schutz, das Prestige und die Sicherheit der Alliierten Streitkräfte, Familienangehörigen, Angestellten und Vertreter, ihre Immunitäten und das Aufkommen für die Besatzungskosten und für ihre anderen Anforderungen; f) die Beachtung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen; g) die Überwachung des Außenhandels und der Devisenwirtschaft; h) die Überwachung innerer Maßnahmen, aber nur in dem Umfang, der erforderlich ist, um die Verwendung von Geldmitteln, Lebensmitteln und sonstigen Bedarfsgütern in der Weise sicher zu stellen, dass Deutschlands Bedarf an ausländischer Unterstützung auf ein Mindestmaß herabgesetzt wird; i) die Überwachung der Versorgung und Behandlung in deutschen Strafanstalten von Personen, die vor Gerichten oder Tribunalen der Besatzungsmächte oder Besatzungsbehörden angeklagt oder von ihnen verurteilt worden sind; die Überwachung der Vollstreckung von Strafurteilen gegen solche Personen und in Angelegenheiten ihrer Amnestierung, Begnadigung und Freilassung.

3. Es ist die Hoffnung und Erwartung der Regierungen Frankreichs, der Vereinigten Staaten und des Vereinigten Königreichs, dass die Besatzungsbehörden keinen Anlass haben werden, auf anderen als den oben ausdrücklich vorbehaltenen Gebieten Maßnahmen zu ergreifen. Die Besatzungsbehörden behalten sich jedoch das Recht vor, entsprechend den Weisungen ihrer Regierungen die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies für unerlässlich erachten für die Sicherheit oder zur Aufrechterhaltung der demokratischen Ordnung in Deutschland, oder um den internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen nachzukommen. Zuvor werden sie die zuständigen deutschen Behörden von ihrer Entscheidung und den dazu führenden Gründen förmlich in Kenntnis setzen.

4. Die Bundesrepublik Deutschland und die Länder haben die Befugnis, nach ordnungsmäßiger Mitteilung an die Besatzungsbehörden auch auf den diesen Behörden vorbehaltenen Gesetze zu erlassen und Maßnahmen zu ergreifen, es sei denn, dass die Besatzungsbehörden ausdrücklich anders bestimmen oder dass solche Gesetze oder Maßnahmen mit den von den Besatzungsbehörden selbst getroffenen Entscheidungen oder Maßnahmen unvereinbar sind.

5. Jede Änderung des Grundgesetzes bedarf vor ihrem Inkrafttreten der ausdrücklichen Genehmigung der Besatzungsbehörden. Länderverfassungen, Änderungen dieser Verfassungen, alle sonstige Gesetzgebung und alle Abkommen zwischen dem Bund und ausländischen Regierungen treten 21 Tage nach ihrem amtlichen Eingang bei den Besatzungsbehörden in Kraft, es sei denn, dass diese sie vorher vorläufig oder endgültig ablehnen. Die Besatzungsbehörden werden gesetzgeberische Maßnahmen nicht ablehnen, es sei denn, dass sie ihrer Ansicht nach mit dem Grundgesetz, mit einer Landesverfassung, mit der Gesetzgebung oder den sonstigen Direktiven der Besatzungsbehörden oder mit Bestimmungen dieses Statuts unvereinbar sind, oder dass diese Maßnahmen die Grundziele der Besatzung ernstlich gefährden.

6. Unter dem ausschließlichen Vorbehalt der Gewährleistung ihrer Sicherheiten garantieren die Besatzungsbehörden die Beachtung durch alle Besatzungsstellen der Rechte des Bürgers auf Schutz gegen willkürliche Verhaftung, Durchsuchung oder Beschlagnahme; auf Vertretung durch einen Anwalt; auf Freilassung gegen Sicherheitsleistung, soweit es die Umstände rechtfertigen; auf die Möglichkeit, mit den Angehörigen in Verbindung zu bleiben und auf ein gerechtes und baldiges Verfahren.

7. Vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene gesetzgeberische Maßnahmen der Besatzungsbehörden bleiben bis zu ihrer Aufhebung oder Änderung durch die Besatzungsbehörden nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen in Kraft: a) Gesetzgebung, die mit dem Vorausgehenden nicht übereinstimmt, wird aufgehoben oder so abgeändert werden, dass sie mit ihm übereinstimmt; b) Gesetzgebung, die auf den oben in Absatz 2 aufgeführten Befugnissen beruht, wird kodifiziert werden; c) Gesetzgebung, die nicht unter a) oder b) fällt, wird von den Besatzungsbehörden auf Ersuchen der zuständigen deutschen Behörden aufgehoben werden.

8. Jede Maßnahme der Besatzungsbehörden soll als im Rahmen der hierin vorbehaltenen Befugnisse liegend angesehen und als solche gemäß diesem Statut wirksam werden, wenn sie auf Grund einer Vereinbarung zwischen ihnen getroffen worden ist oder offensichtlich in irgendeiner Weise darauf beruht.«

Dokument Nr. 3

19. September 1949: MRG, Gesetz Nr. 53, Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs und erste Durchführungsbestimmung.⁴

»Artikel IV, e

Durchsuchung von Personen und Gepäck

»Soweit nicht entgegenstehende gesetzliche Vorschriften bestehen, ist jeder dazu ermächtigte alliierte oder deutsche Beamte berechtigt: […]

e) stehende oder bewegliche Postämter, einschließlich Sortierräume zu betreten und in Anwesenheit von Postbeamten Sendungen zu durchsuchen, die tatsächlich oder vermutlich Vermögenswerte enthalten, die gesetzwidrig in das Gebiet oder aus dem Gebiet verbracht werden sollen […].«

Erste Durchführungsbestimmung zur Neufassung des MRG Gesetzes Nr. 53.

Artikel II.

»Gemäß Artikel I, Absatz 2 der Verordnung Nr. 235 wird hiermit die Bundesregierung als diejenige Stelle bestimmt, die unter Vorbehalt jeweils von der Militärregierung zu erlassender Bestimmungen zuständig ist zur Erteilung von Ermächtigungen und zum Erlass von Vorschriften bezüglich der Verbringung von kontrollierten Vermögenswerten in das Gebiet und aus demselben.

Die Bundesregierung kann das Recht zur Erteilung von Ermächtigungen für die Verbringung von kontrollierten Vermögenswerten in das Gebiet und aus demselben auf eine Dienststelle des Bundes oder eines Landes übertragen.«⁵

Dokument Nr. 4

21. September 1949: AHK, Gesetz Nr. 5, Verbot und Beschlagnahme von Veröffentlichungen, die dem Ansehen und der Sicherheit der alliierten Streitkräfte schaden können.⁶

»Artikel 6

Die Alliierte Hohe Kommission kann innerhalb des Bundesgebiets die Verbreitung, Ausstellung oder den Besitz jeder Veröffentlichung oder jedes Erzeugnisses eines Unternehmens untersagen, welches nach ihrer Meinung dem Ansehen und der Sicherheit der alliierten Streitkräfte abträglich sein könnte. Desgleichen kann sie die Einführung derartiger Veröffentlichungen oder Erzeugnisse in das Bundesgebiet untersagen.

Artikel 7

Die Alliierte Hohe Kommission kann jede Veröffentlichung oder jedes Erzeugnis beschlagnahmen, die entgegen den Vorschriften dieses Gesetzes verbreitet oder hergestellt wird.

Artikel 8

Die in Anwendung der Bestimmungen dieses Gesetzes getroffenen Verwaltungsmaßnahmen schließen die strafgerichtliche Verfolgung nicht aus.

Artikel 9

Jede Zuwiderhandlung gegen eine Vorschrift dieses Gesetzes oder einer auf Grund desselben erlassenen Rechtsverordnung oder Verwaltungsvorschrift wird mit Gefängnis bis zu fünf Jahren und mit einer Geldstrafe bis zu DM 10 000 oder mit einer dieser beiden Strafen bestraft. Ist die Gesetzesverletzung von einem Unternehmen begangen worden, so kann auf eine Geldstrafe bis zu DM 100 000 erkannt werden. Zugleich kann das Gericht die Einziehung jedes Vermögenswertes anordnen, dessen Besitz oder Gebrauch einen wesentlichen Bestandteil der dem Strafurteil zugrundeliegenden Handlung gebildet hat.

Artikel 10

Die Alliierte Hohe Kommission kann Verordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes erlassen.

Artikel 11

Im Sinne dieses Gesetzes umfasst der Begriff ›Unternehmen‹ jede der nachstehend genannten öffentlichen und privaten Tätigkeiten von Personen oder Personenvereinigungen: a) den Druck, die Herstellung, die Herausgabe, die Verbreitung, den Vertrieb, den Verleih jedes gedruckten oder durch ein mechanisches Verfahren vervielfältigten Werkes, b) die Herstellung oder Verbreitung von Tonaufnahmen oder Lichtspielfilmen, c) das Betreiben von Nachrichtendiensten, von Agenturen für literarische und verwandte Erzeugnisse sowie von Bildagenturen, d) die Übertragung durch Hellschreiber, Rundfunk- oder Niederfrequenzsendungen, e) den Betrieb von Unterhaltungsstätten, von Filmlaboratorien, von Filmverleihen und von Filmateliers sowie die Herstellung und Vorführung von Filmen, Schaustellungen und Darbietungen jeglicher Art.«

Dokument Nr. 5

21. Dezember 1950: AHK, Gesetz Nr. 5, Dritte Durchführungsverordnung, Einfuhrverbot und Beschlagnahme von Propagandamaterialien.⁷

»Artikel 1

In dieser Verordnung umfassen die Worte ›Veröffentlichungen oder Erzeugnisse‹ Zeitungen, Flugschriften, Plakate, Flugblätter, Broschüren, Zeitschriften, illustrierte Blätter, Bücher, Ton- oder Lichtspielfilme jeder Art und sonstiges gedrucktes oder auf mechanischem Wege vervielfältigtes Material, hat das Wort ›Unternehmen‹ die gleiche Bedeutung wie im Gesetz Nr. 5 der Alliierten Hohe Kommission.

Artikel 2

Es ist verboten, in das Bundesgebiet irgendwelche Veröffentlichungen oder Erzeugnisse eines Unternehmens einzuführen, wenn diese Veröffentlichungen oder Erzeugnisse a) zum Widerstand gegen die alliierten Streitkräfte auffordern, oder b) zum Aufruhr oder zu Unruhen aufreizen, die die Sicherheit der alliierten Streitkräfte beeinträchtigen können, oder c) anderweitig geeignet sind, das Ansehen oder die Sicherheit der alliierten Streitkräfte zu beeinträchtigen.

Artikel 3

(1) In das Bundesgebiet eingeführte Veröffentlichungen oder Erzeugnisse können durch jeden zuständigen alliierten oder deutschen Beamten beschlagnahmt werden, wenn er diese Einfuhr als eine Zuwiderhandlung gegen Artikel 2 dieser Durchführungsverordnung ansieht.

(2) Sobald als möglich und keinesfalls später als sieben Tage nach der Beschlagnahme hat der Beamte, der die Beschlagnahme vorgenommen hat, dem Landeskommissar des Landes, in dem die Beschlagnahme erfolgt ist, Einzelheiten über die Beschlagnahme mit Begründung einzureichen.

(3) Der Landeskommissar hat diesen Beamten Anweisungen hinsichtlich der Verfügung über die Veröffentlichungen oder Erzeugnisse zu erteilen; jedoch dürfen aufgrund dieser Anweisungen keine Maßnahmen (mit Ausnahme der zur Aufbewahrung der Veröffentlichungen oder Erzeugnisse notwendigen Schritte) getroffen werden, bis 30 Tage seit der Beschlagnahme verstrichen sind oder eine Entscheidung über etwaige Vorstellungen auf Grund des Artikels 4 dieser Durchführungsverordnung getroffen worden ist.

Artikel 4

(1) Wer sich durch Maßnahmen auf Grund der vorstehenden Bestimmungen dieser Durchführungsverordnung beschwert fühlt, kann binnen 28 Tagen nach der Beschlagnahme schriftliche Vorstellungen bei dem Landeskommissar des betreffenden Landes erheben. Diesen Vorstellungen hat der Beschwerdeführer eine Erklärung über sein Interesse an den beschlagnahmten Veröffentlichungen oder Erzeugnissen und an deren Einfuhr ins Bundesgebiet beizufügen.

(2) Jeder Landeskommissar beauftragt nach seinem Ermessen eine oder mehrere Dienststellen mit der Prüfung dieser Vorstellungen und mit der Berichterstattung darüber.

(3) Bestätigt der Landeskommissar nach Prüfung des Berichts dieser Dienststelle, dass die Beschlagnahme gerechtfertigt war, oder sind innerhalb der in Absatz 1 dieses Artikels bezeichneten Frist keine Vorstellungen bei ihm erhoben worden, so sind die von ihm auf Grund des Artikels 3 erteilten Anweisungen auszuführen.«

Dokument Nr. 6

5. Mai 1955: »Deutschlandvertrag«.⁸

»Artikel 1

(1) Mit dem Inkrafttreten dieses Vertrags werden die Vereinigten Staaten von Amerika, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland und die Französische Republik (in diesem Vertrag und in den Zusatzverträgen auch als »Drei Mächte« bezeichnet) das Besatzungsregime in der Bundesrepublik beenden, das Besatzungsstatut aufheben und die Alliierte Hohe Kommission sowie die Dienststellen der Landeskommissare in der Bundesrepublik auflösen.

(2) Die Bundesrepublik wird demgemäß die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten haben.

Artikel 2

Im Hinblick auf die internationale Lage, die bisher die Wiedervereinigung Deutschlands und den Abschluss eines Friedensvertrags verhindert hat, behalten die Drei Mächte die bisher von ihnen ausgeübten oder innegehabten Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes einschließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung. Die von den Drei Mächten beibehaltenen Rechte und Verantwortlichkeiten in Bezug auf die Stationierung von Streitkräften in Deutschland und der Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte bestimmen sich nach den Artikeln 4 und 5 dieses Vertrags.

[…]

Artikel 4

(1) Bis zum Inkrafttreten der Abmachungen über den deutschen Verteidigungsbeitrag behalten die Drei Mächte weiterhin ihre bisher ausgeübten oder innegehabten Rechte in Bezug auf die Stationierung von Streitkräften in der Bundesrepublik. Die Aufgabe dieser Streitkräfte wird die Verteidigung der freien Welt sein, zu der die Bundesrepublik und Berlin gehören. Vorbehaltlich der Bestimmungen des Artikels 5 Absatz (2) dieses Vertrags bestimmen sich die Rechte und Pflichten dieser Streitkräfte nach dem Vertrag über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland (im folgenden als »Truppenvertrag« bezeichnet), auf den in Artikel 8 Absatz (1) dieses Vertrags Bezug genommen ist.

(2) Die von den Drei Mächten bisher ausgeübten oder innegehabten und weiterhin beizubehaltenden Rechte in Bezug auf die Stationierung von Streitkräften in Deutschland werden von den Bestimmungen dieses Artikels nicht berührt, soweit sie für die Ausübung der im ersten Satz des Artikels 2 dieses Vertrags genannten Rechte erforderlich sind. Die Bundesrepublik ist damit einverstanden, dass vom Inkrafttreten der Abmachungen über den deutschen Verteidigungsbeitrag an Streitkräfte der gleichen Nationalität und Effektivstärke wie zur Zeit dieses Inkrafttretens in der Bundesrepublik stationiert werden dürfen. Im Hinblick auf die in Artikel 1 Absatz (2) dieses Vertrags umschriebene Rechtsstellung der Bundesrepublik und im Hinblick darauf, dass die Drei Mächte gewillt sind, ihre Rechte betreffend die Stationierung von Streitkräften in der Bundesrepublik, soweit diese betroffen ist, nur in vollem Einvernehmen mit der Bundesrepublik auszuüben, wird diese Frage in einem besonderen Vertrag geregelt.

Artikel 5

(1) Für die in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte gelten bis zum Inkrafttreten der Abmachungen über den deutschen Verteidigungsbeitrag die folgenden Bestimmungen:

a) Die Drei Mächte werden die Bundesregierung in allen die Stationierung dieser Streitkräfte betreffenden Fragen konsultieren, soweit es die militärische Lage erlaubt. Die Bundesrepublik wird nach Maßgabe dieses Vertrags und der Zusatzverträge im Rahmen ihres Grundgesetzes mitwirken, um diesen Streitkräften ihre Aufgabe zu erleichtern.

b) Die Drei Mächte werden nur nach vorheriger Einwilligung der Bundesrepublik Truppen eines Staates, der zurzeit keine Kontingente stellt, als Teil ihrer Streitkräfte im Bundesgebiet stationieren. Jedoch dürfen solche Kontingente im Falle eines Angriffs oder unmittelbar drohenden Angriffs ohne Einwilligung der Bundesrepublik in das Bundesgebiet gebracht werden, dürfen dagegen nach Beseitigung der Gefahr nur mit Einwilligung der Bundesrepublik dort verbleiben.

(2) Die von den Drei Mächten bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in Bezug auf den Schutz der Sicherheit von in der Bundesrepublik stationierten Streitkräften, die zeitweilig von den Drei Mächten beibehalten werden, erlöschen, sobald die zuständigen deutschen Behörden entsprechende Vollmachten durch die deutsche Gesetzgebung erhalten haben und dadurch in Stand gesetzt sind, wirksame Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte zu treffen, einschließlich der Fähigkeit, einer ernstlichen Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu begegnen. Soweit diese Rechte weiterhin ausgeübt werden können, werden sie nur nach Konsultation mit der Bundesregierung ausgeübt werden, soweit die militärische Lage eine solche Konsultation nicht ausschließt, und wenn die Bundesregierung darin übereinstimmt, dass die Umstände die Ausübung derartiger Rechte erfordern. Im Übrigen bestimmt sich der Schutz der Sicherheit dieser Streitkräfte nach den Vorschriften des Truppenvertrags oder den Vorschriften des Vertrags, welcher den Truppenvertrag ersetzt, und nach deutschem Recht, soweit nicht in einem anwendbaren Vertrag etwas anderes bestimmt ist.«

Dokument Nr. 7

5. Mai 1955: »Truppenvertrag«.⁹

»Artikel 4: Gegenseitige Unterstützung und Sicherheit

(1) Die deutschen Behörden und die Behörden der Streitkräfte arbeiten in vollem Umfang zusammen und unterstützen sich gegenseitig bei der Förderung und Wahrung der Sicherheit der Bundesrepublik und der beteiligten Mächte sowie der Sicherheit der im Bundesgebiet stationierten Streitkräfte und deren Mitglieder sowie des Eigentums der Streitkräfte und deren Mitglieder.

(2) Diese Zusammenarbeit und Unterstützung erstrecken sich, in Übereinstimmung mit einem zwischen den zuständigen Behörden zu treffenden Einvernehmen, auf die Sammlung und den Austausch sowie auf den Schutz der Sicherheit aller einschlägigen Nachrichten.«

Dokument Nr. 8

3. August 1959: »Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut«.¹⁰

»Artikel 3

(1) In Übereinstimmung mit den im Rahmen des Nordatlantikvertrages bestehenden Verpflichtungen der Parteien zu gegenseitiger Unterstützung arbeiten die deutschen Behörden und die Behörden der Truppen eng zusammen, um die Durchführung des NATO-Truppenstatuts und dieses Abkommens sicherzustellen.

(2) Die in Absatz (1) vorgesehene Zusammenarbeit erstreckt sich insbesondere a) auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie den Schutz des Vermögens der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind; b) auf die Förderung und Wahrung der Sicherheit sowie auf den Schutz des Vermögens von Deutschen, Mitgliedern der Truppen und der zivilen Gefolge und Angehörigen sowie von Staatsangehörigen der Entsendestaaten, die nicht zu diesem Personenkreis gehören.

(3) Im Rahmen der in den Absätzen (1) und (2) vorgesehenen Zusammenarbeit gewährleisten die deutschen Behörden und die Behörden einer Truppe durch geeignete Maßnahmen eine enge gegenseitige Verbindung.

(4) Die deutschen Behörden und die Behörden eines Entsendestaates treffen alle zur Durchführung des NATO-Truppenstatuts und dieses Abkommens erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen und schließen zu diesem Zweck, soweit erforderlich, Verwaltungsabkommen oder andere Vereinbarungen ab.

[…]

Artikel 38

(1) Ergibt sich im Verlauf eines strafrechtlichen oder nichtstrafrechtlichen Verfahrens oder einer Vernehmung vor einem Gericht oder einer Behörde einer Truppe oder der Bundesrepublik, dass ein Amtsgeheimnis eines der beteiligten Staaten oder beider oder eine Information, die der Sicherheit eines der beteiligten Staaten oder beider schaden würde, preisgegeben werden könnte, so holt das Gericht oder die Behörde vorher die schriftliche Einwilligung der zuständigen Behörde dazu ein, dass das Amtsgeheimnis oder die Information preisgegeben werden darf. Erhebt die zuständige Behörde Einwendungen gegen die Preisgabe, so trifft das Gericht oder die Behörde alle in ihrer Macht stehenden Maßnahmen, einschließlich derjenigen, auf die sich Absatz (2) bezieht, um die Preisgabe zu verhüten, vorausgesetzt, dass die verfassungsmäßigen Rechte einer beteiligten Partei dadurch nicht verletzt werden.

(2) Die Vorschriften des deutschen Gerichtsverfassungsgesetzes (§§ 172 bis 175) über den Ausschluss der Öffentlichkeit von Verhandlungen in strafrechtlichen und nichtstrafrechtlichen Verfahren und die Vorschriften der deutschen Strafprozessordnung (§ 15) über die Möglichkeit der Übertragung von Strafverfahren an das Gericht eines anderen Bezirks werden in Verfahren vor deutschen Gerichten und Behörden, in denen eine Gefährdung der Sicherheit einer Truppe oder eines zivilen Gefolges zu besorgen ist, entsprechend angewendet.«

8.2 Deutsch-alliierte Verhandlungen und geheime Vereinbarungen

Dokument Nr. 9

19. Dezember 1951: Ziele und Beschränkung alliierter Überwachung.¹¹

»Mit Schreiben II Geh. 164/51 vom 13. November 1951 hat das Auswärtige Amt der Bundesrepublik dem Vorsitzenden des Ausschusses für Allgemeine Angelegenheiten eine gewisse Anzahl von Bemerkungen über Zensurmaßnahmen der alliierten Behörden vorgelegt, von denen nach seiner Auffassung nicht angenommen werden kann, dass sie sich auf die Sicherheitserfordernisse der alliierten Streitkräfte beschränken.

Die alliierten Behörden haben diese Angaben aufmerksam geprüft und in allen Fällen, in denen präzise Angaben gemacht worden waren, Erhebungen gepflogen und ihre Weisungen bestätigt, alle Tätigkeiten zu vermeiden, die ein Abweichen von den allgemeinen Richtlinien der Alliierten darstellen könnten. Die alliierten Informationsdienste haben die Anweisung, die Nachrichtenüberwachung zu beschränken auf:

a) Bedrohungen von außen,

b) umstürzlerische Tätigkeit im Inland von rechts oder links,

c) Spionage,

d) illegalen Handel zwischen Ost und West.

Es liegt auf der Hand, dass die Tätigkeiten eine Bedrohung sowohl der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland als auch der Alliierten Streitkräfte darstellen. Um es den Bundesbehörden zu ermöglichen, weitergehende Einzelheiten über die Tätigkeit der Informationsdienste auf dem Nachrichtengebiet zu erhalten, kann der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz mit jedem der Leiter der alliierten Informationsdienststellen Fühlung aufnehmen, um so aus erster Hand Informationen über die in jeder Zone geltenden Methoden sowie über die in ihrem Memorandum im Einzelnen erwähnten Fälle zu sammeln.«

Dokument Nr. 10

29. Juli 1954: Drängen der Besatzungsmächte auf ein deutsches Gesetz zur Post- und Fernmeldeüberwachung.¹²

»Seit zwei Jahren wird versucht, ein Einvernehmen über die künftige Rechtslage auf dem Gebiet der Überprüfung des Post- und Fernmeldewesens durch die Behörden der Streitkräfte zu erzielen. Die Schwierigkeit bestand von jeher darin, dass auf der einen Seite die Überwachung des Nachrichtenverkehrs als Verletzung des Grundrechts des Brief- und Fernmeldegeheimnisses angesehen werden kann, das in Art. 10 des Grundgesetzes der Einzelperson garantiert wird; andererseits ist die Zusammenarbeit auf diesem Gebiet eines derjenigen Erfordernisse der Streitkräfte, die sie immer als Bestandteil der Vereinbarungen über die gegenseitige Unterstützung aufgefasst haben, wie sie in Art. 4 des Vertrages über die Rechte und Pflichten der Streitkräfte vorgesehen sind. Die Streitkräfte hier in Deutschland legen großen Wert auf die Überwachung des Nachrichtenverkehrs mit dem Ausland zur Beschaffung von strategischen Informationen sowie auf ein gewisses Maß von Überwachung des Inlandsverkehrs aus Gründen der Sicherheit der Streitkräfte. Es wird jedoch nicht verkannt, dass sich ein Einvernehmen in dieser Frage nur schwer erzielen lässt, solange nicht die Zweifel über die Rechtmäßigkeit des Überwachens durch den Erlass geeigneter Rechtsvorschriften behoben sind.

Wir haben daher dem Aide-Mémoire von Herrn Botschafter Blankenhorn (23. März 1954) mit Befriedigung entnommen, dass die deutschen Behörden ein Gesetz über diesen Gegenstand vorbereiten, das den gesetzgebenden Organen der Bundesrepublik vorgelegt werden soll. Unsere mit dieser Frage befassten Stellen gingen davon aus, dass die geplanten Rechtsvorschriften den Charakter eines beschränkenden Gesetzes erhalten würden, wie in dem zweiten Satz des Art. 10 des Grundgesetzes erwähnt, so dass vor Aufhebung des Besatzungsstatuts ein Abkommen über die weitere Überwachung des Nachrichtenverkehrs ausgehandelt werden könnte (wie in Art. 4 des Vertrags über die Rechte und Pflichten der Streitkräfte vorgesehen); damit würde jede störende Unterbrechung dieser Tätigkeit vermieden. Es ist möglich, dass beschränkende Rechtsvorschriften auf Grund des Art. 10 wegen ihres politisch heiklen Charakters in der Parlamentsdebatte zu Auseinandersetzungen führen könnten und die Bundesregierung bei der Abfassung des Gesetzentwurfs und seiner Verabschiedung durch die gesetzgebenden Organe auf Schwierigkeiten stoßen könnte. Um die Bundesregierung dabei zu unterstützen, eine mögliche Opposition gegen die geplanten Rechtsvorschriften abzuschwächen, darf ich in meinem Namen und im Namen meiner Kollegen betonen, dass diese vordringlichsten Rechtsvorschriften ausschließlich angestrebt werden, um die Verteidigungs- und Sicherheitserfordernisse der Streitkräfte zu befriedigen. Durch die Überwachung sollen nur diejenigen Informationen gesammelt werden, die erforderlich sind, um den Streitkräften die Erfüllung ihrer Verteidigungsaufgabe und die Gewährleistung ihrer Sicherheit gegen Spionage und umstürzlerische Tätigkeit zu ermöglichen.

Sollte ein derartiges Gesetz von den gesetzgebenden Organen der Bundesrepublik verabschiedet werden, so könnten die zuständigen Behörden beider Seiten im Sinne des Art. 4 des Vertrages über die Rechte und Pflichten der Streitkräfte eine Vereinbarung aushandeln. In diesen Verhandlungen würden die Streitkräfte vor allem auf die Nachrichtenverbindungen mit Ländern hinter dem Eisernen Vorhang Wert legen. Sollte die Bundesregierung in der Überwachung des innerstaatlichen Nachrichtenverkehrs besondere Schwierigkeiten sehen, so könnte diese im gegenseitigen Einvernehmen auf Fälle beschränkt werden, die den Abwehrschutz der Streitkräfte betreffen und mit den zuständigen Sicherheits- und Nachrichtenstellen der Bundesrepublik koordiniert werden, so dass die zuständigen Bundesbehörden den gesetzgebenden Organen die Zusicherung geben könnten, dass die erforderlichen Verteidigungs- und Sicherheitsmaßnahmen die Rechte der Einzelperson nicht in ungebührlicher Weise verletzen.

Ich würde Ihre Stellungnahme zu diesem Vorschlag begrüßen bzw. gerne Alternatiworschläge zur Lösung dieses Problems entgegennehmen. Ich glaube, Sie und die einzelnen Hohen Kommissare, die diese Frage erörtert haben, sind übereinstimmend der Auffassung, dass es sich um ein schwerwiegendes Problem handelt, über welches eine grundsätzliche Einigung erzielt wurde, und es bleibt nur abzuwarten, wie es gelöst werden kann. Ich glaube ferner, dass die technischen Sachverständigen beider Seiten baldmöglichst zusammenkommen sollten, um Fragen im Zusammenhang mit den Rechtsvorschriften und Abkommen zu erörtern, die zur Regelung der künftigen Zusammenarbeit ausgearbeitet werden müssen.«

Dokument Nr. 11a

21. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Entwurf eines Briefes der Außenminister der drei Westmächte an Adenauer.¹³

»Nach Auffassung der Regierungen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika umfassen die in Artikel 5, Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen (zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten, J.F.) erwähnten ›ähnlichen Vollmachten unter der deutschen Gesetzgebung, die es ihnen (den deutschen Behörden, J.F.) erlauben, wirksame Maßnahmen zu treffen‹, Befugnisse, folgende Angelegenheiten zu behandeln:

(1) Notstandsbefugnisse zur Bewältigung einer Situation, die durch einen Angriff auf die Bundesrepublik oder durch eine äußere Bedrohung entstanden ist;

(2) das Recht, Postsendungen zu kontrollieren und Fernmeldeverbindungen zu überwachen, um militärische und strategische Informationen zu erhalten;

(3) die Angelegenheiten, die von den beiden, am 23. Mai 1952 unterzeichneten ›Memoranda of Understanding‹¹⁴ behandelt werden, insoweit die zuständigen deutschen Behörden noch nicht über die entsprechenden gesetzlichen Befugnisse verfügen, um wirksame Maßnahmen zu ergreifen.«

Dokument Nr. 11b

23. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Mit Adenauer ausgehandelte Endfassung des Briefes der Außenminister der drei Westmächte an den Bundeskanzler.¹⁵

»Seine Exzellenz,
der Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland

Herr Kanzler,

Artikel 5 Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen den Drei Mächten und der Bundesrepublik Deutschland, gemäß den Ergänzungen durch Anhang I des Protokolls über die Beendigung des Besatzungsregimes, bestimmt, dass die damit bei den Drei Mächten verbleibenden Rechte bezüglich des Schutzes der Sicherheit der Streitkräfte erlöschen, sobald die zuständigen deutschen Behörden aufgrund einer deutschen gesetzlichen Regelung in der Lage sind, wirksame Maßnahmen zu ergreifen.

Wir bestätigen, dass die Bedingungen für das Erlöschen der oben erwähnten Rechte zum Schutz der Sicherheit der Streitkräfte als erfüllt erachtet werden sollen, sofern und sobald die folgenden Angelegenheiten durch die deutsche Gesetzgebung geregelt sind:

(1) Maßnahmen, um einer Notstandslage zu begegnen, die durch einen Angriff auf die Bundesrepublik oder durch eine äußere Bedrohung entstehen.

(2) Die Überprüfung von Postsendungen und die Überwachung von Fernmeldeverbindungen zum Zweck der Beschaffung von Sicherheitsinformationen und strategischen Informationen.

Seien Sie, Herr Kanzler, erneut unserer höchsten Wertschätzung versichert.

gez. Mendès-France
Präsident des Rates Minister für Auswärtige Angelegenheiten der Französischen Republik

gez. Anthony Eden
Ihrer Britannischen Majestät Erster Sekretär des Staates für Auswärtige Angelegenheiten

gez. J. F. Dulles
Außenminister der Vereinigten Staaten von Amerika.«

Dokument Nr. 12

22. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Adenauer stimmt zusätzlichen Vorbehaltsrechten (Sicherheitsvorbehalte) für die Westmächte zu.¹⁶

»Die drei Delegationen waren nicht in der Lage, Einvernehmen mit Grewe […] zu erzielen. Deshalb wurde eine Sitzung der drei Hohen Kommissare mit dem Kanzler für heute Morgen anberaumt.

2. Der Kanzler eröffnete die Sitzung mit den Worten, er hätte gern einen Brief, den er dem zuständigen Bundestagsausschuss zeigen könne, wenn die Bundesregierung ein Gesetz einbringe, um ihr die erforderlichen gleichen Vollmachten zu geben, auf die in Artikel 5, Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen (»Deutschlandvertrag«, J.F.) Bezug genommen werde. Hallstein, der anwesend war, wies darauf hin, dass unser Briefentwurf im Vergleich zu Artikel 5 des Vertrages über die Beziehungen, wie er 1952 unterzeichnet worden sei, die Ausübung unserer Sicherheitsrechte auf weiteren Gebieten verlange. Der Brief erweitere unsere Sicherheitsrechte über das Notstandsrecht hinaus und erfasse auch die Kontrolle von Postsendungen und Überwachung von Fernmeldeverbindungen und ebenso die anderen Fragen, um die es in den ›Memoranda of Understanding‹¹⁷ gehe. Der Kanzler sagte, er sei einverstanden, dass sich unsere Rechte auf die Kontrolle von Postsendungen und Überwachung von Fernmeldeverbindungen erstrecken sollten und dass der Brief sich auf die Notwendigkeit einer deutschen Gesetzgebung in diesen Angelegenheiten beziehen sollte. Er sah jedoch keine Notwendigkeit, auf die ›Memoranda of Understanding‹ Bezug zu nehmen. Sie beträfen die administrative Zusammenarbeit zwischen der Bundesrepublik und den Behörden der Drei Mächte. Die Vereinbarungen seien in einem Austausch von Briefen mit Globke zu bestätigen. Die Bundesregierung habe die notwendigen Befugnisse, um die ›Memoranda of Understanding‹ zu erfüllen, und er werde dafür sorgen, dass die Bestimmungen der Vereinbarungen auch erfüllt würden.

3. Die Hohen Kommissare der Vereinigten Staaten und Frankreichs waren bereit, in dem Brief die Hinweise auf die Vereinbarungen zu streichen, und mit Blick auf Adenauers Zusicherungen habe ich zugestimmt. Wir haben dann mit dem Kanzler den Text eines Briefes abgestimmt, der von den drei Außenministern in dieser Sache an ihn geschrieben werden sollte. Der Text befindet sich in meinem unmittelbar folgenden Telegramm.

4. Das Ergebnis ist, dass die Rechte zum Schutz der Sicherheit der Streitkräfte auf das Notstandsrecht ausgeweitet werden, bis die Bundesrepublik per Gesetz ähnliche Vollmachten erhalten hat, um wirksame Maßnahmen zu ergreifen. Sie gelten für die gleiche Dauer jetzt auch für die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs, deren Behandlung in den Bonner Verträgen von 1952 der deutschen Gesetzgebung überlassen blieb. Die Lücke, die auf diesem Gebiet entstanden wäre, wenn die Bonner Verträge in ihrer ursprünglichen Form in Kraft getreten wären, ist jetzt vermieden worden. Die ›Memoranda of Understanding‹ werden in einem separaten Briefwechsel bestätigt, und die Zusammenarbeit auf deren Grundlage benötigt (wie uns versichert wurde) keine neue deutsche Gesetzgebung und es gibt daher keine Notwendigkeit für den Vorbehalt unserer Rechte, da die gesetzliche Grundlage für die Zusammenarbeit Artikel 4 des Truppenvertrags und bestehendes deutsches Recht sein wird.

5. Was die deutsche Gesetzgebung anbetrifft, die erforderlich sein würde, um unsere Vollmachten zu ersetzen, hofft der Kanzler, wie er uns sagte, ein solches Gesetz in etwa zwei Monaten in den Bundestag einzubringen – offenbar nachdem der Bundestag ein anderes Gesetz angenommen habe, das er erwäge einzubringen, um die Aktivitäten der Kommunistischen Partei Deutschlands einzuschränken.«

Dokument Nr. 13

21. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Erfolg der Westmächte, Post- und Telefonüberwachung werden zusätzliches alliiertes Vorbehaltsrecht.¹⁸

Mein lieber Pat,

wie ich dir heute Morgen am Telefon bereits mitteilte, schicke ich dir einen weiteren Brief, um dich über das, was auf der Vier-Mächte-Konferenz geschehen ist, auf dem Laufenden zu halten.

Du wirst eine Reihe von Telegrammen gesehen haben, die sich mit dem Brief über die Gesetzgebung zur Sicherheit in der Bundesrepublik befassen, über den der Kanzler eine Einigung erzielt haben möchte, bevor er seinen Vorbehalt gegenüber Artikel 5, Absatz 2 des Generalvertrags (»Deutschlandvertrags«, J.F.) zurücknimmt. Die drei Hohen Kommissare kamen heute Morgen um 10 Uhr mit dem Kanzler zusammen und verständigten sich über den Text eines solchen Briefes. Dieser erwähnt das ›Memorandum of Understanding‹¹⁹ nicht, da dieses in Bonn unterzeichnet wurde und für sich allein stehen kann. Zudem versicherte uns der Kanzler in höchst überzeugender Weise, dass er es erfüllen wird. Wir sind sehr erfreut, dass er außerdem zustimmte, in den Brief einen besonderen Hinweis auf die Überwachung des Post- und Telefonverkehrs aufzunehmen. Dies ist das erste Mal, dass wir es geschafft haben, die Deutschen in diesem Punkt festzulegen. Auf der Sitzung des NATO-Rates heute Nachmittag wurde der Brief von allen Seiten mit Begeisterung aufgenommen.²⁰

In Zusammenhang mit diesem Brief wirst du zu gegebener Zeit vom Hohen Kommissar hören, dass Dr. Adenauer gesagt hat, er beabsichtige, vor Einbringung der Sicherheitsgesetze als vorbereitenden Schritt die Kommunistische Partei in Deutschland zu verbieten. Wir verstehen nicht, warum dies notwendig ist. Vom politischen Standpunkt her scheint es uns ein höchst unkluger Schritt zu sein. Aber wir denken, dass dies Angelegenheit des Hohen Kommissars ist und nicht unsere. Es ist jedenfalls keine Sache, die wir hier im Zusammenhang mit der Konferenz diskutieren wollen.

Wir haben somit alles erledigt, was für die Beendigung der Besatzung notwendig ist. Ein oder zwei andere Probleme sind noch zu erledigen.

[…]

Dein Fred«

Dokument Nr. 14

11. Mai 1955: »Memorandum of Understanding«, Geheime Vereinbarung zur Geheimdiensttätigkeit der Alliierten in der Bundesrepublik Deutschland.²¹

»HICOG Bericht Nr. 2309 vom 29. April 1955 fasst die Verhandlungen über das Erreichen einer Vereinbarung über Sicherheit mit den Deutschen bis zum 25. April 1955 einschließlich der Beratung zwischen dem britischen Hohen Kommissar und Bundeskanzler Adenauer am 25. April 1955 zusammen. Bei diesem Treffen drängte der britische Hohe Kommissar darauf, dass die beiden geheimen Vereinbarungen ohne weitere Verzögerung übergeben und die notwendigen Gespräche über ihre Durchführung beginnen würden. Der Kanzler betonte, dass er die Angelegenheit an Staatssekretär Hans Globke weiterleiten und ihm die Notwendigkeit schnellen Handelns deutlich machen machen würde. Herr C.P. Hope, Direktor des britischen Geheimdienstes, erörterte die Angelegenheit am 28. April ausführlich mit Dr. Globke. Dr. Globke wies darauf hin, dass es große Vorbehalte auf Seiten des Bundesministeriums des Innern gebe, welches die Meinung zum Ausdruck gebracht habe, dass die Durchführung einiger Bestimmungen der Vereinbarung nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Die beiden größten Bedenken seien, dass die alliierte Inhaftierung von Überläufern im Widerspruch zu den Asylbestimmungen des Grundgesetzes stehe und bindende Anweisungen an die Länder, die von einigen Bestimmungen gefordert würden, aufgrund gesetzlicher Bestimmungen an den Bundesrat weitergeleitet werden müssten, eine solche Weiterleitung aber wegen der Geheimhaltung der Vereinbarung nicht möglich sein würde. Dr. Globke schlug daher vor, eine Neufassung der Vereinbarung zu erstellen oder ein Protokoll anzufügen, das deutlich machen würde, dass Verstöße gegen deutsches Recht nicht impliziert würden.

Die deutschen Einwände wurden auf einer Vormittagssitzung des allgemeinen Ausschusses der AHK am 29. April erörtert. Es wurde beschlossen, dass keine Änderungen im Text der Vereinbarungen selbst erlaubt werden könnten und dass die Direktoren der alliierten Geheimdienste die deutschen Vorbehalte prüfen und einen Weg finden sollten, um den Einwänden zu begegnen.

Am 30. April 1955 wurde im Bundeskanzleramt eine Viererkonferenz abgehalten, um die Meinungsunterschiede im Einzelnen zu erörtern. Dr. Globke betonte, dass eine Zusammenarbeit mit den Alliierten vorgesehen sei, die Einwände des Bundesministeriums des Innern aber berücksichtigt werden müssten, die inzwischen eine offizielle Angelegenheit der Bundesregierung geworden seien. Nach eingehender Diskussion schlug Dr. Globke vor, dass, wenn der Text der ersten Vereinbarung, um den es hier einzig und allein ginge, nicht geändert werden könne, zumindest die Deutschen ein von ihnen unterzeichnetes Protokoll hinzufügen müssten, in dem darauf hingewiesen wird, dass die Durchführung der Vereinbarungen nicht im Widerspruch zu deutschem Recht stehen dürfe. Er schlug folgende Einschränkung vor:

›Die Unterschrift gilt unter dem Vorbehalt, dass dadurch keine Verpflichtungen eingegangen werden, die den deutschen Gesetzen widersprechen‹.

Anfang Mai wurden auf der Ebene der Drei Mächte weitere Gespräche geführt mit dem Ergebnis, die deutsche Einschränkung unter der Voraussetzung zu akzeptieren, dass eine weitere Einschränkung gemacht würde, wonach der deutsche Vorbehalt nicht das Pariser Protokoll und die Bonner Verträge tangiere, die ebenfalls die Vereinbarungen beträfen, die derzeit diskutiert würden. Wir hofften, dass Dr. Globke den korrigierten Vorbehalt unterzeichnen würde. Für den Fall, dass er dies nicht tun würde, wurde beschlossen, dass für seine Unterschrift der Vorbehalt hinsichtlich des deutschen Rechts, für die Unterschriften der Alliierten der Vorbehalt hinsichtlich des Pariser Protokolls und der Bonner Verträge bestehen würde. Bei den abschließenden Vierer-Gesprächen am 4. Mai 1955 stimmte Dr. Globke zu, die neue, ausschließlich für seine Unterschrift geltende Einschränkung zu unterzeichnen. Diese hat folgenden Wortlaut:

›Diese Unterschrift ist gültig unter dem Vorbehalt, dass dadurch keine Verpflichtungen eingegangen werden, die den geltenden Gesetzen des Bundes widersprechen. Dieser Vorbehalt berührt jedoch nicht die Regelungen des Pariser Protokolls, der Bonner Verträge und die dazugehörigen Dokumente‹.

Auf dieser Sitzung wurden die von allen Seiten unterschriebenen Kopien der Vereinbarung zur Umsetzung von Artikel 26 verteilt und Dr. Globke unterzeichnete die Vereinbarung zur Umsetzung der Artikel 4, 7 und 28 mit dem zusätzlichen deutschen Vorbehalt. Am selben Nachmittag wurden die Texte in allen drei Sprachen dem amerikanischen Vorsitzenden zur Vervollständigung der alliierten Unterschriften übergeben. Dr. Globke stimmte auch zu, Verwaltungsanweisungen zu erteilen, die das Fortbestehen der derzeitigen geheimdienstlichen Vereinbarungen bestätigen würden, bis die Verhandlungen über die neuen Durchführungsvereinbarungen abgeschlossen seien. Es wurde vereinbart, dass die ersten Gespräche auf Arbeitsebene bezüglich der Durchführung in der Woche ab dem 9. Mai stattfinden sollten. In der Zwischenzeit wurden die Vereinbarungen von allen Seiten unterzeichnet und traten mit dem Inkrafttreten des Truppenabkommens am 5. Mai 1955, 12 Uhr mittags in Kraft.«

Dokument Nr. 15

24./27. Juni 1955: Deutsch-Alliierte Vereinbarung bezüglich der Erfüllung des geheimen »Memorandum of Understanding«.²²

»Die Vertreter der Bundesregierung und die Verantwortlichen der britischen, amerikanischen und französischen Streitkräfte kamen am 26. und 27. Juni 1955 unter dem Vorsitz von Min. Dir. Dr. Gumbel zusammen, um die Umsetzung der geheimen Durchführungsvereinbarung zu erörtern (zur Durchführung von Artikel 4, 7 und 28 des Vertrages über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland).

Auf diesen Sitzungen wurde folgende Vereinbarung hinsichtlich der Anwendung bestimmter Paragraphen der oben genannten Vereinbarung getroffen. Diese Vereinbarung lautet wie folgt:

Paragraph 1

Wo die Verantwortlichen der Streitkräfte wünschen, in Erweiterung der in Artikel 7 des Vertrags über Rechte und Pflichten (Truppenvertrag, J.F.) enthaltenen Bestimmungen, selbst von den Bestimmungen des Paragraphen 1 der geheimen Vereinbarung Gebrauch zu machen, ist folgendes Verfahren anzuwenden:

1. Die Behörden der Streitkräfte werden Ersuchen gemäß Absatz 1 nur wegen solcher Gefangener stellen, für deren Aburteilung der Bundesgerichtshof zuständig ist oder deren Verfahren der Oberbundesanwalt an sich ziehen kann. In jedem Fall wird die Unterbringung der Gefangenen in einer deutschen Haftanstalt als genügend angesehen, wenn besondere Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden, insbesondere die Möglichkeit ausgeschlossen wird, dass ein Gefangener mit anderen Personen in Verbindung tritt.

2. Die Behörden der Streitkräfte werden ein Interesse an weiteren Vernehmungen nach Ablauf der 21-tägigen Frist (Absatz 3) ebenfalls nur bei solchen Gefangenen geltend machen, für deren Aburteilung der Bundesgerichtshof zuständig ist oder deren Verfahren der Oberbundesanwalt an sich ziehen kann. Das Bundesministerium der Justiz wird auf Ersuchen der Behörden der Drei Mächte den Oberbundesanwalt anweisen, bestimmte Verfahren, für die an sich die besonderen Strafkammern bei den Landgerichten zuständig sind, zur weiteren Verfolgung an sich zu ziehen.

3. Die Bundesregierung wird alle Strafverfahren nach Anhang A, die ihr bekannt werden, den Behörden der Streitkräfte mitteilen.

Paragraph 2

Folgendes Verfahren ist anzuwenden:

Ausführungsbestimmungen für das Verfahren beim Anhalten von Personen, die nach ihren Angaben oder nach sonstigen Umständen für einen westlichen Nachrichtendienst tätig zu sein scheinen.

1. Wird eine der in der Überschrift benannten Person angehalten, so hat die anhaltende Stelle das für den Ergreifungsort zuständige Landesamt für Verfassungsschutz unverzüglich anzurufen. Das Landesamt für Verfassungsschutz verlangt von der anhaltenden Stelle folgende Angaben:

a) Notnummer oder sonstige Hinweise auf nachrichtendienstliche Betätigung

b) Anhalte-Ort

c) Anhalte-Behörde

d) Gründe der Anhaltung

Nach Erhalt dieser Informationen wird das Landesamt für Verfassungsschutz unverzüglich das Bundesamt für Verfassungsschutz verständigen. Das BfV gibt die ihm übermittelten Angaben ohne Verzug an den betroffenen Nachrichtendienst weiter. Die Notnummern werden folgendermaßen verteilt:

10000–19999         US – OCA

20000–29999         UK – BSSO

30000–39999         F

40000–49999         Deutsche Stellen

Die in Betracht kommende Verbindungsstelle wird die Wünsche des betroffenen Nachrichtendienstes dem BfV mitteilen. Das BfV wird darauf hinwirken, dass diesen Wünschen nach Möglichkeit entsprochen wird. Das BfV wird sich ferner dafür verwenden, dass polizeiliche Maßnahmen, wie Fotografieren, Daktyloskopieren usw. von der anhaltenden Stelle aufgeschoben werden, bis die Wünsche des Nachrichtendienstes durch das BfV übermittelt worden sind.

Wird eine Person durch eine Dienststelle der Streitkräfte angehalten und ergeben sich Hinweise dafür, dass die Person für einen westlichen Nachrichtendienst tätig ist, so wird diese Stelle über ihre zuständigen Verbindungsstellen den betroffenen Nachrichtendienst verständigen.

2. Die oben genannten Personen werden an die von ihnen angegebenen oder an die ermittelten Auftraggeber verwiesen oder mit ihrem Einverständnis übergeben entsprechend den Wünschen der Auftraggeber.

Das BfV wird darauf hinwirken, dass die anhaltende Stelle der Person oder ihrem Auftraggeber die der Person abgenommenen Gegenstände und Dokumente zurück gibt.

3. Das oben genannte Verfahren wird in allen Fällen angewandt ohne Rücksicht darauf, ob eine Verletzung strafrechtlicher Vorschriften vorliegt oder nicht. Das BfV wird dafür sorgen, dass die Vertreter der Streitkräfte unverzüglich verständigt werden und Gelegenheit erhalten, mit den anhaltenden Stellen oder Strafverfolgungsbehörden in Verbindung zu treten. Weiter wird das BfV – über die Landesämter für Verfassungsschutz – darauf hinwirken, dass den Wünschen der Vertreter der Streitkräfte besonders im Hinblick auf die Behandlung des nachrichtendienstlichen Materials nach Möglichkeit Rechnung getragen wird.

Diese Vorschriften werden nur angewandt, soweit sie nicht im Widerspruch zu gesetzlichen Bestimmungen stehen.«

Dokument Nr. 16

26. Februar 1958: Deutsche-Britische Vereinbarung. Verbalnote und Richtlinien für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch britische Behörden.²³

Verbalnote (Auszug)

»Die Bundesregierung stimmt mit der Königlich Britischen Regierung darin überein, dass die gegenwärtigen Umstände die Ausübung der genannten Rechte noch erfordern. Sie hat von den der Verbalnote beigefügten Richtlinien für die Ausübung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs sowie von der Erklärung der Königlich Britischen Regierung Kenntnis genommen, dass die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Behörden der britischen Streitkräfte künftig nur nach Maßgabe dieser Richtlinien ausgeübt wird.«

Richtlinien

»(1) Eine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs wird nur zum Zwecke der Beschaffung von strategischen Informationen, soweit der Verdacht einer Bedrohung von außen besteht, und zum Zwecke der Beschaffung von Sicherheitsinformationen in Fällen, in denen ein Verdacht der Spionage, der Sabotage oder der Zersetzung zum Nachteil der britischen Streitkräfte besteht, erfolgen.

(2) Maßnahmen zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs innerhalb des Bundesgebietes werden nur gegen diejenigen Einzelpersonen oder diejenigen Organisationen oder Stellen ergriffen, gegen die sich der in Ziffer (1) genannte Verdacht richtet.

(3) Unter den in Ziffer (1) genannten Voraussetzungen wird eine allgemeine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs nur in Bezug auf den Verkehr zwischen der Bundesrepublik Deutschland einerseits und dem Ostblock und den unter sowjetischem Einfluss stehenden Ländern und Gebieten andererseits erfolgen. Unter denselben Voraussetzungen werden nur diejenigen Telegrafen- und Fernverbindungsleitungen allgemein überwacht, die aus dem Bundesgebiet in eines der genannten Länder oder Gebiete geschaltet sind. Die Überwachung erstreckt sich nicht auf aus dem Ausland kommende, durch das Bundesgebiet führende Durchgangsleitungen.

(4) Der britische Befehlshaber wird innerhalb der in den Absätzen (1) bis (3) vorgesehenen Grenzen die Überwachungsmaßnahmen auf diejenigen beschränken, die er zum Schutz der Sicherheit der unter seinem Befehl stehenden Streitkräfte für unbedingt notwendig hält.

(5) Zum Zwecke der in diesen Richtlinien vorgesehenen Überwachung können die britischen Behörden von der Deutschen Bundespost die Vorlage von Postsendungen und Telegrammen und die Schaltung von Fernmeldeleitungen verlangen. Die britischen Behörden werden sich dieserhalb an die Oberpostdirektionen wenden und sich jedes Eingriffs in den Betrieb der Deutschen Bundespost enthalten.«

Dokument Nr. 17

24. November 1958: USA fordert Erweiterung statt Einschränkung der alliierten Post- und Telefonüberwachung.²⁴

»Gemäß Artikel 5 Abs. 2 des Deutschland-Vertrages wurden Konsultationen über den Umfang der von US-Stellen gewünschten Post- und Fernmeldekontrollen aufgenommen. Es hat sich gezeigt, dass die Wünsche der Amerikaner weiter gehen als vorher diejenigen der Briten und Franzosen.

Die beiden letzteren Mächte hatten sich folgende Überwachungsbefugnisse vorbehalten:

Innerhalb der Bundesrepublik können sie die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs einzelner, namentlich genannter Personen bzw. Organisationen verlangen (Einzelüberwachung).

Eine allgemeine Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs findet lediglich gegenüber den Ostblockstaaten statt.

Die Amerikaner möchten darüber hinaus beibehalten: Die Kontrolle einer Anzahl durchgehender Leitungen (überwiegend Fernschreibleitungen) zwischen dem östlichen und dem westlichen Auslande, die allgemeine Überwachung einer Anzahl Leitungen (überwiegend Fernschreibleitungen) zwischen der Bundesrepublik und dem westlichen Auslande, die allgemeine Überwachung einer Anzahl Leitungen (ausschließlich Fernschreibleitungen) innerhalb der Bundesrepublik.

Die Überwachung der Durchgangsleitungen (Ziffer 1) steht im Widerspruch zu internationalen Verpflichtungen der Bundesrepublik. Die US-Stellen betonen jedoch, gerade aus diesen Verbindungen sehr wichtige Erkenntnisse für die Sicherheit ihrer Streitkräfte ziehen zu können. Dasselbe gelte für bestimmte Leitungen aus der Bundesrepublik in westliche Staaten (Ziffer 2), da Agentenverbindungen häufig auf dem Umwege über das westliche Ausland in die Bundesrepublik führten. Ihren Wunsch, gewisse Fernschreibleitungen innerhalb der Bundesrepublik allgemein zu überwachen (Ziffer 3) begründen die Amerikaner damit, dass sie hierdurch Erkenntnisse über den illegalen Ost-West-Handel gewönnen.

Das Auswärtige Amt und der Bundespostminister haben sich am nachdrücklichsten gegen diesen letzten Wunsch (Ziffer 3) ausgesprochen. Sie haben betont, der Artikel 5 Abs. 2 des Deutschland-Vertrages erlaube die Beibehaltung der bisher von den Drei Mächten ausgeübten Rechte nur, soweit diese Rechte zum Schutz der Sicherheit von Stationierungsstreitkräften erforderlich sind. Leistungsüberwachungen allein zur Kontrolle des illegalen Ost-West-Handels gingen über die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit von Stationierungsstreitkräften jedoch hinaus. Der Bundesnachrichtendienst hat sich dieser Auffassung angeschlossen. Die allgemeine Überwachung von Leitungen innerhalb der Bundesrepublik müsse als für die Sicherheit der Bundesrepublik geradezu bedenklich bezeichnet werden.

Darüber hinaus hält der BND auch die beiden anderen Wünsche der US-Stellen (Überwachung von Durchgangsleitungen und von Leitungen zwischen der Bundesrepublik und dem westlichen Auslande) für nachrichtendienstlich unerwünscht. Der BND befürchtet eine Verstimmung der Briten und Franzosen, wenn wir solche Überwachungsmaßnahmen, die wir von ihnen selbst nicht mehr hinnehmen, bei den Amerikanern dulden (das AA – LR I Dr. Rumpf – ist dagegen davon ausgegangen, dass die Amerikaner ihre Wünsche zumindest nicht gegen den Willen ihrer Mitverbündeten vorgebracht haben). Der BND glaubt ferner, dass die übrigen westlichen Länder [gegenüber dem deutschen Partner misstrauisch] würden, wenn sie auf irgendeine Weise erfahren sollten, dass die Amerikaner mit deutscher Billigung zu ihnen führende Leitungen allgemein überwachen. Dem BND erscheint die allgemeine Überwachung von Leitungen, die in westliche Länder führen, auch aus sonstigen Gründen nicht notwendig, insbesondere glaubt er, Nachrichten, die sich durch eine derartige allgemeine Überwachung gewinnen lassen, auch auf anderem Wege beschaffen zu können.

Das Auswärtige Amt und der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen haben um Stellungnahme zu den amerikanischen Wünschen gebeten.

Ich schlage vor, die beiden Ressorts zu bitten, bei weiteren Verhandlungen den Amerikanern nahezulegen, zur Vermeidung von Missstimmigkeiten bei Briten und Franzosen – evtl. sogar des übrigen befreundeten westlichen Auslandes – auf ihre weitergehenden Wünsche zu verzichten. Voraussetzung für die Weiterführung der Verhandlungen ist, dass die gegenwärtige, besonders schwierige Situation Berlins sich wieder normalisiert hat.«

Dokument Nr. 18a

27. Mai 1968: Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs bei Inkrafttreten des G 10-Gesetzes, Bestätigung der alliierten Note durch Außenminister Willy Brandt. (Erste Note)²⁵

»Herr Botschafter!

Ich habe die Ehre, Eurer Exzellenz den Empfang Ihres an mich gerichteten Schreibens vom heutigen Tage zu bestätigen, das wie folgt lautet:

›Ich habe die Ehre, auf Weisung meiner Regierung und auf Ersuchen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland folgendes zu erklären:

Die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika hat die Texte des »Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes«, wie es vom Bundestag in zweiter Lesung angenommen worden ist, und eines »Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post-, und Fernmeldegeheimnisses«, wie es vom Rechtsausschuss des Bundestages angenommen worden ist, zur Kenntnis genommen.

Die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika erachtet, in Übereinstimmung mit der Regierung der Französischen Republik und der Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland, dass die Texte, auf die in dem vorhergehenden Absatz Bezug genommen wird, den Erfordernissen des Artikels 5 Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten (in der gemäß Liste I zu dem am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichneten Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland geänderten Fassung) entsprechen. Die von denDrei Mächten bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in Bezug auf den Schutz der Sicherheit von in der Bundesrepublik stationierten Streitkräften, die gemäß dieser Bestimmung zeitweilig beibehalten werden, werden erlöschen, sobald der jeweilige Gesetzestext in Kraft tritt.‹

Genehmigen Sie, Herr Botschafter, den Ausdruck meiner ausgezeichneten Hochachtung

gez. Brandt«

Dokument Nr. 18b

27. Mai 1968: Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, Bestätigung der Verbalnote der US-Botschaft durch das Auswärtige Amt. (Zweite Note).²⁶

»Verbalnote

Das Auswärtige Amt beehrt sich, den Empfang der Verbalnote der Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika vom 27. Mai 1968 zu bestätigen, die folgenden Wortlaut hat:

›Die Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika beehrt sich, auf die Konsultationen Bezug zu nehmen, die zwischen den Botschaften der Drei Mächte und der Bundesregierung mit Bezug auf das »Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes« und auf das »Gesetz zur Beschränkung des Brief-.Post-,und Fernmeldegeheimnisses« stattgefunden haben.

Die Botschaft wäre dankbar, wenn die Bundesregierung erklären könnte:

1. dass ihr bekannt ist, dass das Schreiben des Botschafters der Vereinigten Staaten von Amerika über das Erlöschen der Rechte, die von den Drei Mächten gemäß Artikel 5 Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten (in der gemäß Liste I zu dem am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichneten Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland geänderten Fassung) vorbehalten werden, in der Annahme abgesandt wird, dass die oben erwähnten Vorschriften, die das Erlöschen dieser Rechte berühren, nicht geändert werden.

2. dass sie die Verpflichtung übernimmt, im Rahmen der deutschen Gesetzgebung wirksame Maßnahmen zu ergreifen, um für den Schutz der Sicherheit der in der Bundesrepublik stationierten Streitkräfte auf dem Gebiet der Post-, und Fernmeldeüberwachung zu sorgen, sobald die oben erwähnten Rechte erlöschen. In Erfüllung dieser Verpflichtung wird die Bundesregierung in Übereinstimmung mit Artikel 3, Absatz 2 (a) des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut handeln.

3. dass die Tatsache, dass in dem Gesetz zur Beschränkung des Brief-. Post-, und Fernmeldegeheimnisses auf eine noch nicht verabschiedete Gesetzgebung Bezug genommen wird, die Fähigkeit der Bundesregierung, ihre oben unter Ziff. 2 erwähnte Verpflichtung zu erfüllen, nicht beeinträchtigt.

4. dass sie die Ermächtigung zum Abschluss des erforderlichen Verwaltungsabkommens erteilt hat, um die wirksame Erfüllung der oben unter Ziffer 2 erwähnten Verpflichtung sicherzustellen.

5. dass ihr bekannt ist, dass die Feststellung im letzten Satz des dritten Absatzes der Note des Botschafters der Vereinigten Staaten von Amerika, die oben unter Ziffer 1 erwähnt wird, sich nur auf die in Artikel 5 Abs. 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten genannten Rechte bezieht.

6. dass sie den im Schreiben des Bundeskanzlers Adenauer vom 23. Oktober 1954 zum Ausdruck gebrachten Grundsatz des Völkerrechts und damit auch des deutschen Rechts bekräftigt, wonach »abgesehen vom Falle des Notstandes, jeder Militärbefehlshaber berechtigt ist, im Falle einer unmittelbaren Bedrohung seiner Streitkräfte die angemessenen Schutzmaßnahmen (einschließlich des Gebrauchs von Waffengewalt) unmittelbar zu ergreifen, die erforderlich sind, um die Gefahr zu beseitigen.«

Das Auswärtige Amt teilt der Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika mit, dass die Bundesregierung die unter Ziffer 1–6 der vorstehenden Verbalnote gewünschten Erklärungen hiermit abgibt.‹

Bonn, den 27. Mai 1968.«

Dokument Nr. 18c

28. Oktober 1968: Verwaltungsvereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland zu dem Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes.²⁷

»Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland einerseits und die Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland andererseits, davon ausgehend, dass nach den Schreiben der Botschafter der Drei Mächte vom 27. Mai 1968 an den Bundesminister des Auswärtigen und den Verbalnoten des Auswärtigen Amtes an die Botschaften der Drei Mächte vom gleichen Tage mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz) vom 13. August 1968 (nachstehend als »das Gesetz« bezeichnet) die von den Drei Mächten aufgrund des Artikels 5 Absatz 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 in der gemäß Liste 1 zu dem am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichneten Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland geänderten Fassung bisher innegehabten oder ausgeübten Rechte in Bezug auf den Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr abgelöst werden, in der Erwägung, dass nach Artikel 3 Absatz 2 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut vom 3. August 1959 (nachstehend als »Zusatzabkommen« bezeichnet) die deutschen Behörden und die Behörden der Stationierungsstreitkräfte verpflichtet sind, in enger Zusammenarbeit die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland, der Entsendestaaten und der Streitkräfte zu fördern und zu wahren, indem sie insbesondere alle Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind, sammeln, austauschen und schützen, haben folgendes vereinbart:

Artikel 1

Die Verpflichtungen gemäß Artikel 3 Absatz 2 des Zusatzabkommens gelten auch für die Nachrichten, die aus den Beschränkungsmaßnahmen der zuständigen deutschen Behörden nach Artikel 1, §§ 2 und 3 des Gesetzes anfallen.

Artikel 2

(1) Wenn die entsprechenden britischen Behörden im Interesse der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland und in Berlin stationierten britischen Streitkräfte die Brief-, Post- oder Fernmeldekontrolle in der Bundesrepublik Deutschland nach Artikel 1 § 2 des Gesetzes für erforderlich halten, ersuchen sie das Bundesamt für Verfassungsschutz (nachstehend als »BfV« bezeichnet) um diese Maßnahme. Ersuchen im Rahmen des Artikels 1 § 3 des Gesetzes werden an den Bundesnachrichtendienst (nachstehend als »BND« bezeichnet) gerichtet.

(2) Ersuchen werden von einem durch die britische Botschaft besonders ermächtigten Beauftragten (nachstehend der »ermächtigte britische Beauftragte« genannt) dem Leiter der Kontrolleinrichtung des BfV oder des BND übermittelt.

(3) Jedes Ersuchen muss alle Angaben enthalten, die zur Begründung und Durchführung der Beschränkungsmaßnahmen nach dem Gesetz erforderlich sind.

Artikel 3

Das BfV oder der BND prüft bei ihm eingehende Ersuchen und stellt entsprechende Anträge bei der nach Artikel 1 § 5 des Gesetzes anordnungsberechtigten Stelle im eigenen Namen. Der ermächtigte britische Beauftragte wird unverzüglich über die Entscheidung unterrichtet.

Artikel 4

(1) Wird einem Antrag entsprochen, veranlasst das BfV oder der BND alle erforderlichen Maßnahmen.

(2) Wenn es dem BfV oder dem BND zweckmäßig erscheint, kann auch eine andere deutsche Behörde, die über eine Kontrollstelle verfügt, mit der technischen Durchführung der angeordneten Beschränkungsmaßnahmen beauftragt werden.

(3) Die erforderlichen Maßnahmen werden so zügig wie möglich veranlasst. Ersuchen für Maßnahmen in besonders sicherheitsempfindlichen oder dringenden Fällen können durch gegenseitige Absprachen geregelt werden.

(4) Wenn es erforderlich werden sollte, dass ein ermächtigter britischer Beauftragter bei der Anwendung einer Beschränkungsmaßnahme durch das BfV oder den BND anwesend ist, wird das BfV oder der BND ihm den Zutritt gestatten. Ist eine andere deutsche Behörde mit der technischen Durchführung beauftragt worden, wird das BfV oder der BND diese veranlassen, dem Beauftragten Zutritt zu gewähren.

Artikel 5

(1) Das anfallende Material wird vom Leiter der Kontrolleinrichtung des BfV oder des BND oder deren Vertreter unmittelbar dem ermächtigten britischen Beauftragten gegen Quittung übergeben.

Mit Zustimmung des BfV oder des BND kann in besonderen Fällen der Leiter der örtlichen Kontrollstelle einer mit der technischen Durchführung beauftragten Behörde das Material direkt an den ermächtigten britischen Beauftragten gegen Quittung übergeben.

(2) Die durch die Maßnahmen erlangten Kenntnisse und Unterlagen werden in der Regel in deutscher Sprache überlassen. Wenn dies technisch oder zeitlich nicht möglich oder wenn es operativ erforderlich ist, erfolgt die Übergabe in Originaltexten, als Kopie oder auf Tonband.

(3) Das übergebene Material wird mindestens nach dem Verschlussgrad behandelt, in dem es durch das BfV oder den BND eingestuft worden ist.

(4) Der ermächtigte britische Beauftragte teilt dem BfV oder dem BND spätestens 10 Wochen nach Anordnung der Maßnahme mit, ob und aus welchen Gründen eine Verlängerung dieser Maßnahme über drei Monate hinaus erforderlich ist.

(5) Entfallen die tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht, dass der durch eine ersuchte Maßnahme in seinen Rechten Beschränkte Straftaten gegen die Sicherheit der britischen Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland oder in Berlin plant, begeht oder begangen hat, oder ist die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise nicht mehr aussichtslos oder nicht mehr wesentlich erschwert, teilt der ermächtigte britische Beauftragte dies dem BfV unverzüglich mit, damit die Maßnahme beendet werden kann. Der BND wird entsprechend unterrichtet werden, wenn die Voraussetzungen für die Anordnung der Maßnahme im Rahmen des Artikels 1 § 3 des Gesetzes nicht mehr gegeben sind.

(6) Die durch die ersuchten Maßnahmen erlangten Kenntnisse und Unterlagen über einen am Brief-, Post- und Fernmeldeverkehr Beteiligten benutzen die britischen Behörden nicht zur Erforschung und Verfolgung anderer als in Artikel 1 § 2 des Gesetzes genannten Handlungen, es sei denn, dass sich aus ihnen tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass jemand eine andere in § 138 des deutschen Strafgesetzbuches genannte Straftat plant, begeht oder begangen hat.

(7) Sobald die Unterlagen zu dem in Absatz 6 genannten Zweck nicht mehr erforderlich sind, geben die britischen Behörden diese Unterlagen gegen Quittung an das BfV bzw. den BND zur Vernichtung zurück.

(8) Führen deutsche Behörden Beschränkungsmaßnahmen durch, die nicht auf ein Ersuchen der britischen Behörden zurückgehen, so finden die Absätze 1, 2 und 3 dieses Artikels vorbehaltlich Artikel 1 § 3 Absatz 2 und § 7 Absatz 3 des Gesetzes Anwendung für die Übergabe des sich daraus ergebenden Materials, das nach Artikel 3 Absatz 2a des Zusatzabkommens auszutauschen ist.

Artikel 6

(1) Diese Vereinbarung tritt gleichzeitig mit dem Gesetz in Kraft.

(2) Sie tritt zu dem Zeitpunkt außer Kraft, an dem das Zusatzabkommen im Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Vereinigten Königreich seine Gültigkeit verliert, es sei denn, dass ein früherer Zeitpunkt für ihr Außerkrafttreten vereinbart wird.

(3) Die beiden Unterzeichnerstaaten überprüfen auf Ersuchen eines jeden von ihnen die Bestimmungen dieser Vereinbarung in einer Lage, die aus einer Änderung grundlegenden Charakters in den im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Vereinbarung bestehenden Verhältnissen entstanden ist.

Geschehen zu Bonn am achtundzwanzigsten Tage des Monats Oktober 1968 in zwei Urschriften, davon eine in deutscher, eine in englischer Sprache, wobei jeder Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist.

Für die Regierung der Bundesrepublik Deutschland
W. Truckenbrodt [Original-Unterschrift, J.F.]

Für die Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland
D.S. Laskey [Original-Unterschrift, J.F.]«

8.3 Art und Umfang alliierter Post- und Telefonüberwachung (1949–1968)

Dokument Nr. 19

9. November 1951: Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Franzosen.²⁸

»Sehr verehrter Herr Bundeskanzler,

in meiner Eigenschaft als Abgeordneter sind mir dieser Tage Unterlagen zugegangen, die mir einen Einblick in Zensurmaßnahmen der französischen Besatzungsbehörde geben. Ich war wohl schon unterrichtet, dass im französischen Besatzungsgebiet noch eine Postzensur ausgeübt wird, aber ich glaubte, dass sie sich doch auf einzelne begründete Fälle beschränke.

Die mir vorliegenden Urkunden sind derartig, dass ich Sie bitten muss, diese sehr grundsätzliche Frage möglichst bald mit dem französischen Hohen Kommissar Herrn Botschafter Francois Poncet zu besprechen. Ich werde, wenn ein solches Gespräch nicht den erhofften Erfolg hat, diese Frage im Bundestag zur Aussprache stellen. Ich muss schon heute darauf hinweisen, dass eine solche Aussprache meiner Meinung nach die gesamte deutsche Öffentlichkeit außerordentlich erregen wird.

Nach den mir vorliegenden Unterlagen wird die gesamte Post grundsätzlich den französischen Behörden zur Zensur zugeleitet. Das gilt für die Inlandspost ebenso wie für die Auslandspost, einschließlich derjenigen Auslandspost, die nur im Durchgangsverkehr durch Deutschland läuft. Der Postkontrolle unterliegen auch alle Sendungen aus Bonn, so dass wir die Gewissheit haben können, dass auch die Korrespondenz der Bundesregierung und der Bundestagsabgeordneten der Kontrolle durch die französische Sécurité unterliegt. Ich bin davon unterrichtet, dass ausländische Dienststellen und Firmen sich schon bemühen, den Transitverkehr durch Deutschland zu umgehen, weil diese Zensurmaßnahmen bekannt geworden sind; es gilt dies ganz besonders für die Schweiz.

Ebenso werden sämtliche Telegramme kontrolliert. Die vorhandenen Einrichtungen gestatten es den französischen Dienststellen, die Gespräche eines jeden beliebigen Teilnehmers abzuhören. Eine große Anzahl von Teilnehmern wäre darüber hinaus durch besondere technische Einrichtungen einer ständigen Kontrolle unterstellt. Ich weiß, dass beispielsweise in Mainz die Landesregierung, der Landtag, die Gerichtsbehörden, die politischen Parteien, die konfessionellen Verbände, der Bauernverband, das Regierungspräsidium, die Verlage, die Bischöfliche Kanzlei, der Bischof selbst, eine Anzahl von Anwälten, Landtags- und Bundestagsabgeordneten, bestimmte Firmen und Zeitungen usw. dieser beständigen Kontrolle unterliegen.

Diese Maßnahmen sind mit dem Grundgesetz vollkommen unvereinbar. Das Grundgesetz wurde von den drei alliierten Regierungen genehmigt. Durch die Anordnungen der französischen Dienststellen werden deutsche Beamte gezwungen, gegen das Grundgesetz zu verstoßen und sich strafbar zu machen.

Ich ermächtige Sie, sehr verehrter Herr Bundeskanzler, selbstverständlich von meinem Brief Gebrauch zu machen und ihn auch, wenn Sie das für zweckmäßig halten, dem Botschafter Herrn Francois Poncet zur Kenntnis zu bringen. Ich habe meine Fraktion bisher noch nicht unterrichtet, aber ich habe nicht den geringsten Zweifel, dass die gesamte Fraktion der CDU/CSU mit meiner Anregung, eine eindeutige Erklärung der französischen Besatzungsbehörde zu verlangen, einverstanden sein wird. Dabei bemerke ich noch einmal, dass ich aus dem umfangreichen mir vorliegendem Material in diesem Brief nur Bruchteile verwendet habe. Ich behalte mir selbstverständlich vor, das gesamte Material einer etwaigen Parlamentarischen Anfrage beizufügen, um es auf diesem Weg allen Abgeordneten und auch der deutschen Presse zugänglich zu machen.

Mit dem Ausdruck meiner vorzüglichen Hochachtung
Ihr sehr ergebener
gez. Dr. von Brentano«

Dokument Nr. 20

27. März 1953: Überwachung des Fernmeldeverkehrs durch die Briten.²⁹

»In Ihren beiden oben genannten Schreiben verweisen Sie auf die Note der AHK vom 19.12.1951 und erklären, dass die alliierte Überwachung des Fernmeldeverkehrs in der britischen Zone mit den Zusicherungen der genannten Note³⁰ in Einklang stehe. Ich bedauere sehr, dass ich mich in Übereinstimmung mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundeskanzleramt dieser Auffassung nicht anschließen kann.

1) In Düsseldorf sind nach den Unterlagen meiner Postdienste 51 Fernsprechleitungen des öffentlichen Durchgangsverkehrs, darunter 41 öffentliche Auslandsleitungen nach Holland, Belgien, Luxemburg, Frankreich und der Schweiz – 14 Telegraphenleitungen – 9 Fernschreibverbindungsleitungen (sämtliche westliches Ausland) auf Überwachung geschaltet; in Hamburg sind 90 öffentliche Fernsprechleitungen, darunter 53 nach dem westlichen Ausland und den Nordstaaten – 13 Telegraphenleitungen – 6 Fernschreibverbindungsleitungen nach dem westlichen Ausland sowie 18 internationale Durchgangs-Telegraphenleitungen auf Überwachung geschaltet; in Hannover sind über 100 Fernsprechleitungen des öffentlichen Fernsprechverkehrs mit dem In- und Ausland auf Überwachung geschaltet; in Köln sind 43 Fernsprechleitungen – 6 erst vor kurzem neu – und 7 Leitungen nach Berlin auf Überwachung geschaltet.

2) Über die vorstehend genannten Leitungen fließt der gesamte – oder doch mindestens ein wesentlicher Anteil des gesamten – Fernmeldenachrichtenverkehrs der Bundesrepublik mit dem westlichen und nördlichen Ausland. Die Überwachung dieser Leitungen gibt daher die unbeschränkte Möglichkeit, Kenntnis von dem Inhalt des gesamten Nachrichtenverkehrs, auch beispielsweise des Nachrichtenverkehrs der Bundesregierung nach dem westlichen Ausland, zu erhalten. Bei dieser Art und diesem Umfang der Abhörmöglichkeit ist ein bedeutender Teil des gesamten politischen und wirtschaftlichen Lebens der Bundesrepublik der alliierten Überwachung ausgesetzt. Ein solcher Zustand ist für die Bundesrepublik nicht länger mehr tragbar. Selbst wenn auf diesen Leitungen vereinzelt Nachrichten verdächtiger Art ermittelt werden sollten, so steht der Erfolg ihrer Maßnahmen in keinem Verhältnis zu den Wirkungen, die die Überwachung des gesamten Nachrichtenverkehrs für die Deutsche Bundesrepublik auslöst. Durch die Maßnahmen in ihrer jetzigen Gestalt wird das Ansehen der Bundesrepublik bei der Bevölkerung untergraben, die Entwicklung des demokratischen Gedankens empfindlich gehemmt und die Schaffung eines Vertrauensverhältnisses zu den alliierten Mächten gestört.

3) Die in der Note der AHK enthaltenen und Ihnen bekannten 4 Punkte sind lediglich auf Maßnahmen im Interesse der Sicherheit der alliierten Truppen in Deutschland beschränkt. Mit dieser der Bundesregierung gegebenen Zusicherung ist eine Bindung eingetreten, aus der heraus die Deutsche Bundespost den Anspruch ableiten muss, als gleichberechtigter Partner im Rahmen dieser Zusicherungen zu prüfen, ob sich die alliierten Maßnahmen in den zugesicherten Grenzen halten. Die Deutsche Bundespost ist danach berechtigt, ihre Mitwirkung bei Maßnahmen abzulehnen oder einzustellen, wenn sie sich nach ihrer Auffassung nicht im Rahmen der gegebenen Zusicherungen halten. Ich vermag aber auf keinen Fall anzuerkennen, dass sich die Erfassung des gesamten Fernsprechverkehrs insbesondere auf den westlichen Auslandsleitungen im Rahmen dieser fest versprochenen Zusicherung hält. Selbst bei weitestgehender Auslegung der Zusicherungen ist dies weder dem Umfang, noch der Zielrichtung nach der Fall. Wie ich in meinem Schreiben vom 18.2.1953 an Mr. Anderson bereits ausführte, beziehen sich meine Bedenken nicht auf die Fernsprech-Telegraphenleitungen nach Berlin, Wien, der sowjetischen Besatzungszone, dem sowjetisch besetzten Teil Österreichs und den östlichen Satellitenstaaten.

4) Die Überwachungsmaßnahmen konnten bei ihrem Umfang auf die Dauer vor der Öffentlichkeit nicht geheim gehalten werden. Die deutsche Bevölkerung wird durch ihr Fortbestehen in immer stärkerem Maße beunruhigt. Eine Reihe von Zeitungsveröffentlichungen in der letzten Zeit, z. B. im ›Fortschritt‹, Ausgabe Nr. 9 bis 11, ›Der dritte Mann hört mit‹, ›Telefonagenten unter uns‹, ›Der Lauscher in der Leitung‹ sowie ständige immer dringlicher werdende Beschwerden von Einzelpersonen, Behörden, Organisationen der demokratischen Parteien und insbesondere Wirtschaftsverbänden zeigen deutlich das Ausmaß der berechtigten Empörung in der deutschen Bevölkerung gegenüber diesen, auch der allgemeinen politischen Entwicklung nicht mehr entsprechenden Zensurmaßnahmen. Die Beunruhigung hat auch bereits ihren Ausdruck in der Öffentlichkeit gefunden. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf die Interpellation der Fraktion der SPD im Bundestag (Bundestagsdrucksache Nr. 2251), die von allen Parteien des Bundestags unterstützt worden ist. Seit dieser Zeit drängt der Bundestag auf Berichterstattung seitens der Bundesregierung unter Vorlage des gesamten Materials. Zurzeit liegt eine neue Anfrage im Bundestag vor, in der dieses heikle Thema von der Bundestagsabgeordneten Strohbach angeschnitten werden wird. Es besteht die große Gefahr, dass die von der Bundesregierung bisher zurückhaltende und ausweichende Stellungnahme nicht mehr länger gewahrt werden kann und sie gezwungen wird, eingehend Rechenschaft zu legen.

5) Als verantwortliches Mitglied der deutschen Bundesregierung bin ich vor allem auch im Hinblick auf den dauernd steigenden Druck der Öffentlichkeit nicht mehr in der Lage, die Verantwortung für eine Ausdehnung der Zensurmaßnahmen über die gegebenen Zusicherungen hinaus zu tragen und die Aufrechterhaltung ihrer z.Z. noch bestehenden Maßnahmen stillschweigend hinzunehmen. Zu Ihrer Unterrichtung darf ich Ihnen mitteilen, dass in der französischen Besatzungszone inzwischen, und zwar im Einverständnis mit dem Nachrichtendienst in der französischen Zone, alle Fernsprechleitungen des In- und Auslandes von den Abhörstellen ausgeschaltet worden sind.

6) In Ihrem Schreiben vom 24.2.1953 teilen Sie mir mit, dass Sie in eine Prüfung über den Umfang der Zensurmaßnahmen eintreten wollen und mich über das Ergebnis dieser Prüfung unterrichten werden. Bei der Bedeutung der Angelegenheit und mit Rücksicht auf die mit Sicherheit in Kürze zu erwartenden weiteren Interpellationen des deutschen Parlaments an die Bundesregierung muss ich auf eine beschleunigte und unverzügliche Erledigung dieser Angelegenheit drängen. Ich sehe daher Ihrer Stellungnahme in aller Kürze entgegen. Ich gebe mich der bestimmten Hoffnung hin, dass Ihre Antwort meinen Wünschen unter Berücksichtigung der vorgetragenen Gründe weitestgehend entgegenkommen wird.

Sollte ich allerdings bis zum 10.4.1953 nicht im Besitze Ihrer Stellungnahme sein, so sehe ich mich im Hinblick auf meine Überzeugung und Rechtsauffassung, dass sich Ihre Maßnahmen mit dem Inhalt der Note der AHK nicht decken, zu meinem größten Bedauern genötigt, die erforderlichen Schritte zur Durchsetzung meiner Auffassung durchzuführen.«

Dokument Nr. 21

7. November 1959: Die Überwachung des Post- und Fernmeldewesens durch die Amerikaner.³¹

»Nach Durchführung der ersten Besichtigung einer amerikanischen Außenstelle in Nürnberg wird ergänzend zum Schreiben des BND vom 15.8.1959 – 01/B – L-Nr. 825/59 II VS-Vertr. – zwischenzeitlich folgendes berichtet:

Es hat sich ergeben, dass für Kontrollaufgaben der Amerikaner 11 Außenstellen mit Nebenstellen zur Verfügung stehen, die für die Durchführung der Aufträge verantwortlich sind, die von der jeweiligen Bedarfsträgerin gestellt werden. Die Kontrolle erstreckt sich über die frühere amerikanische Besatzungszone einschließlich eines Teils der französischen Zone sowie auf Westberlin.

Die Außenstellen sind militärisch aufgezogen. Ihre Aufgaben werden von einer MI Group durchgeführt, deren Stab in Oberursel ansässig ist. Sie beschäftigt etwa 250 Personen, wovon ca. 220 Angestellte Deutsche sind.

Die Personal- und die laufenden Sachkosten (ausschl. der Kosten für Anschaffung und Unterhaltung des hierzu erforderlichen Geräts) betragen jährlich insgesamt rd. 1 Million Dollar (= 4,2 Millionen DM).

Die Besichtigung der Außenstelle Nürnberg hat gezeigt, dass die Organisation im großen Ganzen übernommen werden kann, ergänzt durch entsprechende Einrichtungen in der ehemaligen britischen und – soweit noch nicht gedeckt – auch französischen Zone, insbesondere Saarland, während Westberlin wegen seines Sonderstatus auszuschalten wäre. Auf Grund der gewonnenen Eindrücke lässt sich schon heute feststellen, dass es zweckmäßig sein wird, für die Durchführung der Aufgaben eine eigene Behörde zu schaffen.

Dieses Problem jedoch sowie die wesentlichen Einzelheiten können erst abschließend beurteilt werden, wenn nähere Angaben über Organisation einschl. der Zentralstelle, über eingesetztes Personal in den einzelnen Stationen, über die erforderlichen Haushaltsmittel unter Aufgliederung in Personal- und Sachkosten und über das eingestellte Gerät (Fernschreiber, Fernsprecheinrichtungen, Verstärkeranlagen, Tonbandgeräte, Fotolaboreinrichtungen etc.) vorliegen.

Hierzu ist eine weitere von den Amerikanern bereits in Aussicht gestellte Besichtigung der Zentralstelle in Oberursel erforderlich; insbesondere kann ein verbindlicher Vorschlag für die Bildung der Außenstellen erst nach dieser Besichtigung erstellt werden.

Am 23.10.1959 hat der Unterzeichnete eine persönliche Besprechung mit dem Leiter der amerikanischen Kontrollstelle in Oberursel gehabt. Die Frage, ob er eine Verringerung des personellen und materiellen Apparates bei einer etwaigen Überleitung in deutsche Hände für möglich halte, beantwortete der Leiter dahin, dass die Ergebnisse nach seiner Meinung so gut seien, dass man eher an eine Verstärkung um 50 % denken müsse. Ferner habe ich die Frage aufgeworfen, ob eine Trennung der innerdeutschen Überwachung und der Kontrolle der durchlaufenden Linien möglich sei. Diese Frage wurde bejaht; es müsse aber mit einer Verteuerung gerechnet werden, weil es bei der gegenwärtigen Regelung möglich sei, das Personal für die eine oder andere Aufgabe elastisch auszutauschen. Die mit der Überwachung der durchlaufenden Linien angeschnittenen Rechtsfragen bestehen nach der Meinung des Leiters für den amerikanischen Dienst nicht, weil die USA das hierfür einschlägige Genfer Abkommen nicht unterzeichnet haben. Für diesen Zweig der Kontrolle hält er sich an drei Grundsätze:

1. die Anforderung für eine Kontrolle wird nur berücksichtigt, wenn sie die Deckung durch den zuständigen Dienst hat;

2. grundsätzlich werden keine diplomatischen Gespräche erfasst;

3. es werden grundsätzlich keine Regierungsgespräche oder die eines Regierungsbediensteten erfasst, es sei denn, dass die Anforderung von der zuständigen Regierung ausgeht.

Zur technischen Abwicklung wurde mir noch mitgeteilt, dass alle Anforderungen grundsätzlich an den G II im Hauptquartier gerichtet werden, der sie an die Kontrollstelle in Oberursel weiterleitet. Die Ergebnisse gehen unmittelbar an den Anforderer, also nicht über den G II. Das soll u. a. den Vorteil haben, dass die anfordernde Stelle rechtzeitig für die Einstellung weiterer Kontrollen eintritt, wenn die Ergebnisse für sie unbefriedigend sind. Dieses Interesse müsse deshalb bestehen, weil die anfordernde Stelle nur die Rohergebnisse erhalte und sie selbst auswerten müsse. Zu den Rohergebnissen gehören insbesondere die aufgenommenen Tonbänder selbst, die also nicht von den Kontrollstellen selbst übertragen werden.

Die Zahl der vorhandenen Stationen und Unter-Stationen wurde mir mit 22 angegeben, so dass außer den oben erwähnten 11 Außenstellen noch 11 Nebenstellen vorhanden sind.

Der BND hat diesen Bericht bis zu den Ausführungen des Unterzeichneten (s. S. 2 Mitte) im Entwurf mit gezeichnet.«

Dokument Nr. 22

20. Februar 1960: Organisation, Kosten und Umfang der amerikanischen Überwachung in der Bundesrepublik.³²

»In obiger Sache hat am 17. Dezember 1959 gemeinsam mit Vertretern des BND eine weitere Besprechung bei der Zentralstelle in Oberursel stattgefunden, über deren Ergebnis ergänzend zum Zwischenbericht vom 7.11.1959 folgendes zu berichten ist:

I. Zur Organisation der Zentralstelle sowie der einzelnen Kontroll- und Nebenstellen wurde festgestellt, dass die Zentralstelle mit 13 Personen (3 Offiziere, 1 Unteroffizier, 4 amerikanische und 5 deutsche Zivilangestellte) besetzt ist. Die Zentralstelle in Oberursel führt die Dienst- und Fachaufsicht über die örtlichen Kontroll- und deren Nebenstellen. Alle Anträge auf Einleitungen von Überwachungsmaßnahmen werden in Oberursel zentral erfasst und von dort aus den zuständigen Außenstellen zugeleitet.

Dieser Zentralstelle unterstehen 9 Außenstellen in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone, 1 Außenstelle in Westberlin; eine weitere Außenstelle in Mainz wird gemeinsam mit dem französischen Dienst betrieben. Soweit es die Arbeitserfordernisse bedingen, sind den einzelnen Außenstellen insgesamt 7 Nebenstellen angegliedert.

In diesen Außenstellen, einschließlich deren Nebenstellen, sind insgesamt 17 amerikanische Zivilangestellte und insgesamt 198 deutsche Zivilangestellte tätig (davon allein in Berlin 4 amerikanische Zivilangestellte und 99 deutsche Angestellte).

Die jährlichen Personalausgaben betragen:

für das amerikanische Personal

157.748 Dollars

für das deutsche Personal

490.993 Dollars

Hinzu kommen weitere Ausgaben für Sozialversicherungen, Reise- und Tagesgelder etc

43.022 Dollars

insgesamt:

691.763 Dollars

Angaben über den Aufwand für das militärische Personal liegen nicht vor. Das deutsche Personal ist überwiegend in Gruppe C 6 bzw. C 7 TVAL eingestuft worden. Die relativ hohe Einstufung, die der Einstufung nach Vergütungsgruppe V b bzw. IV b TO. A entspricht, ist darauf zurückzuführen, dass das vorgenannte Personal in nicht unerheblichem Umfang (etwa 40 %) Ostsprachenkenntnisse haben muss.

Die jährlichen Sachausgaben belaufen sich auf

196.740 Dollars

Darin sind enthalten: Postleitungsmieten, Miete für Fernschreibgeräte, Büro- und Büroeinrichtungsmiete, Kosten für Postzubringerdienst, Kosten für Kraftfahrzeuge, Kosten für technischen und Laborbedarf.

Der Wert der vorhandenen Materialausstattung, insbesondere der fernmeldetechnischen Anlagen und der Kraftfahrzeuge, vermochte nicht festgestellt zu werden. Es muss jedoch bei Übernahme der Kontrollaufgaben mit einer einmaligen Ausgabe für diese Anlagen in Höhe von ca. 1,5 bis 2 Millionen DM gerechnet werden.

Dem Vernehmen nach sind in der ehemaligen französischen Besatzungszone (ausschließlich des Saarlandes) insgesamt 5 und in der ehemaligen britischen Besatzungszone ebenfalls insgesamt 4 Kontrollstellen tätig. In Westberlin sind neben der bereits erwähnten amerikanischen Kontrollstelle noch je eine britische und französische Kontrollstelle tätig. Nähere Angaben über Arbeitsweise sowie über den Personal- und Sachaufwand dieser Stellen liegen nicht vor.

Die amerikanische Einheit hat die Aufgabe der Fernsprech-, Fernschreib- und Briefüberwachung. Die Fernsprechüberwachung erfolgt bei Einzelanschlüssen und Transitleitungen; die Fernschreibüberwachung erfolgt in gleicher Weise. Der Briefüberwachung unterliegen Briefpost von Einzelpersonen und Firmen.

Die Überwachung erfolgt auf Grund der jeweiligen Anforderungen der verschiedenen alliierten Bedarfsträger in enger Zusammenarbeit mit der Bundespost.

II. 1. Nach Auswertung der nunmehr vorliegenden Gesamterkenntnisse sind bei einer etwaigen Übernahme der Kontrollfunktionen durch deutsche Behörden folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen:

a) Die Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses auf Grund eines Gesetzes zu Artikel 10, Abs. 2 GG. erscheint nur möglich, wenn die Kontrollen in dem Umfang durchgeführt werden können, wie sie bisher von alliierter Seite gehandhabt werden. Hierbei handelt es sich nicht nur um die Wahrung künftiger deutscher Interessen. Die Vertreter der Alliierten haben bei den mehrfachen Besprechungen vielmehr klar erkennen lassen, dass sie der Weiterführung der Kontrollen durch die deutschen Stellen nur zustimmen könnten, wenn die alliierten Interessen im bisherigen Umfange berücksichtigt würden.

b) Im Falle eines Gesetzes zu Artikel 10 GG. würden deutsche Behörden legitimiert sein, Kontrollaufträge zu erteilen. Dadurch würde der Umfang der Kontrollen und der dazu erforderlichen Organisation größer.

c) Die künftigen deutschen und alliierten Bedarfsträger werden zweifellos unterschiedliche Forderungen an die Kontrollorganisation stellen. Aus finanziellen, vor allem jedoch aus technischen Gründen, ist es aber dennoch nicht möglich, die Überwachungsmaßnahmen getrennt für den innerdeutschen und internationalen Telefon- und Fernschreibverkehr auszuüben.«³³

8.4 Deutsche Rechtsgrundlagen und Gesetze (1949–1989)

Dokument Nr. 23

8. Oktober 1871: Gesetz über das Postwesen des Deutschen Reichs.³⁴

»§ 3.

Die Annahme und Beförderung von Postsendungen darf von der Post nicht verweigert werden, sofern die Bestimmungen dieses Gesetzes und des Reglements (§ 50) beobachtet sind. Auch darf keine im Gebiete des Deutschen Reichs erscheinende politische Zeitung vom Postdebit ausgeschlossen und ebenso wenig darf bei der Normierung der Provision, welche für die Beförderung und Debitierung der im Gebiete des Deutschen Reichs erscheinenden Zeitungen zu erheben ist, nach verschiedenen Grundsätzen verfahren werden. Die Post besorgt die Annahme der Pränumeration auf die Zeitungen, sowie den gesamten Debit derselben.

[…]

§ 5.

Das Briefgeheimnis ist unverletzlich. Die bei strafgerichtlichen Untersuchungen und in Konkurs- und zivilprozessualen Fällen notwendigen Ausnahmen sind durch ein Reichsgesetz festzustellen. Bis zu dem Erlass eines Reichsgesetzes werden jene Ausnahmen durch die Landesgesetze bestimmt.«

Dokument Nr. 24

14. Januar 1928: Gesetz über Fernmeldeanlagen.³⁵

»§ 10

(1) Die im Dienste der Deutschen Reichspost stehenden Personen sind, vorbehaltlich der durch das Reichsgesetz festgestellten Ausnahmen zur Wahrung des Telegraphengeheimnisses und des Fernsprechgeheimnisses verpflichtet. Unter dem Schutze des Telegraphengeheimnisses und des Fernsprechgeheimnisses stehen auch die Mitteilungen, die auf den für den öffentlichen Verkehr bestimmten Funkanlagen der Deutschen Reichspost befördert oder zur Beförderung auf ihnen auf gegeben worden sind. Der Schutz erstreckt sich auch auf die näheren Umstände des Fernmeldeverkehrs, insbesondere darauf, ob und zwischen welchen Personen ein Fernmeldeverkehr stattgefunden hat.«

§ 12

In strafgerichtlichen Untersuchungen kann der Richter und bei Gefahr im Verzuge, falls die Untersuchung nicht ausschließlich Übertretungen betrifft, auch die Staatsanwaltschaft Auskunft über den Fernmeldeverkehr verlangen, wenn die Mitteilungen an den Beschuldigten gerichtet waren oder wenn Tatsachen vorliegen, aus denen zu schließen ist, dass die Mitteilungen von dem Beschuldigten herrührten oder für ihn bestimmt waren und dass die Auskunft für die Untersuchung Bedeutung hat.«

Dokument Nr. 25

30. Januar 1929: Postordnung (PO).³⁶

§ 4 Ausschließung von der Postbeförderung

»I. Von der Postbeförderung ausgeschlossen sind

1. Sendungen, deren Außenseite oder sichtbarer Inhalt gegen die Gesetze oder das öffentliche Wohl oder die Sittlichkeit verstößt;

2. Gegenstände, deren Beförderung eine Gefahr für die Postbediensteten oder die Postsendungen bildet, namentlich alle durch Reibung, Luftzutritt, Druck oder sonst leicht entzündlichen Sachen und ätzende Flüssigkeiten.

[…]

§ 38 Zustellung

I Die Verpflichtung der Post, die angekommenen Gegenstände dem Empfänger ins Haus senden (zustellen) zu lassen, erstreckt sich

[…]

a) auf gewöhnliche und eingeschriebene Briefsendungen,

b) auf gewöhnliche Pakete und auf Sendungen mit Sammelüberweisungen von Zeitschriften, […]

g) auf die durch die Post vertriebenen Zeitungen«.

Dokument Nr. 26

20. März 1939: Zollgesetz³⁷

Zollgrenze

»§ 3

(1) Die Zollgrenze umschließt das Zollgebiet.

(2) Die Zollgrenze fällt mit der Reichsgrenze zusammen, soweit sie nicht Zollausschlüsse begrenzt oder Zollanschlüsse einbezieht und soweit nicht Absatz 3 etwas anderes bestimmt.

[…]

Waren

§ 6

(1) Waren im Sinn des Zollrechts sind alle beweglichen Sachen. Zollbar sind Waren, für die ein Einfuhrzoll oder Ausfuhrzoll vorgesehen ist.«

[…]

Gestellung

§ 13

(1) Der zuständigen Zollstelle oder den von ihr beauftragten Amtsträgern des Zollgrenzschutzes … sind zu gestellen

1. Zollgut einschließlich der im Zollgrenzbezirk gefundenen einfuhrzollbaren oder einfuhrverbotenen Waren,

2. ausfuhrzollbare und ausfuhrverbotene Waren, die ausgeführt oder zum Zwischenauslandsverkehr abgefertigt werden sollen.

[…]

Zollbeschau

§ 80

(1) Die Zollbeschau ist entweder äußere oder innere Zollbeschau […]«

Dokument Nr. 27

23. Mai 1949: Grundgesetz, Grundrechte und Bindung der staatlichen Gewalt.³⁸

Artikel 1: Grundrechtsbindung der staatlichen Gewalt

»(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt

(2) Das deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, Verwaltung (vollziehende Gewalt) und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.«

Artikel 5: Meinungsfreiheit

»(1) Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.

(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.«

Artikel 10: Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis in der Fassung von 1949³⁹

»Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden.«

Artikel 18: Verwirkung von Grundrechten

»Wer die Freiheit der Meinungsäußerung, insbesondere die Pressefreiheit (Artikel 5 Abs.1), die Lehrfreiheit (Artikel 5 Abs. 3), die Versammlungsfreiheit (Artikel 8), die Vereinigungsfreiheit (Artikel 9), das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis (Artikel 10), das Eigentum (Artikel 14) oder das Asylrecht (Artikel 16 Abs. 2) zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung missbraucht, verwirkt diese Grundrechte. Die Verwirkung und ihr Ausmaß werden durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen.«

Artikel 19: Einschränkung von Grundrechten

»(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muss das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muss das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Fall darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.«

Artikel 19, 4⁴⁰

»(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. (Artikel 10 Abs. 2 bleibt unberührt.)«

Artikel 20, 3 Bindung der staatlichen Gewalt

»(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.«

Artikel 79,3 Änderungsverbot wesensmäßiger Bestimmungen des Grundgesetzes

»(3) Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.«

Dokument Nr. 28

Strafgesetzbuch (StGB)

§ 88 StGB: Beeinträchtigung des Bestandes der Bundesrepublik, Verfassungsgrundsätze.⁴¹

»(1) Im Sinne dieses Abschnitts ist eine Handlung auf die Beeinträchtigung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland gerichtet, wenn sie darauf hinzielt, die Bundesrepublik Deutschland ganz oder teilweise unter fremde Botmäßigkeit zu bringen, ihre Selbständigkeit sonst zu beseitigen oder einen Teil des Bundesgebietes loszulösen. Als Beeinträchtigung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland im Sinne dieses Abschnitts gilt nicht die Teilnahme an einer Staatengemeinschaft oder einer zwischenstaatlichen Einrichtung, auf die die Bundesrepublik Deutschland Hoheitsrechte überträgt oder zu deren Gunsten sie Hoheitsrechte beschränkt.

(2) Verfassungsgrundsätze im Sinne dieses Abschnitts sind

1. das Recht des Volkes, die Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung auszuüben und die Volksvertretung in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl zu wählen,

2. die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung und die Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht,

3. das Recht auf die verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer parlamentarischen Opposition,

4. die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung,

5. die Unabhängigkeit der Gerichte,

6. der Ausschluss jeder Gewalt- und Willkürherrschaft.«

§ 93 StGB: Einfuhr und Verbreitung staatsgefährdender Schriften, Schallaufnahmen u.ä.⁴²

»(1) Wer in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes ohne behördliche Genehmigung zum Zwecke der Verbreitung Schriften, Schallaufnahmen, Abbildungen oder Darstellungen einführt, durch deren Inhalt Bestrebungen herbeigeführt oder gefördert werden sollen, die darauf gerichtet sind, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder einen der in § 88 bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen oder zu untergraben, wird mit Gefängnis bestraft.

(2) Ebenso wird bestraft, wer Schriften, Schallaufnahmen, Abbildungen oder Darstellungen, die dem Verbot des Absatzes 1 zuwider in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes eingeführt worden sind, ohne behördliche Genehmigung darin verbreitet oder zum Zwecke der Verbreitung vorrätig hält.

(3) Der Versuch ist strafbar.«

§ 93 StGB: Herstellung, Verbreitung, Einfuhr staatsgefährdender Schriften, Schallaufnahmen u.a.⁴³

»Wer Schriften, Schallaufnahmen, Abbildungen oder Darstellungen, durch deren Inhalt Bestrebungen herbeigeführt oder gefördert werden sollen, die darauf gerichtet sind, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit einen der in § 88 bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen und zu untergraben, 1. herstellt, vervielfältigt oder verbreitet oder 2. zur Verbreitung oder Vervielfältigung vorrätig hält, bezieht oder in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes einführt, wird mit Gefängnis bestraft. Der Versuch ist strafbar.«

§ 138 StGB: Anzeigepflicht von Hochverrat, Verfassungsverrat, Landesverrat und sonstige Kapitalverbrechen.⁴⁴

»(1) Wer von dem Vorhaben oder der Ausführung eines Hochverrates (§§ 80, 81 Abs. 1, § 83), eines Verfassungsverrates (§ 89), eines Landesverrates (§ 100, 100a, 100d Abs. 1, § 100f), eines Mordes, eines Totschlags, eines Münzverbrechens, eines Raubes, einer räuberischen Erpressung, eines Menschenraubes, einer Verschleppung, einer erpresserischen Kindesentführung, eines Mädchenhandels oder eines gemeingefährlichen Verbrechens zu einer Zeit, zu der die Ausführung oder der Erfolg noch abgewendet werden kann, glaubhaft erfährt und es unterlässt, der Behörde oder dem Bedrohten rechtzeitig Anzeige zu machen, wird mit Gefängnis bestraft.

(2) In besonders schweren Fällen ist die Strafe Zuchthaus bis zu fünf Jahren.

(3) Wer die Anzeige leichtfertig unterlässt, obwohl er von den verbrecherischen Vorhaben glaubhaft erfahren hat, wird mit Gefängnis bis zu einem Jahre oder mit Geldstrafe bestraft.«

§ 299 StGB: Verletzung des Briefgeheimnisses.⁴⁵

»I Wer einen verschlossenen Brief oder eine andere verschlossene Urkunde, die nicht zu seiner Kenntnisnahme bestimmt ist, vorsätzlich und unbefugter Weise eröffnet, wird mit Geldstrafe oder mit Gefängnis bis zu drei Monaten bestraft. II Die Verfolgung tritt nur auf Antrag ein.«

§ 354 StGB: Verletzung des Postgeheimnisses durch Postbeamte.⁴⁶

»Ein Postbeamter, welcher die der Post anvertrauten Briefe oder Pakete in anderen, als den im Gesetze vorgesehenen Fällen eröffnet oder unterdrückt oder einem Anderen wissentlich eine solche Handlung gestattet oder ihm dabei wissentlich Hilfe leistet, wird mit Gefängnis nicht unter drei Monaten bestraft.«

§ 355 StGB: Verletzung des Telegraphengeheimnisses.⁴⁷

»I Postbeamte oder mit der Beaufsichtigung und Bedienung einer zu öffentlichen Zwecken dienenden Telegrafenanstalt betraute Personen, welche die einer Telegrafenanstalt anvertrauten Telegramme verfälschen oder in anderen als den im Gesetze vorgesehenen Fällen eröffnen oder unterdrücken oder von ihrem Inhalt Dritte rechtswidrig benachrichtigen oder einem anderen wissentlich eine solche Handlung gestatten oder ihm dabei wissentlich Hilfe leisten, werden mit Gefängnis bestraft.

II Den einer Telegrafenanstalt anvertrauten Telegrammen werden Nachrichten gleichgeachtet, die durch eine zu öffentlichen Zwecken dienende Fernsprechanlage vermittelt werden.«

Dokument Nr. 29

Strafprozessordnung (StPO)

§ 94 StPO: Beschlagnahme von Briefen als Beweismittel.⁴⁸

»I Gegenstände, die als Beweismittel für die Untersuchung von Bedeutung sein können oder der Einziehung unterliegen, sind in Verwahrung zu nehmen oder in anderer Weise sicherzustellen.

II Befinden sich die Gegenstände in dem Gewahrsam einer Person und werden sie nicht freiwillig herausgegeben, so bedarf es der Beschlagnahme.«

§ 98 StPO: Anordnung von Beschlagnahmen nur durch den Richter.⁴⁹

»I Beschlagnahmen dürfen nur durch den Richter, bei Gefahr im Verzug auch durch die Staatsanwaltschaft und ihre Hilfsbeamten (§ 152 des Gerichtsverfassungsgesetzes) angeordnet werden.

II Der Beamte, der einen Gegenstand ohne richterliche Anordnung beschlagnahmt hat, soll binnen drei Tagen die richterliche Bestätigung nachsuchen, wenn bei der Beschlagnahme weder der davon Betroffene noch ein erwachsener Angehöriger anwesend war, oder wenn der Betroffene und im Falle seiner Abwesenheit ein erwachsener Angehöriger des Betroffenen gegen die Beschlagnahme ausdrücklichen Widerspruch erhoben hat. Der Betroffene kann jederzeit die richterliche Entscheidung nachsuchen. Solange die öffentliche Klage noch nicht erhoben ist, entscheidet der Amtsrichter, in dessen Bezirk die Beschlagnahme stattgefunden hat.

III Ist nach erhobener öffentlicher Klage die Beschlagnahme durch die Staatsanwaltschaft oder einen ihrer Hilfsbeamten erfolgt, so ist binnen drei Tagen dem Richter von der Beschlagnahme Anzeige zu machen; die beschlagnahmten Gegenstände sind ihm zur Verfügung zu stellen.«

§ 100 StPO: Vollzug der Beschlagnahme nur durch den Richter.⁵⁰

»I Zu der Beschlagnahme (§ 99) ist nur der Richter, bei Gefahr im Verzug und, wenn die Untersuchung nicht nur eine Übertretung betrifft, auch die Staatsanwaltschaft befugt. Die letztere muss jedoch den ihr ausgelieferten Gegenstand sofort, und zwar Briefe und andere Postsendungen uneröffnet dem Richter vorlegen.

II Die von der Staatsanwaltschaft verfügte Beschlagnahme tritt auch, wenn sie eine Auslieferung noch nicht zur Folge gehabt hat, außer Kraft, wenn sie nicht binnen drei Tagen von dem Richter bestätigt wird.

III Über eine von der Staatsanwaltschaft verfügte Beschlagnahme sowie über die Eröffnung eines ausgelieferten Briefes oder einer anderen Postsendung entscheidet der zuständige Richter (§ 98).«

§ 101 StPO: Benachrichtigung der Betroffenen.⁵¹

»I Von den getroffenen Maßregeln (§§ 99, 100) sind die Beteiligten zu benachrichtigen, sobald dies ohne Gefährdung des Untersuchungszwecks geschehen kann. II Sendungen, deren Eröffnung nicht angeordnet worden ist, sind dem Beteiligten sofort auszuhändigen. Dasselbe gilt, soweit nach der Eröffnung die Zurückbehaltung nicht erforderlich ist.«

§ 110 StPO: Durchsicht der Papiere nur durch den Richter.⁵²

»I Eine Durchsicht der Papiere des von der Durchsuchung Betroffenen steht nur dem Richter zu.

II Andere Beamte sind zur Durchsicht der aufgefundenen Papiere nur dann befugt, wenn der Inhaber die Durchsicht genehmigt. Andernfalls haben sie die Papiere, deren Durchsicht sie für geboten erachten, in einen Umschlag, der in Gegenwart des Inhabers mit dem Amtssiegel zu verschließen ist, an den Richter abzuliefern.

III Dem Inhaber der Papiere oder dessen Vertreter ist die Beidrückung seines Siegels gestattet; auch ist er, falls demnächst die Entsiegelung und Durchsicht der Papiere angeordnet wird, wenn möglich, zur Teilnahme aufzufordern.

IV Der Richter hat die zu einer strafbaren Handlung in Beziehung stehenden Papiere der Staatsanwaltschaft mitzuteilen.«

Dokument Nr. 30

9. Juli 1951: Interzonenüberwachungsverordnung (IZÜVO).⁵³

§ 1,

(1) Das Verbringen von Vermögenswerten in das Bundesgebiet oder aus dem Bundesgebiet im Verkehr mit der sowjetisch besetzten Zone und dem Ostsektor von Berlin wird durch die Zollbehörden überwacht, soweit nicht gemäß § 4 Abs. 2 Freihafendienststellen mit der Überwachung beauftragt werden.

(2) Vermögenswerte im Sinne dieser Verordnung sind alle beweglichen Sachen (Waren), ferner Zahlungsmittel und Wertpapiere.

[…]

§ 8,

(1) Die Deutsche Bundespost hat sämtliche aus der sowjetisch besetzten Zone oder dem Ostsektor von Berlin eingehenden, an Empfänger im Bundesgebiet gerichteten Postsendungen, sofern sie dem Anschein nach Waren enthalten, der für den Empfänger zuständigen Zollstelle vorzuführen.

(2) Entsprechendes gilt für die im Bundesgebiet eingelieferten, an Empfänger in der sowjetisch besetzten Zone oder im Ostsektor von Berlin gerichteten Postsendungen mit der Maßgabe, dass diese der für den Einlieferungsort zuständigen Zollstelle vorzuführen sind.

(3) Die Vorführung hat in Postdiensträumen zu erfolgen. Die Hauptzollämter können im Benehmen mit den Postdienststellen Abweichendes bestimmen.

(4) Die Bestimmungen der §§ 5 und 6 gelten entsprechend. Die Öffnung der Postsendungen erfolgt durch die Bediensteten der Zollbehörden.

(5) Die Postsendungen sind soweit ihr Inhalt nicht zu Beanstandungen Anlass gibt, der Post zur Weiterführung zu überlassen.«

Dokument Nr. 31

3. Oktober 1952: Treuepflicht erfordert Anzeigepflicht der Beamten.⁵⁴

»Die Treuepflicht des Beamten fordert von ihm die Wahrung des Staatswohls. Der Beamte ist daher verpflichtet, strafbare Handlungen, die sich unmittelbar gegen den Staat richten und dessen Bestand gefährden, zur Anzeige zu bringen. Selbst wenn dieser Pflicht zur Anzeige eine andere Pflicht gegenübersteht, wie z. B. bei dem Postbeamten, der zur Wahrung des Postgeheimnisses verpflichtet ist, und somit zwei öffentliche Interessen kollidieren, überwiegt nach dem Prinzip der Güter- und Pflichtenabwägung das Staatsschutzinteresse. Jeder Beamte hat daher das Recht und die Pflicht, Propaganda, die den Tatbestand des Hochverrats, des Landesverrats oder der Staatsgefährdung erfüllt, zur Strafanzeige zu bringen. Die Beamten der in Frage kommenden Dienststellen müssten im vorstehenden Sinne unterrichtet werden.

Von diesem Ausgangspunkt ist trotz des Fehlens einer anzustrebenden spezialgesetzlichen Regelung, in allen erkennbaren Fällen ein wirksames Vorgehen gegen die staatsfeindliche Propaganda möglich.

Folgende Verfahren ergeben sich als zweckmäßig und rechtlich zulässig für die Bekämpfung der auf dem Postwege verbreiteten gesetzwidrigen Propaganda:

1.) Drucksachen, sowie andere Postsendungen, bei denen die Postdienststellen auf gesetzlich zulässige Weise (z. B. bei beschädigten Paketen, unanbringlichen Sendungen) den Inhalt überprüft und als staatsfeindlich festgestellt haben, werden von der Post an die Polizei weitergegeben, die die Einleitung eines Strafverfahrens zu veranlassen hat.

2.) Geschlossene Postsendungen aus der Ostzone, bei denen nach ihrer äußeren Aufmachung auf Grund der gewonnenen Erfahrungen der dringende Verdacht besteht, dass sie staatsgefährdendes Propagandamaterial enthalten, werden von den Dienststellen der Post an die zuständigen Zollstellen weitergeleitet und dort auf ihren Inhalt überprüft. Bestätigt sich der Verdacht, werden die Sendungen vom Zoll der Polizei zur weiteren Veranlassung übergeben. Im anderen Falle, werden die Sendungen nach ordnungsgemäßem Wiederverschluss, an die Post zur Zustellung an den Empfänger zurückgeleitet.

3.) Geschlossene Postsendungen aus dem Bundesgebiet, die als staatsgefährdend erkannt sind, werden von der Post über die Polizei der Staatsanwaltschaft zugeleitet, die dann gegebenenfalls die Beschlagnahme zu erwirken hat.

4.) Staatsgefährdende Postsendungen, die in erkennbarem Zusammenhang mit der Betätigung verbotener Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 2 GG stehen, und von den Post- oder Zolldienststellen nach dem Verfahren zu 1.) oder 2.) an die Polizei weitergegeben werden, können von dieser unmittelbar beschlagnahmt werden. Einer Weiterleitung an die Staatsanwaltschaft bedarf es in diesem Falle nicht.

(Diesen allen Rundschreiben inhaltlich gemeinsamen Ausführungen wäre von den Beteiligten Bundesministerien der auf die einzelnen unterstellten Dienststellen abgestellte Text der Anweisung bzw. Empfehlungen hinzuzufügen.)«

Dokument Nr. 32

20. Oktober 1953: Rechtsgrundlagen für die Öffnung von Briefsendungen aus der SBZ an Abgeordnete.⁵⁵

»Unter Bezugnahme auf mein Schreiben vom 7. September 1953 – 1115 – 32 A – 341/53 – teile ich mit, dass die Öffnung von Briefsendungen aus der sowjetischen Besatzungszone an Abgeordnete des Deutschen Bundestages und die Beschlagnahme von in solchen Sendungen enthaltenem Propagandamaterial keinen Verstoß gegen Art. 47 oder gegen andere Bestimmungen des Grundgesetzes darstellt. Ich beurteile die Rechtslage wie folgt:

1. Die oben erwähnten Maßnahmen stehen nicht mit dem vom Grundgesetz den Bundestagsabgeordneten gewährten Sonderrechten, insbesondere nicht mit Art. 47 GG, in Widerspruch. Art. 47 Satz 2 GG hindert nicht die Beschlagnahme von Schriftstücken, die dem Abgeordneten nicht zugegangen sind.

Da ein Sonderrecht für Abgeordnete insoweit nicht besteht, kommt es also nur darauf an, ob die Öffnung und etwaige Beschlagnahme der Sendungen mit den allgemeinen verfassungs- und strafrechtlichen Bestimmungen vereinbart ist.

2. Die Öffnung und Kontrolle der Sendungen durch die Zolldienststellen vollzieht sich auf besatzungsrechtlicher Grundlage. Nach Art. IV Buchst. e MRGes Nr. 53 (n.F.) betr. Devisenwirtschaft und Kontrolle des Güterverkehrs (Abl. US-MR vom 21. September 1949, Ausgabe O, S. 20), das von den drei Zonenbefehlshabern einheitlich erlassen wurde, kann jeder zuständige Beamte in das Gebiet oder aus dem Gebiet der Bundesrepublik gehende Postsendungen durchsuchen, die vermutlich Waren enthalten. Die Zollbeamten wurden hierfür durch §§ 5, 8 der Interzonenüberwachungsverordnung (IZÜVO) vom 9. Juli 1951 (BGBl. I, S. 439) für zuständig erklärt. Die Legitimation der Bundesregierung hierfür ergibt sich aus Art. II Abs. 1 der Ersten Durchführungsverordnung zum Militärregierungsgesetz Nr. 53 (n.F.) vom 19. September 1949 (ABl. US-MR vom 21. September 1949 Ausgabe O S. 25).

Die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit deutschen Rechtsvorschriften ist nicht zu prüfen, da das Besatzungsrecht, auf dem sie beruhen, vor diesen den Vorrang hat.

3. Wegen der Beschlagnahme von Propagandamaterial aus der sowjetischen Besatzungszone, das bei der Kontrolle der Postsendungen festgestellt wurde, sind folgende Unterscheidungen zu treffen:

a) Wenn sich das Propagandamaterial nach dem pflichtgemäßen Ermessen der kontrollierenden Zollbeamten als »Ware« (§ 1 IZÜVO) oder unter den Voraussetzungen von § 12 der Interzonenhandelsverordnung (IZHVO) vom 19.7.1951 (BGBl. I, S. 463) als »Handelsware« (§ 4 Abs. 2 IZHVO) darstellt, so sind die Zollbeamten, die für die Kontrolle des Interzonenhandels kraft besonderen Auftrags Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft sind, nach den allgemeinen strafprozessualen Vorschriften zur Beschlagnahme berechtigt. Die Einfuhr der »Ware« bzw. »Handelsware« ohne Genehmigung ist eine strafbare Handlung (Art. VIII MRGes. Nr. 53 n.F.), das Beschlagnahmerecht ergibt sich aus §§ 94 Abs. 1, 98 Abs. 1 StPO.

b) Wenn das Propagandamaterial sich (ausschließlich oder nebenbei) gegen die Alliierten Streitkräfte richtet, so sind die kontrollierenden Zollbeamten besatzungsrechtlich zur Beschlagnahme ermächtigt. Durch Art. 3 der Dritten Durchführungsverordnung zum AHK-Gesetz Nr. 5 vom 21. Dezember 1950 (ABl. AHK Nr. 44 vom 10. Januar 1951 S. 731) ist jeder zuständige alliierte oder deutsche Beamte zur Beschlagnahme derartigen Materials berechtigt. Die Zollbeamten sind hierfür durch einen besonderen Auftrag des dazu von der AHK legitimierten Bundeskanzlers für zuständig erklärt worden (Runderlass des Bundesministers der Finanzen vom 17. März 1953 Az. III A – 0 3041 – 167/53).

Auch in diesem Fall ist also Besatzungsrecht die Rechtsgrundlage und eine Anwendung deutscher Rechtsvorschriften ausgeschlossen.

c) Wenn das Propagandamaterial sich ausschließlich gegen die Bundesrepublik und ihre Organe richtet, so stellt seine Einfuhr stets einen Verstoß gegen einen der Tatbestände des Strafrechtsänderungsgesetzes vom 30. August 1951 (§§ 80–101 StGB) dar; insbesondere kommen dabei die Vorschriften des § 84 StGB (hochverräterische Publikationen) oder des § 93 StGB (Einfuhr staatsgefährdender Publikationen und der Verbreitung) in Frage. Da dieses Material der Einziehung unterliegt (§§ 86, 98 Abs. 2 StGB), kann es gemäß § 94 Abs. 1 StPO beschlagnahmt werden. Da die Zollbeamten in diesem Falle nicht als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft tätig werden, sind sie für die Beschlagnahme nicht zuständig; die Beschlagnahme wird auf Grund der Anzeige der Zolldienststelle von der nach § 74a GVG zuständigen Staatsanwaltschaft vorgenommen.

Durchgreifende rechtliche Bedenken gegen dieses Verfahren sind nicht zu erheben. Auch wenn man den darin liegenden Eingriff in das Brief- und Postgeheimnis nicht als durch Art. IV Buchst. e MRGes. Nr. 53 n.F. gedeckt ansehen will (vgl. oben Nr. 2), so wird man doch einer etwaigen Berufung auf Art. 10 GG den Erfolg versagen. Allen Grundrechten wohnt die immanente Beschränkung inne, dass sie nicht zum Kampf gegen die verfassungsmäßige Ordnung missbraucht werden dürfen. Die Verbreitung verfassungsgefährdender Propaganda kann schon deshalb nicht durch Berufung auf die Grundrechte des Art. 10 GG den Abwehrmaßnahmen des zum Schutze der verfassungsmäßigen Ordnung verpflichteten Staates entzogen werden. Ebenso ist die Kollision, die sich mit den einschlägigen strafrechtlichen Vorschriften (§§ 299, 354 StGB) u.U. ergeben könnte, so zu lösen, dass der Schutz der verfassungsmäßigen Ordnung als höherwertiges Rechtsgut vor dem Schutz des Briefgeheimnisses den Vorrang hat. (Im Ergebnis ebenso ein Gutachten des Bundesjustizministeriums vom 2.4.1952, zitiert in dem oben erwähnten Runderlass des Bundesministers der Finanzen vom 17. März 1953).

Ich beabsichtige, eine erneute Anfrage des Bundestages gegebenenfalls in diesem Sinne zu beantworten. Falls sich Ihre Auffassung nicht mit den vorstehend umrissenen Grundsätzen decken sollte, wäre ich für Ihre Stellungnahme dankbar.«

Dokument Nr. 33

24. Mai 1961 »Verbringungsverbotsgesetz«. Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote (GÜV).⁵⁶

»§ 1

Die Behörden, die das Verbringen von Gegenständen in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes zu überwachen haben, stellen sicher, dass nicht Gegenstände unter Verstoß gegen ein Strafgesetz, das ihre Einfuhr oder Verbreitung aus Gründen des Staatsschutzes verbietet, in diesen Bereich verbracht werden.

§ 2

(1) Die Hauptzollämter und ihre Beamten nehmen eine Nachprüfung vor, wenn sich tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht ergeben, dass Gegenstände unter Verstoß gegen eines der in § 1 bezeichneten Strafgesetze in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbracht werden, es sei denn, dass es sich lediglich um Reiselektüre handelt. Wird der Verdacht durch die Nachprüfung nicht ausgeräumt, so sind die Gegenstände der Staatsanwaltschaft vorzulegen.

(2) Die Beamten der Hauptzollämter sind berechtigt, zum Zwecke der Nachprüfung Beförderungsmittel, Gepäckstücke, sonstige Behältnisse und Sendungen aller Art zu öffnen und zu durchsuchen. Sie sind zur Beschlagnahme befugt, wenn sich die Gegenstände im Gewahrsam einer Person befinden, die zur freiwilligen Herausgabe nicht bereit ist. Im Falle der Beschlagnahme gilt § 98 Abs. 2 der Strafprozessordnung entsprechend. […]

§ 3

Die Behörden der Deutschen Bundespost und der Deutschen Bundesbahn legen die in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes beförderten Sendungen, bei deren dienstlicher Behandlung sich tatsächliche Anhaltspunkte für den in § 2 bezeichneten Verdacht ergeben, der zuständigen Zolldienststelle vor.

§ 4

Das Brief- und Postgeheimnis nach Artikel 10 des Grundgesetzes wird nach Maßgabe der §§ 2 und 3 eingeschränkt.«

Dokument Nr. 34

24. Mai 1961: Richtlinien für die Durchführung des Verbringungsverbotsgesetzes (GÜV).⁵⁷

»A Allgemeines

Diese Richtlinien sind nur zur Unterweisung des Personals der Stellen BA Z⁵⁸ bestimmt. In der übrigen Zeit sind sie vom zuständigen Stellenvorsteher oder Sachbearbeiter unter Verschluss zu halten.

Die Unterweisung ist in kürzeren Zeitabständen gegen schriftliches Anerkenntnis zu wiederholen.

B Rechtsgrundlage

Aus der SBZ wird seit Jahren laufend und in sehr großem Umfange staatsgefährdendes Propaganda- und Hetzmaterial auf dem Postwege eingeschleust, mit dem Ziel, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu untergraben. Die Einfuhr und Verbreitung derartigen Materials in das Bundesgebiet ist nach § 93 StGB verboten und unter Strafe gestellt, aber auch nach § 84 für hochverräterisches Material, nach §§ 95, 96, 97 StGB für verunglimpfendes Material, nach § 100 d Abs. 3 StGB für verfassungsfeindliche Lügenpropaganda, nach § 109 d StGB für Zersetzungspropaganda gegen die Bundeswehr und nach § 131 StGB für staatsverleumderisches Material.

Um diese seit Jahren betriebene Propaganda- und Zersetzungsaktion abzuwehren, hat der Bundestag einstimmig das Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24.5.1961 (AmtsblattVf. 327 vom 13.6.1961) beschlossen.

Der erste Abschnitt dieses Gesetzes, der die wesentlichen Bestimmungen enthält, hat folgenden Wortlaut:

[…]⁵⁹

Nach § 3 dieses Gesetzes sind daher die Behörden der DBP verpflichtet, Sendungen aus der SBZ dem Zoll vorzulegen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht gegeben sind, dass sie derartige illegale Propagandadruckschriften enthalten. Der Zoll prüft die Sendungen nochmals auf die Anhaltspunkte, öffnet sie und führt sie, wenn der Verdacht durch die Öffnung nicht ausgeräumt wird, der Staatsanwaltschaft zu, zwecks Herbeiführung ihrer gerichtlichen Einziehung. Das Brief- und Postgeheimnis nach Art. 10 GG wird, wie im § 4 ausdrücklich erwähnt, nach Maßgabe der §§ 2 und 3 des Gesetzes eingeschränkt.

C Gebote

1. In keinem Falle dürfen Sendungen durch einen Postbediensteten zwecks Bestätigung des aufgekommenen Verdachts geöffnet oder in irgendeiner anderen Weise beschädigt werden.

2. Es dürfen nur SBZ-Sendungen, jedoch keine im Bundesgebiet eingelieferten Sendungen dem Zoll zugeführt werden.

3. Vorlage an den Zoll ist nur insoweit zulässig, als ›tatsächliche Anhaltspunkte‹ für den Verdacht bestehen.

4. Aufgabengebiet der Stellen BA Z und die Art der Tätigkeit unterliegen dem Amtsgeheimnis. Auch Postangehörigen anderer Dienststellen ist hierüber keine Auskunft zu erteilen.

D Tatsächliche Anhaltspunkte für das Erkennen von verdächtigen SBZ-Sendungen

a) gleiche Handschriften, aber verschiedene Absenderangaben,

b) gleiche Handschriften an verschiedene Empfänger in einem Ort ohne Absenderangaben,

c) gleiche Sendungen nach Dicke, Gewicht, Ausmaßen, Beschaffenheit der Briefumschläge, Freimarken, Einlieferungsort und -stempel,

d) Sendungen mit bestimmten immer wiederkehrenden Absenderangaben entweder handschriftlich oder auch Namensstempel,

e) Sendungen, deren Anschriften (Namen) eine alphabetische Reihenfolge erkennen lassen (aus Fernsprech- oder Adressenbüchern entnommen),

f) besonders dicke Ortsbunde für bestimmte Städte enthalten erfahrungsgemäß viele Sendungen mit Propagandamaterial,

g) Sendungen, in deren Anschrift die auf Privatbriefen übliche Höflichkeitsbezeichnung (Herr, Frau, Fräulein) fehlt,

h) gleiche Sendungen mit Handschriften bestimmter Personenkreise, z. B. Kinder (Schulklassen, FDJ-Einheiten) oder ältere Personen (Rentner, Insassen von Altersheimen),

i) Sendungen mit gefaltetem Schriftgut, dessen Faltkante verhältnismäßig rundlich ist (Presseerzeugnisse, Zeitungen in verkleinerter Form, Zeitschriften, Broschüren usw., Faltkanten von privaten Schreiben sind dagegen kantig, da sie im Allgemeinen vor dem Einlegen in den Umschlag vom Absender besonders glattgestrichen werden.

Erfahrungsgemäß sind von den unter a) bis i) aufgeführten Anhaltspunkten oder Merkmalen meistens mehrere gemeinsam bei den einzelnen Sendungen festzustellen. Sie können aber auch je für sich auftreten.

Die Aufzählung der Anhaltspunkte ist nicht erschöpfend und kann auch nicht erschöpfend sein, da die sowjetzonalen Stellen bemüht sind, ihre Propagandasendungen als Privatsendungen zu tarnen und daher ihre Versand- und Tarnmethoden so oft wie möglich ändern.

E Freigegebene Sendungen

Vom Zoll freigegebene Sendungen sind unverzüglich weiterzuleiten. Bei zurückgegebenen Sendungen, die vom Zoll zur Prüfung des Inhalts geöffnet wurden, ist darauf zu achten, dass sie ordnungsgemäß durch einen Klebestreifen wieder verschlossen und mit Hinweisen auf die zollamtliche Öffnung versehen sind.

F Ausnahmen von den Bestimmungen des ÜberwGes.

Hierzu ergeht noch besondere Verfügung«

Dokument Nr. 35

14. Juni 1961: Zollgesetz.⁶⁰

»§ 6 Gestellung

(1) Eingeführtes Zollgut ist unverzüglich und unverändert der zuständigen Zollstelle oder den von ihr beauftragten Zollbediensteten zu gestellen. Zur Gestellung ist verpflichtet, wer das Zollgut in das Zollgebiet gebracht hat.

[…]

(7) Soweit die Deutsche Bundespost zur Gestellung verpflichtet ist, wird das Brief- und Postgeheimnis (Artikel 10 des Grundgesetzes) nach Maßgabe der Bestimmungen dieses Gesetzes über die Gestellung und Zollbehandlung von Waren eingeschränkt.«

Dokument Nr. 35a

9. September 1965: Überwachung der im Inland aufgegebenen Postsendungen ist verfassungswidrig, BMJ Gutachten.⁶¹

»Ergebnis

Bei der gegenwärtigen Behandlung der im Bundesgebiet ausgelieferten Schriften, bei denen der Verdacht besteht, dass sie staatsgefährdendes Propagandamaterial enthalten, greifen die Postbeamten in das durch Artikel 10 Satz 1 GG geschützte Postgeheimnis ein.

Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage im Sinne des Artikels 10 Satz 2 GG fehlt. Eine tragfähige Rechtsgrundlage lässt sich auch nicht mit Hilfe anderer gesetzlicher Bestimmungen konstruieren. Ein Gewohnheitsrechtssatz, der das Verhalten der Postbeamten rechtfertigen könnte, ist nicht erkennbar. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein Gewohnheitsrechtssatz, der die gegenwärtigen Eingriffe decken würde, mit dem Grundgesetz zu vereinbaren wäre. Das Prinzip der Güterabwägung kann mangels einer gesetzlichen Eingriffsermächtigung nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden.

Das gleiche gilt für die Sittenbeschau der Zollbeamten bei aus dem Ausland eingehenden Sendungen.

Abschließend sei hervorgehoben, dass das BVerfG für eine bestimmte Zeit vielleicht einen »mit der Verfassung nicht voll im Einklang stehenden Zustand« hinnehmen würde, wenn »besondere in der Sache liegende Gründe« dafür vorhanden sind (BVerfGE 15, 337 [348]). Das BVerfG hat aber betont, dass der Gesetzgeber »von Verfassungs wegen verpflichtet ist, Grundgesetzwidrigkeiten sobald als möglich zu beseitigen« (a.a.O., Seite 351). Ähnlich hat das BVerfG im Zusammenhang mit Artikel 6 Abs. 5 GG ausgesprochen, dass der Gesetzgeber die Verfassung verletzt, wenn er es unterlässt, den Verfassungsauftrag in angemessener Frist auszuführen (BVerfGE 8, 210 LS 2 [216. Die – mutatis mutandis – hier heranzuziehenden Grundgedanken der Entscheidungen lassen es als äußerst zweifelhaft erscheinen, ob das BVerfG heute noch die erwähnten bisherigen Eingriffe in das Postgeheimnis ohne Gesetzesgrundlage für zulässig erachten würde. Da für die aus der SBZ kommenden Sendungen bereits 1961 eine gesetzliche Regelung geschaffen wurde, drängt sich der Standpunkt auf, dass jedenfalls heute das sog. Binnenaufkommen nicht mehr ohne gesetzliche Regelung überprüft werden kann.

Verfassungsrechtlich kann die bisherige Praxis deshalb nicht weiter befürwortet werden.«

Dokument Nr. 36

24. Juni 1968: »Notstandsverfassung«, Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes.⁶²

Artikel 10 (Neufassung)

»(1) Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.

(2) Beschränkungen dürfen nur auf Grund eines Gesetzes angeordnet werden. Dient die Beschränkung dem Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes, so kann das Gesetz bestimmen, dass sie dem Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt.«

Dokument Nr. 37

13. August 1968: »G 10-Gesetz«, Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz).⁶³

»Artikel 1

§ 1

(1) Zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte sind die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für Sicherheit der Bundeswehr und der Bundesnachrichtendienst berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen, sowie den Fernschreibverkehr mitzulesen, den Fernmeldeverkehr abzuhören und auf Tonträger aufzunehmen.

(2) Die Deutsche Bundespost hat der berechtigten Stelle auf Anordnung Auskunft über den Post- und Fernmeldeverkehr zu erteilen, Sendungen, die ihr zur Übermittlung auf dem Post- und Fernmeldeweg anvertraut sind, auszuhändigen sowie das Abhören des Fernsprechverkehrs und das Mitlesen des Fernschreibverkehrs zu ermöglichen.

§ 2

(1) Beschränkungen nach § 1 dürfen angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand

1. Straftaten des Friedensverrats oder des Hochverrats (§§ 80 bis 83 des Strafgesetzbuches),

2. Straftaten der Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates (§§ 84 bis 86, 87 bis 89 des Strafgesetzbuches, § 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des Vereinsgesetzes),

3. Straftaten des Landesverrats und der Gefährdung der äußeren Sicherheit (§§ 94 bis 96, 97 a bis 100 a des Strafgesetzbuches),

4. Straftaten gegen die Landesverteidigung (§§ 109 e bis 109 g des Strafgesetzbuches) oder

5. Straftaten gegen die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte (§§ 94 bis 96, 98 bis 100, 109 e bis 109 g des Strafgesetzbuches in Verbindung mit Artikel 7 des Vierten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 11. Juni 1957 in der Fassung des Achten Strafrechtsänderungsgesetzes) plant, begeht oder begangen hat.

(2) Eine Anordnung nach Absatz 1 ist nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Sie darf sich nur gegen den Verdächtigen oder gegen Personen richten, von denen auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für den Verdächtigen bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass der Verdächtige ihren Anschluss benutzt.

§ 3

(1) Außer in den Fällen des § 2 dürfen Beschränkungen nach § 1 für Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen angeordnet werden, die der nach § 5 zuständige Bundesminister mit Zustimmung des Abgeordnetengremiums gemäß § 9 bestimmt. Sie sind nur zulässig zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen.

(2) Die durch Maßnahmen nach Absatz 1 erlangten Kenntnisse und Unterlagen dürfen nicht zum Nachteil von Personen verwendet werden. Dies gilt nicht, wenn gegen die Person eine Beschränkung nach § 2 angeordnet ist oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand eine der in § 2 dieses Gesetzes oder eine andere in § 138 des Strafgesetzbuches genannte Handlung plant, begeht oder begangen hat.

§ 4

(1) Beschränkungen nach § 1 dürfen nur auf Antrag angeordnet werden.

(2) Antragsberechtigt sind im Rahmen ihres Geschäftsbereichs

1. in den Fällen des § 2

a) das Bundesamt für Verfassungsschutz durch seinen Präsidenten oder dessen Stellvertreter,

b) die Verfassungsschutzbehörden der Länder durch ihre Leiter oder deren Stellvertreter,

c) bei Handlungen gegen die Bundeswehr das Amt für Sicherheit der Bundeswehr durch seinen Leiter oder dessen Stellvertreter,

d) bei Handlungen gegen den Bundesnachrichtendienst dieser durch seinen Präsidenten oder dessen Stellvertreter,

2. in den Fällen des § 3 der Bundesnachrichtendienst durch seinen Präsidenten oder dessen Stellvertreter.

(3) Der Antrag ist unter Angabe von Art, Umfang und Dauer der beantragten Beschränkungsmaßnahme schriftlich zu stellen und zu begründen. Der Antragsteller hat darin darzulegen, dass die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre.

§ 5

(1) Zuständig für die Anordnung nach § 1 ist bei Anträgen der Verfassungsschutzbehörden der Länder die zuständige oberste Landesbehörde, im Übrigen ein vom Bundeskanzler beauftragter Bundesminister.

(2) Die Anordnung ergeht schriftlich; sie ist dem Antragsteller und der Deutschen Bundespost mitzuteilen. In ihr sind Art, Dauer und Umfang der Maßnahme zu bestimmen und die zur Überwachung berechtigte Stelle anzugeben.

(3) Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Verlängerungen um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate sind auf Antrag zulässig, soweit die Voraussetzungen der Anordnung fortbestehen.

(4) Das Bundesamt für Verfassungsschutz unterrichtet das jeweilige Landesamt für Verfassungsschutz über die in dessen Bereich getroffenen Beschränkungsanordnungen. Die Landesämter für Verfassungsschutz teilen dem Bundesamt für Verfassungsschutz die ihnen übertragenen Beschränkungsmaßnahmen mit.

(5) Über Beschränkungsmaßnahmen ist der Betroffene nicht zu unterrichten.

§ 6

(1) In den Fällen des § 2 muss die Anordnung denjenigen bezeichnen, gegen den sich die Beschränkungsmaßnahme richtet.

(2) Soweit sich in diesen Fällen Maßnahmen nach § 1 auf Sendungen beziehen, sind sie nur hinsichtlich solcher Sendungen zulässig, bei denen Tatsachen vorliegen, aus welchen zu schließen ist, dass sie von dem, gegen den sich die Anordnung richtet, herrühren oder für ihn bestimmt sind.

§ 7

(1) Die aus der Anordnung sich ergebenden Maßnahmen nach § 1 Abs. 1 sind unter Verantwortung der antragsberechtigten Stelle und unter Aufsicht eines Bediensteten vorzunehmen, der die Befähigung zum Richteramt hat.

(2) Liegen die Voraussetzungen der Anordnung nicht mehr vor oder sind die sich aus der Anordnung ergebenden Maßnahmen nicht mehr erforderlich, so sind sie unverzüglich zu beenden. Die Beendigung ist der Stelle, die die Anordnung getroffen hat, und der Deutschen Bundespost mitzuteilen.

(3) Die durch die Maßnahmen erlangten Kenntnisse und Unterlagen dürfen nicht zur Erforschung und Verfolgung anderer als der in § 2 genannten Handlungen benutzt werden, es sei denn, dass sich aus ihnen tatsächliche Anhaltspunkte ergeben, dass jemand eine andere in § 138 des Strafgesetzbuches genannte Straftat zu begehen vorhat, begeht oder begangen hat.

(4) Sind die durch die Maßnahmen erlangten Unterlagen über einen am Post- und Fernmeldeverkehr Beteiligten zu dem in Absatz 3 genannten Zweck nicht mehr erforderlich, so sind sie unter Aufsicht eines der in Absatz 1 genannten Bediensteten zu vernichten. Über die Vernichtung ist eine Niederschrift anzufertigen.

§ 8

(1) Sendungen des Postverkehrs, die zur Öffnung und Einsichtnahme der berechtigten Stelle ausgehändigt worden sind, sind unverzüglich dem Postverkehr wieder zuzuführen. Telegramme dürfen dem Postverkehr nicht entzogen werden. Der zur Einsichtnahme berechtigten Stelle ist eine Abschrift des Telegramms zu übergeben.

(2) Die Vorschriften der Strafprozessordnung über die Beschlagnahme von Sendungen des Postverkehrs bleiben unberührt.

§ 9

(1) Der nach § 5 Abs. 1 für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen zuständige Bundesminister unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein Gremium, das aus fünf vom Bundestag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung dieses Gesetzes.

(2) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich eine Kommission über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen. Die Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Anordnungen, die die Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der zuständige Bundesminister unverzüglich aufzuheben.

(3) Die Kommission besteht aus dem Vorsitzenden, der die Befähigung zum Richteramt besitzen muss, und zwei Beisitzern. Die Mitglieder der Kommission sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Sie werden von dem in Absatz 1 genannten Gremium nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode des Bundestages bestellt. Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, die der Zustimmung des in Absatz 1 genannten Gremiums bedarf. Vor der Zustimmung ist die Bundesregierung zu hören.

(4) Durch den Landesgesetzgeber wird die parlamentarische Kontrolle der nach § 5 Abs. 1 für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen zuständigen obersten Landesbehörden und die Überprüfung der von ihnen angeordneten Beschränkungsmaßnahmen geregelt.

(5) Im Übrigen ist gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen und ihren Vollzug der Rechtsweg nicht zulässig.

Artikel 2

Änderung der Strafprozessordnung

Die Strafprozessordnung wird wie folgt geändert:

1. Die Überschrift des Achten Abschnittes des Ersten Buches erhält folgende Fassung: »Achter Abschnitt Beschlagnahme, Überwachung des Fernmeldeverkehrs und Durchsuchung«.

2. Nach § 100 werden die folgenden §§ 100 a und 100 b eingefügt:

›§ 100 a

Die Überwachung und Aufnahme des Fernmeldeverkehrs auf Tonträger darf angeordnet werden, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass jemand als Täter oder Teilnehmer

1.a) Straftaten des Friedensverrats, des Hochverrats und der Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates oder des Landesverrats und der Gefährdung der äußeren Sicherheit (§§ 80 bis 82, 84 bis 86, 87 bis 89, 94 bis 100 a des Strafgesetzbuches, § 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des Vereinsgesetzes),

  b) Straftaten gegen die Landesverteidigung (§§ 109 b bis 109 h des Strafgesetzbuches),

  c) Straftaten gegen die öffentliche Ordnung (§§ 129 bis 130 des Strafgesetzbuches, § 47 Abs. 1 Nr. 7 des Ausländergesetzes),

  d) Straftaten gegen die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte (§§ 89, 94 bis 97, 98 bis 100, 109 b bis 109 g des Strafgesetzbuches in Verbindung mit Artikel 7 des Vierten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 11. Juni 1957 in der Fassung des Achten Strafrechtsänderungsgesetzes) oder

2. einen Mord, einen Totschlag, ein Münzverbrechen, einen Raub, eine räuberische Erpressung, einen Menschenraub, eine Verschleppung, eine erpresserische Kindesentführung, einen Mädchenhandel, ein gemeingefährliches Verbrechen im Sinne des § 138 des Strafgesetzbuches oder eine Erpressung begangen oder in Fällen, in denen der Versuch strafbar ist, zu begehen versucht oder durch eine mit Strafe bedrohte Handlung vorbereitet hat, und wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Die Anordnung darf sich nur gegen den Beschuldigten oder gegen Personen richten, von denen auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für den Beschuldigten bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass der Beschuldigte ihren Anschluss benutzt.

§ 100 b

(1) Die Überwachung und Aufnahme des Fernmeldeverkehrs auf Tonträger (§ 100 a) darf nur durch den Richter angeordnet werden. Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung auch von der Staatsanwaltschaft getroffen werden. Die Anordnung der Staatsanwaltschaft tritt außer Kraft, wenn sie nicht binnen drei Tagen vor dem Richter bestätigt wird.

(2) Die Anordnung ergeht schriftlich. Sie muss Namen und Anschrift des Betroffenen enthalten, gegen den sie sich richtet. In ihr sind Art, Umfang und Dauer der Maßnahmen zu bestimmen. Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die in § 100 a bezeichneten Voraussetzungen fortbestehen.

(3) Auf Grund der Anordnung hat die Deutsche Bundespost dem Richter, der Staatsanwaltschaft und ihren im Polizeidienst tätigen Hilfsbeamten (§ 152 des Gerichtsverfassungsgesetzes) das Abhören des Fernsprechverkehrs und das Mitlesen des Fernschreibverkehrs zu ermöglichen.

(4) Liegen die Voraussetzungen des § 100 a nicht mehr vor, so sind die sich aus der Anordnung ergebenden Maßnahmen unverzüglich zu beenden. Die Beendigung ist dem Richter und der Deutschen Bundespost mitzuteilen.

(5) Sind die durch die Maßnahmen erlangten Unterlagen zur Strafverfolgung nicht mehr erforderlich, so sind sie unter Aufsicht der Staatsanwaltschaft zu vernichten. Über die Vernichtung ist eine Niederschrift anzufertigen.‹

3. § 101 Abs. 1 enthält folgende Fassung:

›(1) Von den getroffenen Maßregeln (§§ 99, 100, 100 a, 100 b) sind die Beteiligten zu benachrichtigen, sobald dies ohne Gefährdung des Untersuchungszwecks geschehen kann.‹

Artikel 3

§ 10

(1) Das Grundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird durch dieses Gesetz eingeschränkt.

(2) Die auf Grund anderer Gesetze zulässigen Beschränkungen dieses Grundrechts bleiben unberührt.

§ 11

Die nach diesem Gesetz berechtigten Stellen haben die Leistungen der Deutschen Bundespost abzugelten.

§ 12

Artikel 2 und 3 dieses Gesetzes mit Ausnahme des Artikels 2 Nr. 2, § 100 a Nr. 1 Buchstaben b und d, gelten nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 des Dritten Überleitungsgesetzes vom 4. Januar 1952 (BGBL I S. 1) auch im Land Berlin.

§ 13

Dieses Gesetz tritt mit Ausnahme des § 9 Abs. 4, der am Tage nach der Verkündung in Kraft tritt, am ersten Tag des auf die Verkündung folgenden dritten Kalendermonats in Kraft.«

Dokument Nr. 38

26. November 1968: Gesetz zu dem internationalen Fernmeldevertrag vom 12. November 1965.⁶⁴

»Artikel 32

Anhalten von Fernmeldenachrichten

1. Die Ordentlichen und Außerordentlichen Mitglieder behalten sich das Recht vor, jedes Privattelegramm anzuhalten, das als für die Sicherheit des Staates gefährlich oder seinen Gesetzen, der öffentlichen Ordnung oder den guten Sitten zuwiderlaufend erscheinen könnte; sie sind dabei verpflichtet, das Aufgabeamt unverzüglich zu benachrichtigen, dass das Telegramm oder ein Teil davon angehalten worden ist, es sei denn, diese Benachrichtigung erscheint für die Sicherheit des Staates gefährlich.

2. Die Ordentlichen und Außerordentlichen Mitglieder behalten sich ferner das Recht vor, jede andere private Fernmeldeverbindung zu unterbrechen, die als für die Sicherheit des Staates gefährlich oder als seinen Gesetzen, der öffentlichen Ordnung oder den guten Sitten zuwiderlaufend erscheinen kann.«

»Artikel 35

Fernmeldegeheimnis

1. Die Ordentlichen und Außerordentlichen Mitglieder verpflichten sich, alle möglichen mit dem verwendeten Fernmeldesystem zu vereinbarenden Maßnahmen zu treffen, um die Geheimhaltung der Nachrichten im internationalen Verkehr zu gewährleisten.

2. Um die Anwendung ihrer Inlandsgesetzgebung oder die Ausführung internationaler Übereinkommen, deren Vertragsparteien sie sind, zu sichern, behalten sie sich jedoch das Recht vor, den zuständigen Behörden von diesem Nachrichtenverkehr Kenntnis zu geben.«

Dokument Nr. 39

28. Juli 1969: Gesetz über das Postwesen (PostG).⁶⁵

»§ 5 Postgeheimnis

(1) Den mit postdienstlichen Verrichtungen betrauten Personen ist es untersagt,

1. eine verschlossene Postsendung zu öffnen oder sich von ihrem Inhalt ohne Öffnung des Verschlusses Kenntnis zu verschaffen,

2. über den Postverkehr bestimmter Personen oder über den Inhalt von Postsendungen einem anderen eine Mitteilung zu machen,

3. eine dieser Handlungen zu gestatten oder zu fördern, soweit sich nicht eine Befugnis aus anderen Rechtsvorschriften ergibt.

(2) Das Verbot des Absatzes 1 gilt nicht, wenn die dort bezeichneten Handlungen zur betriebsbedingten Abwicklung des Postdienstes erforderlich sind.

(3) Das Verbot des Absatzes 1 Nr. 2 gilt nicht, wenn die dort bezeichneten Handlungen zur Verfolgung einer im Zusammenhang mit dem Postdienst begangenen, mit Strafe bedrohten Handlung erforderlich sind. Es gilt ferner nicht gegenüber demjenigen, gegen den im Zusammenhang mit dem Postdienst entstandene Ansprüche gerichtlich oder außergerichtlich geltend zu machen sind. Das Grundrecht des Postgeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.

(4) Die Pflicht zur Geheimhaltung besteht auch nach dem Ende der Betrauung mit den postdienstlichen Verpflichtungen fort.«

Dokument Nr. 40

13. September 1978: Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses.⁶⁶

»Artikel 1

Das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz) vom 13. August 1968 (BGBl. I S. 949) wird wie folgt geändert:

1. Artikel 1 § 2 Abs. 1 wird wie folgt gefasst:

›(1) Beschränkungen nach § 1 dürfen unter den dort bezeichneten Voraussetzungen angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand

1. Straftaten des Friedensverrats oder des Hochverrats (§§ 80, 80a, 81, 82 und 83 des Strafgesetzbuches),

2. Straftaten der Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates (§§ 84, 85, 86, 87, 88, 89 des Strafgesetzbuches, § 20 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3 und 4 des Vereinsgesetzes),

3. Straftaten des Landesverrats und der Gefährdung der äußeren Sicherheit (§§ 94, 95, 96, 97a, 97b, 98, 99, 100, 100a des Strafgesetzbuches),

4. Straftaten gegen die Landesverteidigung (§§ 109e, 109f, 109g des Strafgesetzbuches),

5. Straftaten gegen die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaates des Nordatlantik-Vertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte (§ 87, 89, 94, 95, 96, 98, 99, 100, 109e, 109f, 109g des Strafgesetzbuches in Verbindung mit Artikel 7 des Vierten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 11. Juni 1957 in der Fassung des Achten Strafrechtsänderungsgesetzes),

6. Straftaten nach § 129a des Strafgesetzbuches oder

7. Straftaten nach § 47 Abs. 1 Nr. 7 des Ausländergesetzes

plant, begeht oder begangen hat.‹

2. Artikel 1 § 5 Abs. 5 wird wie folgt gefasst:

›(5) Beschränkungsmaßnahmen sind den Betroffenen nach ihrer Einstellung mitzuteilen, wenn eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. Lässt sich in diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend beurteilen, ob die Voraussetzung vorliegt, ist die Mitteilung vorzunehmen, sobald eine Gefährdung des Zweckes der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. Einer Mitteilung bedarf es nicht, wenn diese Voraussetzung auch nach fünf Jahren noch nicht eingetreten ist. Nach der Mitteilung steht den Betroffenen der Rechtsweg offen; § 9 Abs. 6 findet keine Anwendung.‹

3. Artikel 1 § 9 Abs. 2 wird wie folgt gefasst:

›(2) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich die Kommission über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen vor deren Vollzug. Bei Gefahr im Verzuge kann er den Vollzug der Beschränkungsmaßnahmen auch bereits vor der Unterrichtung der Kommission anordnen. Die Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Anordnungen, die die Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der zuständige Bundesminister unverzüglich aufzuheben.‹

4. In Artikel 1 § 9 wird folgender Absatz 3 eingefügt:

›(3) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich die Kommission über von ihm vorgenommene Mitteilungen an Betroffene (§ 5 Abs. 5) oder über die Gründe, die einer Mitteilung entgegenstehen. In den Fällen des § 5 Abs. 5 Satz 3 unterrichtet er die Kommission spätestens fünf Jahre nach Einstellung der Beschränkungsmaßnahmen über seine abschließende Entscheidung. Hält die Kommission eine Mitteilung für geboten, hat der zuständige Bundesminister diese unverzüglich zu veranlassen.‹

5. In Art. 1 § 9 wird der bisherige Absatz 3 Absatz 4 und erhält folgende Fassung:

›(4) Die Kommission besteht aus dem Vorsitzenden, der die Befähigung zum Richteramt besitzen muss, und zwei Beisitzern. Die Mitglieder der Kommission sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Sie werden von dem in Absatz 1 genannten Gremium nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode des Bundestages mit der Maßgabe bestellt, dass ihre Amtszeit erst mit der Neubestimmung der Mitglieder der Kommission, spätestens jedoch drei Monate nach Ablauf der Wahlperiode endet. Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, die der Zustimmung des in Absatz 1 genannten Gremiums bedarf. Vor der Zustimmung ist die Bundesregierung zu hören.‹

6. In Art. 1 § 9 werden die bisherigen Absätze 4 und 5 Absätze 5 und 6.

Artikel 2

Das Grundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird durch dieses Gesetz eingeschränkt.

Artikel 3

Dieses Gesetz tritt am Tage nach der Verkündung in Kraft.«

Dokument Nr. 41

8. Juni 1989: Gesetz zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bundespost.⁶⁷

»Das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 13. August 1968, geändert durch das Gesetz vom 13. September 1978 (BGBI. I S. 1546), wird wie folgt geändert:

1. Artikel 1 § 1 wird wie folgt gefasst:

›§ 1

(1) Zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte sind die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für den militärischen Abschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen sowie den Fernmeldeverkehr zu überwachen und aufzuzeichnen.

(2) Die Deutsche Bundespost hat der berechtigten Stelle auf Anordnung Auskunft über den Postverkehr zu erteilen und Sendungen, die ihr zur Übermittlung auf dem Postweg anvertraut sind, auszuhändigen. Die Deutsche Bundespost und jeder andere Betreiber von Fernmeldeanlagen, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, haben der berechtigten Stelle auf Anordnung Auskunft über den nach Wirksamwerden der Anordnung durchgeführten Fernmeldeverkehr zu erteilen, Sendungen, die ihnen zur Übermittlung auf dem Fernmeldeweg anvertraut sind, auszuhändigen sowie die Überwachung und Aufzeichnung des Fernmeldeverkehrs zu ermöglichen. Sie haben für die Durchführung der vorstehend genannten Anordnungen das erforderliche Personal bereitzuhalten, das gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes überprüft und zum Zugang zu Verschlusssachen des jeweiligen Geheimhaltungsgrades ermächtigt ist.‹

2. Artikel 1 § 4 Abs. 2 Nr. 1 Buchstabe c wird wie folgt gefasst:

›c) bei Handlungen gegen die Bundeswehr das Amt für den militärischen Abschirmdienst durch seinen Leiter oder dessen Stellvertreter.‹

3. Artikel 1 § 5 Abs. 2 Satz 1 wird wie folgt gefasst:

›Die Anordnung ergeht schriftlich; sie ist dem Antragsteller und der Deutschen Bundespost oder dem anderen Betreiber von Fernmeldeanlagen, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, mitzuteilen.‹

4. Artikel 1 § 7 Abs. 2 Satz 2 wird wie folgt gefasst:

›Die Beendigung ist der Stelle, die die Anordnung getroffen hat, und der Deutschen Bundespost oder dem anderen Betreiber von Fernmeldeanlagen, die für den öffentlichen Verkehr bestimmt sind, mitzuteilen.‹

In Artikel 3 werden folgende Vorschriften eingefügt:

›§ 10

(1) Wird der Fernmeldeverkehr nach Artikel 1 dieses Gesetzes oder nach den §§ 100a, 100b der Strafprozessordnung überwacht, so darf diese Tatsache von Personen, die eine für den öffentlichen Verkehr bestimmte, nicht von der Deutschen Bundespost betriebene Fernmeldeanlage betreiben, beaufsichtigen, bedienen oder bei ihrem Betrieb tätig sind, anderen nicht mitgeteilt werden.

(2) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer entgegen Absatz 1 die Tatsache der Überwachung des Fernmeldeverkehrs einem anderen mitteilt.

§ 11

(1) Ordnungswidrig handelt, wer als Betreiber einer für den öffentlichen Verkehr bestimmten, nicht von der Deutschen Bundespost betriebenen Fernmeldeanlage entgegen

1. Artikel 1 § 1 Abs. 2 Satz 2 eine Auskunft nicht erteilt, Sendungen nicht aushändigt oder das Überwachen des Fernmeldeverkehrs nicht ermöglicht oder

2. Artikel 1 § 1 Abs. 2 Satz 3 das erforderliche überprüfte und zum Zugang zu Verschlusssachen des jeweiligen Geheimhaltungsgrades ermächtigte Personal nicht bereithält.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu dreißigtausend Deutsche Mark geahndet werden.‹«

8.5 Art und Umfang westdeutscher Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

Dokument Nr. 42

4. Mai 1951: Behandlung von staatsfeindlicher Propaganda.⁶⁸

»Die Bundesregierung hat durch Kabinettsbeschluss vom 24. April – veröffentlicht im Bundesanzeiger Nr. 82 vom 28. April – u. a. festgestellt, dass die Durchführung der sog. »Volksbefragung gegen Remilitarisierung und für Friedensschluss im Jahr 1951« einen Angriff auf die verfassungsmäßige Ordnung des Bundes darstellt. Die Landesregierungen werden ersucht, jede Betätigung für die Volksbefragung von Vereinigungen, die diese Aktion durchführen, zu unterbinden. Als solche Vereinigungen werden angeführt: die für die Volksbefragung errichteten Ausschüsse(,) sowie die Vereinigung der Verfolgten des Nazi-Regimes (VVN), die Freie Deutsche Jugend (FDJ), der Gesamtdeutsche Arbeitskreis für Land- und Forstwirtschaft und das Deutsche Arbeiter-Komitee.

Aus diesem Beschluss der Bundesregierung müssen auch für den Bereich des Post- und Fernmeldeverkehrs die nötigen Folgerungen gezogen werden. Telegramme und Postsendungen mit Propaganda für die »Volksbefragung« verstoßen gegen die Gesetze und sind nach § 1 TO, § 4 PO zu behandeln.

Darüber hinaus geben der Kabinettsbeschluss und die ständig zunehmende staatsfeindliche Propaganda aus der sowjetischen Besatzungszone Veranlassung zu der allgemeinen Anordnung, Telegramme aus der sowjetischen Besatzungszone mit staatsfeindlichem Inhalt entsprechend § 1 TO (Gefährdung der staatlichen Sicherheit) zu behandeln.

Die den OPDn unterstellten Post- und Telegraphendienststellen sind umgehend wie folgt anzuweisen:

1) Privattelegramme mit Propaganda für die »Volksbefragung« sind wegen Verstoßes gegen die Gesetze gemäß § 1 Abs. 2 TO zu behandeln.

2) Entsprechend ist mit sämtlichen Telegrammen (auch Staatstelegrammen) aus der sowjetischen Besatzungszone zu verfahren, die Propaganda für die »Volksbefragung« oder sonstige staatsfeindliche Propaganda enthalten. Als staatsfeindlich ist im Allgemeinen jede politische Propaganda aus der sowjetischen Besatzungszone anzusehen, u. a. mit den Forderungen von Pieck – Grotewohl nach einem »Gesamtdeutschen Konstituierenden Rat«, »Abzug der Besatzungstruppen«, »Freundschaft mit der Sowjetunion«, mit dem Propagandaschlagwort »Deutsche an einen Tisch« oder mit Angriffen auf die Politik der Bundesregierung.

Postsendungen, deren Außenseite oder sichtbarer Inhalt Propaganda für die »Volksbefragung« enthält, sind gemäß § 4 PO wegen Verstoßes gegen die Gesetze von der Postbeförderung auszuschließen.

Soweit Postsendungen aus der sowjetischen Besatzungszone Stempelaufdrucke mit Propaganda für die »Volksbefragung« enthalten, ihr sonstiger sichtbarer Inhalt aber unbedenklich ist, ist weiterhin gemäß Vfn I A 1 2110-2 B vom 19. Dezember 1950 und 26. Februar 1951 zu verfahren; derartige Stempelaufdrucke sind vor der Aushändigung in geeigneter Weise unleserlich zu machen.«

Dokument Nr. 43

15. Juni 1951: Propagandamaterial an Ort und Stelle vernichten.⁶⁹

»Am 15. Juni 1951 fand im Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen eine Besprechung über die Verhinderung des Missbrauchs postalischer Einrichtungen für staatsfeindliche Propaganda statt. An der Besprechung, die von Herrn Ministerialdirektor Dr. Schneider geleitet wurde, nahmen teil:

Oberpostrat Randt, Ministerialrat Hofer, Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, Vertreter des Bundesministeriums des Innern, des Bundesministeriums der Justiz, des Bundesministeriums der Finanzen, des Bundeskanzleramtes, des Bundespräsidialamtes, des Bundesamtes für Verfassungsschutz und der Unterzeichnete.

Mit Schreiben vom 9. Juni 1951 hatte das Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen bereits dargelegt, in welcher Richtung es Maßnahmen gegen die staatsfeindliche Propaganda zu ergreifen gedenkt. Die Besprechung diente dazu, eine Abstimmung der beteiligten Ressorts herbeizuführen. Zur Erörterung standen insbesondere zwei Fragen:

1.) Soll die Bundespost Telegramme mit staatsgefährlichem, beleidigendem oder sittenwidrigem Inhalt befördern, die an den Bundespräsidenten, an den Bundeskanzler, den Bundestag und den Bundesrat gerichtet sind?

2.) Wie soll die Post bei der Beförderung von Postsendungen verfahren, von deren Inhalt sie vermutet, dass es sich um sowjetzonales Propagandamaterial handelt?

Das Ergebnis der Aussprache führte zu folgenden Ergebnissen:

a) Nach § 1 der Telegraphenordnung werden Telegramme, deren Inhalt die staatliche Sicherheit gefährdet, gegen die Gesetze, die öffentliche Ordnung oder die guten Sitten verstößt, zurückgewiesen oder nicht weiter übermittelt.

Das Bundespräsidialamt, das Bundeskanzleramt, der Präsident des Deutschen Bundestages und der Präsident des Deutschen Bundesrates hatten darum gebeten, für sie Ausnahmen von dieser Bestimmung zu treffen, damit sie sich über die jeweilige Stimmung der Bevölkerung unterrichten könnten.

Ich habe darauf hingewiesen, dass die sowjetisch gesteuerten Propagandasendungen niemals die wahre Stimmung der Bevölkerung in der Sowjetzone weitergeben könnten. Es dürfte deshalb ausreichen, wenn den betreffenden Stellen einige Belegexemplare derartiger zentnerweise eingehender Telegramme zugeleitet würden. Die Schaffung einer Ausnahmebestimmung würde bei den Postbeamten, die mit der Weiterbeförderung der Telegramme zu tun haben, eine Erweichung der demokratischen Auffassung herbeiführen. Es ließe sich nicht verhindern, dass bei der Weiterübermittlung der Telegramme Abschriften davon gefertigt werden, oder der Inhalt zumindest zur Kenntnis genommen und später in einer der Demokratie schädigenden Weise verbreitet wird. Man muss dabei bedenken, dass derartige Telegramme aus der Sowjetzone mitunter über 3 bis 4 Fernsprechämter gehen und umtelegrafiert werden müssen. Hunderte von Postangestellten würden sich mit dem Inhalt dieser Telegramme befassen, sie zur Kenntnis nehmen und – ob erlaubt oder unerlaubt – doch weiter verbreiten.

Ich bin dafür eingetreten, dass 99% dieser Telegramme gleich beim ersten Telegrafenamt des Bundesgebietes, bei dem sie eintreffen, angehalten und nicht weiterbefördert werden.

Ich habe weiter darauf hingewiesen, dass bei der Schaffung einer derartigen Ausnahmebestimmung und der Kenntnis, dass alle übrigen Telegramme in den Papierkorb wandern, der Bundespräsident, der Bundeskanzler, der Bundestagspräsident und der Bundesratspräsident wahrscheinlich in kürzester Zeit mit Zentnern von Telegrammen überschüttet werden würden, weil dann der überwiegende Teil der sowjetzonalen Propaganda auf diese 4 Stellen umgestellt würde.

Die von mir vorgetragenen Argumente wurden anerkannt, die Vertreter der angesprochenen Dienststellen baten jedoch darum, zunächst noch einmal mit den maßgeblichen Stellen in Verbindung zu treten, glaubten aber, schon zusagen zu können, dass die Prüfung der Frage auf eine Verneinung des Bedürfnisses auf Zustellung der Telegramme an die vier genannten Stellen hinauslaufen würde.

Einem Vorschlag von Oberpostrat Randt folgend, werden die Oberpostdirektionen um Übersendung derartiger Belegtelegramme gebeten werden, die sodann den genannten Stellen zur Information zugeleitet werden sollen.

b) Die Beteiligten waren sich darüber einig, dass in Zukunft alle Postsendungen, in denen sowjetzonales Propagandamaterial vermutet wird, den Zolldienststellen zur Überprüfung auf unzulässige Einfuhr von Waren zugeleitet werden.

Der Vertreter des Bundesministeriums der Finanzen erklärte, dass der Zoll die Einfuhr von sowjetzonaler Propaganda als eine unzulässige Wareneinfuhr betrachte und das anfallende Material den zuständigen Polizeidienststellen der Länder zur Vernichtung übergebe. Es wurde ausdrücklich betont, dass auch geschlossene Briefsendungen unter die nach vorstehenden Gesichtspunkten zu behandelnden Postsendungen fallen.

Das Bedürfnis, das angefallene Propagandamaterial an Ort und Stelle zu vernichten, wurde allgemein anerkannt. Der Vertreter des Bundesministeriums des Innern wurde deshalb gebeten dahin zu wirken, dass die Polizeibehörde ohne Verursachung weiterer Kosten das angefallene Propagandamaterial an Ort und Stelle durch Verbrennung vernichten.

Die Besprechung erbrachte das groteske Ergebnis, dass die Bundesrepublik das gesamte sowjetzonale Propagandamaterial, gleichgültig, ob es in Form von Paketen oder Briefen eingeht, völlig kostenlos im Bundesgebiet befördert. Auch die Tausende von Telegrammen, die täglich aus der Sowjetzone Empfängern in der Bundesrepublik übermittelt werden und rein propagandistischen Inhaltes sind, werden kostenlos befördert. Mit anderen Worten gesprochen: Die Bewohner des Bundesgebietes bezahlen mit ihren Steuern die Beförderung der sowjetzonalen Propaganda im Bundesgebiet. Ein Verrechnungsabkommen zwischen Bundesgebiet und Sowjetzone über Postgebühren besteht nicht.

Von diesem Gesichtspunkt ausgehend waren sich alle Beteiligten darüber einig, dass man diesen Unfug durch die am weitesten zulässige Auslegung der Bestimmungen der Post- und Telegrafenordnung verhindern muss. Deshalb habe ich mich auch stark dagegen ausgesprochen, dass eine Rücksendung von Paketen an den Absender erfolgt, und dass bei der Vernichtung des angefallenen Propagandamaterials durch Übersendung an Polizeidienststellen u. dergl. noch weitere Unkosten übernommen werden. Die Frage, ob man aus Gründen der besseren Papierversorgung das angefallene Material als Altpapier an Fabriken abgeben sollte, wurde dahin beantwortet, dass dieses Propagandamaterial geistiges Dynamit sei, was man dort, wo es als solcher Zündstoff erkannt worden ist, sofort vernichten soll.

Schließlich kam noch die Beförderung von kommunistischem Propagandamaterial in der Bundesrepublik selbst zur Sprache. In dieser Hinsicht wurde von den Vertretern des Bundeskanzleramtes bemängelt, dass sich die Bundespost durch die Beförderung von kommunistischen Zeitungen in Postwurfsendungen zum Befürworter des kommunistischen Systems mache. Er legte als Beispiel eine Nummer der Zeitung »Stimme des Friedens« vor, die von der KP-Zentrale Düsseldorf im Postwurfverfahren an alle Ärzte des Bundesgebietes gegangen war.

Ministerialdirektor Dr. Schneider wies darauf hin, dass bis 1933 in der Postordnung eine Bestimmung enthalten war, die Postwurfsendungen mit politischem und religiösem Inhalt für unzulässig erklärte. Er plädierte sehr stark dafür, diese Bestimmung wieder aufleben zu lassen.

Ich musste dabei darauf hinweisen, dass dann auch die Postwurfsendungen des Bundesministeriums für gesamtdeutsche Fragen mit politischem Aufklärungsmaterial von dieser Bestimmung betroffen würden. Ministerialdirektor Schneider sah einen Ausweg darin, dass man die Ausnahmebestimmung dazusetzen könnte: »mit Ausnahme der von amtlichen Stellen veranlassten Postwurfsendung.«

Die Debatte darüber ergab, dass diese Angelegenheit einer sorgfältigen Prüfung bedarf. Mir wurde nahegelegt, diese Frage zum Gegenstand einer Erörterung in unserem Hause zu machen und das Ergebnis dem Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen mitzuteilen.

Die Besprechungen können als ein erfreuliches Ergebnis einer seit einem Jahre laufenden und von unserem Hause in Gang gebrachten Erörterung betrachtet werden. Es steht nunmehr zu erwarten, dass der Missbrauch der postalischen Einrichtungen für sowjetzonale Propagandazwecke soweit wie möglich ausgeschaltet wird.«

Dokument Nr. 44

17. April 1961: Erfassung von Sendungen aus der SBZ mit staatsfeindlichem Propagandamaterial, hier: Erfassung von Kurzbriefen.⁷⁰

»Wie aus den von uns vorgelegten »Übersichten über die an den Zoll abgegebenen Sendungen aus der SBZ mit staatsfeindlichem Propagandamaterial« zu ersehen ist, hat sich die Zahl der in unserem Bereich erfassten derartigen Sendungen, bei denen es sich fast ausschließlich um Langbriefsendungen handelt, in den letzten Monaten ständig verringert.

Von den Zolldienststellen wurden im Einzelnen sichergestellt:

August

   1960

   790 925

Dezember

   1960

   557 778

September

   «

   771 048

Januar

   1961

   564 353

Oktober

   «

   722 717

Februar

   1961

   403 425

November

   «

   688 164

März

   «

   388 812

Soweit uns bekannt ist, wurden von den übrigen OPDn ähnliche Feststellungen getroffen.

Die für uns zuständige Staatsanwaltschaft Lüneburg, die an der Erfassung des Propagandamaterials aus der SBZ in besonderem Maße interessiert ist, hat sich deshalb Anfang April an uns gewandt und in einer Besprechung die Vermutung geäußert, dass die festgestellte Abnahme der Langbriefe mit Propagandamaterial auf einen verstärkten Versand von Propagandamaterial in Kurzbriefen zurückzuführen sei. Diese Annahme wurde u. a. mit der Beobachtung begründet, dass einige sowjetzonale Zeitungen, die bislang in Großformat hergestellt worden waren, auch in einem kleineren Format und (dort) für den Versand in Kurzbriefen geeignetem Format gedruckt werden.

Da nach früheren Feststellungen der Anteil der Kurzbriefsendungen aus der SBZ mit staatsfeindlichem Propagandamaterial im Allgemeinen verhältnismäßig gering, d. h. etwa 5 v.H. der aus der SBZ eingehenden Kurzbriefe war, haben wir zur Klärung dieser Frage vorgeschlagen, einen möglichst großen Teil der über Hannover laufenden Kurzbriefpost aus der SBZ im Beisein von Angehörigen der Zollverwaltung und der Staatsanwaltschaft für einen Zeitraum von 3 Tagen eingehend zu prüfen.

In Hannover gehen folgende Züge mit sowjetzonaler Post ein:

1. D 112 aus Berlin (an Hannover 12:32 Uhr),

2. D 136 " Leipzig (an Hannover 15:04 Uhr),

3. D 118 " Leipzig (an Hannover 02:34 Uhr),

4. D 120 " Berlin (an Hannover 02:41 Uhr).

Da jeder der vorgenannten Züge eine etwa gleich große Menge an Kurzbriefpost aus der SBZ befördert, wurde vereinbart, die Prüfung auf die Post aus den Zügen D 112 und D 136 zu beschränken, weil die Zustellung dieser Sendungen durch eine Prüfung nicht ver-zögert wird. Die nachstehenden Ergebnisse dürften in etwa auch für die Züge D 118 und D 120 gelten.

Im Einzelnen wurde festgestellt:

Tag der Prüfung

Zug

Geprüfte Kurzbriefsendungen

Erfasste Briefsendungen mit Propagandamaterial

12.4.

D 112

23 898

  900

D 136

27 166

  750

13.4.

D 112

23 307

  656

D 136

31 414

  757

14.4.

D 112

19 221

  653

D 136

28 108

1 059

In der geprüften Post wurden demnach weniger als 5 v.H. der Sendungen als Kurzbriefe mit staatsfeindlichem Propagandamaterial festgestellt. Dieses Ergebnis deckt sich mit den Beobachtungen aus den vergangenen Jahren. Ein verstärkter Versand von Propagandamaterial in Kurzbriefen wurde nicht beobachtet.

Die Prüfung, für die u. a. Kräfte der Überwachungsstellen der Postämter in Hannover eingesetzt wurden, verursachte an jedem der genannten Tage folgenden Arbeitsaufwand:

3 Kräfte

Vorausfahrt nach Helmstedt und Begleitung des D 112 – Vorsortierung im Zuge

3 × 4,5 Std. =    13,5 Std.

1 Kraft

Vorausfahrt nach Wolfsburg und Begleitung des D 136 – Vorsortierung im Zuge

2 Std. =                 2   Std.

3 Kräfte

Bahnhofsgruppe, Transport und Hilfeleistungen

3 × 4 Std. =        12   Std.

1 Kraft

Öffnen und Versacken der Beutel

5 Std. =                 5   Std.

10 Kräfte

Grobsortierung der Sendungen

10 × 4 Std. =      40   Std.

3 Kräfte

Nachschau vor der Übergabe an den Zoll

3 × 4 Std. =        12   Std.

Insgesamt:        84,5 Std.

Ferner waren während der Prüfung anwesend:

3 Zollbeamte, die die vorgeführten Kurzbriefe prüften, und 1 Staatsanwalt, der in Zweifelsfällen über die Strafbarkeit der ihm vom Zoll vorgelegten Druckschriften entschied.

Eine Abschrift des Berichts der Staatsanwaltschaft Lüneburg über die Auswertung des sichergestellten Propagandamaterials und die daraus gewonnenen Erkenntnisse wird zu gegebener Zeit nachgereicht werden.

Künftig wird ein Beamter der Überwachungsstelle beim BPA Hannover einmal wöchentlich durch Stichproben prüfen, ob der Anteil an Kurzbriefen mit staatsfeindlichem Propagandamaterial in der von den Zügen D 112 und D 136 für Hannover abgewiesenen Briefpost sowie in den Übergangsbeutel dieser Züge, die beim BPA Hannover ohne besondere Umleitung erfasst werden können, in gleicher Höhe geblieben oder gestiegen ist.«

Dokument Nr. 45

24. Mai 1961: Richtlinien für Postbeamte zur Durchführung des Verbringungsverbotsgesetzes.⁷¹

»A Allgemeines

Diese Richtlinien sind nur zur Unterweisung des Personals der Stellen BA Z⁷² bestimmt. In der übrigen Zeit sind sie vom zuständigen Stellenvorsteher oder Sachbearbeiter unter Verschluss zu halten.

Die Unterweisung ist in kürzeren Zeitabständen gegen schriftliches Anerkenntnis zu wiederholen.

B Rechtsgrundlage

Aus der SBZ wird seit Jahren laufend und in sehr großem Umfange staatsgefährdendes Propaganda- und Hetzmaterial auf dem Postwege eingeschleust, mit dem Ziel, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu untergraben. Die Einfuhr und Verbreitung derartigen Materials in das Bundesgebiet ist nach § 93 StGB verboten und unter Strafe gestellt, aber auch nach § 84 für hochverräterisches Material, nach §§ 95, 96, 97 StGB für verunglimpfendes Material, nach § 100 d Abs. 3 StGB für verfassungsfeindliche Lügenpropaganda, nach § 109 d StGB für Zersetzungspropaganda gegen die Bundeswehr und nach § 131 StGB für staatsverleumderisches Material.

Um diese seit Jahren betriebene Propaganda- und Zersetzungsaktion abzuwehren, hat der Bundestag einstimmig das Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24.5.1961 (AmtsblattVf. 327 vom 13.6.1961) beschlossen.

Der erste Abschnitt dieses Gesetzes, der die wesentlichen Bestimmungen enthält, hat folgenden Wortlaut:

[…]⁷³

Nach § 3 dieses Gesetzes sind daher die Behörden der DBP verpflichtet, Sendungen aus der SBZ dem Zoll vorzulegen, bei denen tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht gegeben sind, dass sie derartige illegale Propagandadruckschriften enthalten. Der Zoll prüft die Sendungen nochmals auf die Anhaltspunkte, öffnet sie und führt sie, wenn der Verdacht durch die Öffnung nicht ausgeräumt wird, der Staatsanwaltschaft zu, zwecks Herbeiführung ihrer gerichtlichen Einziehung. Das Brief- und Postgeheimnis nach Art. 10 GG wird, wie im § 4 ausdrücklich erwähnt, nach Maßgabe der §§ 2 und 3 des Gesetzes eingeschränkt.

C Gebote

1. In keinem Falle dürfen Sendungen durch einen Postbediensteten zwecks Bestätigung des aufgekommenen Verdachts geöffnet oder in irgendeiner anderen Weise beschädigt werden.

2. Es dürfen nur SBZ-Sendungen, jedoch keine im Bundesgebiet eingelieferten Sendungen dem Zoll zugeführt werden.

3. Vorlage an den Zoll ist nur insoweit zulässig, als ›tatsächliche Anhaltspunkte‹ für den Verdacht bestehen.

4. Aufgabengebiet der Stellen BA Z und die Art der Tätigkeit unterliegen dem Amtsgeheimnis. Auch Postangehörigen anderer Dienststellen ist hierüber keine Auskunft zu erteilen.«

Dokument Nr. 46

6. Dezember 1961: Zentrale Aussonderungsstellen für verdächtige SBZ-Post.⁷⁴

»Unter Bezug auf den oben näher bezeichneten Schriftwechsel darf ich Ihnen über die organisatorischen Vorkehrungen bei den zentralen Aussonderungsstellen für verdächtige SBZ-Post in den Bezirken Hannover und Frankfurt(Main) sowie über den augenblicklichen Stand der Angelegenheit in den anderen in Frage kommenden Bezirken folgendes mitteilen:

1. Hannover

Die zentrale Aussonderungsstelle besteht bereits seit mehreren Jahren beim Postamt Hannover 2. Dieser Stelle werden zugeleitet:

a) fast alle Langbriefsendungen aus 4 Interzonenzügen, die in besonderen als Langbriefbeuteln bezeichneten Beuteln in den Bahnposten aus der SBZ zugehen,

b) alle in den Postzügen hinter, d. h., westlich und südlich Hannover noch festgestellten verdächtigen Lang- und auch Kurzbriefsendungen aus der SBZ,

c) alle bei den Briefein- und -durchgangsstellen im Bereich Hannover festgestellten verdächtigen Kurzbriefsendungen.

Es handelt sich dabei um Post, die für Empfänger in den Bezirken Hannover, Münster (Westf.), Dortmund, Düsseldorf und Köln bestimmt ist. Nach Vorsortierung werden nicht zu beanstandende Sendungen den zuständigen Postdienststellen zur Weiterbeförderung zugeleitet. Verdächtige Sendungen werden werktäglich 1 x, und zwar um 7.00 Uhr mit LKW der Zolldienststelle zugeführt. Nach den gemachten Beobachtungen enthalten 60–65% der aus der SBZ eingehenden Langbriefe und etwa 5 % der eingehenden Kurzbriefe staatsfeindliches Propagandamaterial.

Die nicht zu beanstandenden Sendungen erleiden unterschiedliche Beförderungsverzögerungen, die zwischen 18 und 48 Stunden liegen. Es muss angestrebt werden, diese unliebsamen Verzögerungen zu verkürzen. Die für die Bearbeitung der fraglichen SBZ-Post in Hannover eingerichtete Außenstelle der Staatsanwaltschaft Lüneburg ist, soweit mir bekannt, mit 1 Staatsanwalt, 2 Angestellten und 3 Justizaushelfern besetzt.

2. Frankfurt (Main)

Im Bezirk Frankfurt (Main) bestehen zwei Aussonderungsstellen, und zwar die sogenannte Interzonenpoststelle beim Postamt Frankfurt (Main) 9 sowie eine weitere Stelle beim Postamt Kassel. Der Aussonderungsstelle in Frankfurt(Main) werden wie in Hannover alle Langbriefsendungen zugeführt, die in den SBZ-Bahnposten zu mehr als 90 % unversackt zugehen. Es handelt sich dabei hauptsächlich um Post für Empfänger in den Bezirken Frankfurt(Main), Koblenz, Saarbrücken, Neustadt (Weinstr.) und Karlsruhe.

In Kassel wird verdächtige SBZ-Post aus sogenannten Übergangsbeuteln für die Strecken Kassel–Hagen und Kassel–Münster (Westf.) dem Zoll zugeführt. Nach den gemachten Beobachtungen enthalten 70–80 % der aus der SBZ eingehenden Langbriefe sowie 15–20 % der eingehenden Kurzbriefe staatsfeindliches Propagandamaterial.

Nicht zu beanstandende Sendungen werden in ihrer Beförderung um etwa 3–6 Stunden verzögert. Diese verhältnismäßig geringfügige Verzögerung ist zum Teil darauf zurückzuführen, dass bei der Interzonenpoststelle in Frankfurt(Main) Bedienstete der beteiligten 3 Verwaltungen Post, Zoll und Justiz in einem Raum zusammenarbeiten. Dadurch wird die Zeitdauer der Kontrollmaßnahmen zweifellos wesentlich verkürzt. Die dort zurückgehaltene Post wird der Staatsanwaltschaft in Frankfurt (Main) zugeleitet.

Wie viele Bedienstete bei der Staatsanwaltschaft Frankfurt (Main) für die Bearbeitung der fraglichen Post tätig sind, ist mir nicht bekannt.

3. Hamburg und Nürnberg

Auch dort bestehen schon Aussonderungsstellen, und zwar in Hamburg 1 sowie in Hof (Saale) und Nürnberg. In Hamburg 1 wird allerdings nur SBZ-Post für Empfänger in Hamburg erfasst. Den Aussonderungsstellen Hof (Saale) und Nürnberg, die seit Juli dieses Jahres bestehen, werden wie in Hannover und Frankfurt (Main) in der Hauptsache Langbriefsendungen aus den Interzonenzügen zugeführt. Die Erweiterung der zentralen Aussonderungsstellen bei den genannten Oberpostdirektionen macht noch Planungen hinsichtlich des Personaleinsatzes und der Raumfrage erforderlich. Den Berichten zufolge dürften die Schwierigkeiten bis Anfang nächsten Jahres behoben sein.

Wegen der geplanten Erweiterung des Aufgabengebietes haben die Oberpostdirektionen Hamburg und Nürnberg mit den örtlichen Zollstellen inzwischen Besprechungen mit positivem Ergebnis geführt. Entsprechende Verhandlungen mit den Justizbehörden sind auf ihren Wunsch hin zurückgestellt worden. Nach dem Bericht der Oberpostdirektion Hamburg hat die dortige Staatsanwaltschaft ihre Bereitwilligkeit zum Ausdruck gebracht, in dem erstrebten Umfang mitzuarbeiten. Nach den bisherigen Erfahrungen dürften auch im Bezirk Nürnberg keine Schwierigkeiten von Seiten der Justizbehörden gemacht werden. Welche organisatorischen Maßnahmen von den betreffenden Justizbehörden zu treffen sein werden, müsste durch Besprechungen mit den zuständigen Stellen bei den Oberpostdirektionen und Oberfinanzdirektionen geklärt werden.

Zur Frage e) Ihres Schreibens vom 9.8.1961 über etwaige regionale Unterschiede betreffend den Anfall von Sendungen aus der SBZ mit staatsgefährdendem Propagandamaterial ist zu bemerken, dass durch eine zentralisierte Erfassung der verdächtigen SBZ-Post an der Zonengrenze ein weit größerer Erfolg erzielt wird, als durch die dezentralisierten Maßnahmen bei den Bestimmungsämtern. So ist im Jahre 1960 nach Einrichtung der zentralen Aussonderungsstellen im Bezirk Frankfurt (Main) die Menge der zurückgehaltenen SBZ-Post mit staatsfeindlichem Propagandamaterial aus der SBZ in diesem Bezirk um etwa 3,6 Millionen Sendungen gestiegen. Auch unter Berücksichtigung, dass der Versand von Propagandamaterial aus der SBZ im Jahre 1960 sehr verstärkt worden ist, dürften durch die zentralisierte Kontrolltätigkeit im Bezirk Frankfurt (Main) schätzungsweise 2 Millionen Sendungen mehr erfasst worden sein, da das Aufkommen bei den durch diese Maßnahmen betroffenen Bezirken Karlsruhe, Koblenz, Neustadt (Weinstr.) und Saarbrücken im gleichen Zeitraum nur um etwa 90 000 Sendungen zurückgegangen ist. Die näheren Einzelheiten bitte ich der beiliegenden Übersicht zu entnehmen. Eine entsprechende Übersicht für Hannover und den westfälisch/rheinischen Raum kann leider nicht erstellt werden. Die Sonderstelle in Hannover besteht schon seit 1951. Zu diesem Zeitpunkt sind noch keine statistischen Aufzeichnungen geführt worden.

Meiner Anweisung entsprechend, werden die Oberpostdirektionen Hamburg und Nürnberg die für die Vergrößerung der Aussonderungsstellen noch erforderlichen Maßnahmen umgehend in die Wege leiten, so dass diese Stellen etwa zum 1.2.1962 ihre Tätigkeit in erweitertem Umfang aufnehmen können. Dabei soll erstrebt werden, dass mindestens Post- und Zollbedienstete räumlich zusammenarbeiten, um die Zeitdauer der Kontrolltätigkeit möglichst kurz zu halten.

Wie in Hannover und Frankfurt (Main) sollen über diese Stellen zunächst vorwiegend Langbriefsendungen aus der SBZ zugeleitet werden. Eine weitergehende Kontrolle von Kurzbriefen halte ich, wenn der Anteil von Sendungen mit Propagandamaterial am Gesamtumfang der eingehenden Kurzbriefpost aus der SBZ nicht wesentlich größer wird als bisher, nicht für vertretbar. Gewisse Anzeichen deuten allerdings auf eine Zunahme von Kurzbriefen mit Propagandaschriftgut hin. Ich habe daher in den Bezirken Hamburg, Hannover, Braunschweig, Frankfurt(Main) und Nürnberg eine 5tägige Prüfung der SBZ-Post angeordnet, die mit Rücksicht auf den starken Weihnachtsverkehr erst Mitte Januar 1962 durchgeführt werden soll. Dabei ist auch eine Erfassung von Kurzbriefen in bestimmten Umfang vorgesehen. Das Ergebnis dieser Prüfung werde ich Ihnen zu gegebenem Zeitpunkt mitteilen.«

Dokument Nr. 47

19. August 1964: Der Spiegel, Postkontrolle. Letzte Instanz.⁷⁵

»Zu Hause im Ostberliner Lichtenberg, Siegfriedstraße 205, nahm Frau Stahnke am 6. Januar dieses Jahres beiges Briefpapier und einen Federhalter zur Hand und schrieb an »mein geliebtes Herz«, ihren Sohn Egbert nach Darmstadt-Eberstadt. Der Brief von »Mami und Vati« wurde zwei Seiten lang. An den Schluss schrieb Frau Stahnke: »Morgen backe ich Kuchen und übermorgen geht ein Paket ab … Lass es Dir gut gehen, mein kleiner Student.«

Den Umschlag versah die Absenderin mit einer karminroten 20-Pfennig-Ulbricht-Marke, die um 18 Uhr an diesem Tage durch den Poststempel des Postamts Berlin-Lichtenberg 1 entwertet wurde. In einem der beiden Postzüge, die täglich die Zonengrenze bei Helmstedt passieren, gelangte der Brief – zusammen mit weiteren Postsachen aus Ostberlin und der Sowjetzone – in die Bundesrepublik. Den Adressaten in Eberstadt jedoch erreichte er nicht.

Auch, beispielsweise, die Geburtstagswünsche von Anni und Fritz Krisp aus Ostberlin O 34 an Frau Ottilie Schulz in Gütersloh vom 14. Januar 1964 verfehlten die Adressatin. Und die Mitteilung von »Trudchen nebst Familie« aus Woltersdorf über Erkner bei Berlin an die Familie Max Krägser in Hamburg-Garstedt vom 18. Dezember 1963, daß »Euer liebes Paket angekommen ist«, erreichte gleichfalls nie ihr Ziel.

Endstation dieser und anderer Privatbriefe war vielmehr eine Papierzerreißmaschine im Keller des Strafgefängnisses zu Hannover. In diesem Reißwolf, der von Strafgefangenen bedient wird, lässt die Staatsanwaltschaft beim Landgericht Lüneburg, Außenstelle Hannover, Postsendungen vernichten, deren Inhalt zuvor durch Gerichtsbeschluss als »staatsgefährdend« gekennzeichnet worden ist: in der Regel Broschüren, Zeitungen und Massendrucksachen ostdeutscher Herkunft und kommunistischen Inhalts. 800 000 Sendungen dieser Art werden durchschnittlich jeden Monat in der Bundesrepublik eingezogen und zerkleinert.

Daß außer den Packen gedruckter DDR-Propaganda auch harmlose Privatbriefe ostdeutscher Bürger an ihre Brüder und Schwestern in Westdeutschland dem hannoverschen Papierwolf zugeführt wurden, wundert die Lüneburger Staatsanwälte sehr. Sie können sich die Fehlleitungen nur mit »technischem Missgeschick« erklären: Solche Briefe seien vermutlich auf dem ausgedehnten Kontrollweg – oder schon vorher in einem sowjetzonalen Briefkasten – versehentlich zwischen die staatsgefährdenden Sendungen geraten, die nach Ankunft in der Bundesrepublik aufgrund des Strafgesetzbuch-Paragraphen 9376* und des »Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote« aussortiert und beschlagnahmt wurden. Gerade der lange Kontrollweg aber soll sicherstellen, dass nicht auch harmlose Post aussortiert wird. Denn nach dem sogenannten Verbringungsgesetz müssen vor jeder endgültigen Beschlagnahme vier Prüfungsinstanzen eingeschaltet werden: die Post, der Zoll, die Staatsanwaltschaften und die Gerichte.

Die vorgeschriebene »dienstliche Behandlung« von Sendungen aus der Sowjetzone beginnt, sobald die von einem DDR-Abgangsamt gebündelten Briefschaften in einer der großen westdeutschen Briefverteilstellen – etwa in Hannover – eintreffen. Die dort tätigen Postschaffner und Postassistenten sind mit der staatserhaltenden Aufgabe betraut, alle Sendungen auszusieben, die ihnen verdächtig vorkommen. Dabei bleibt es den Beamten überlassen, wie sie das machen, denn Dienstanweisungen dazu gibt es nicht. Postoberinspektor Poppensieker von der Oberpostdirektion Hannover: »Wir sortieren, und wenn dabei etwas auffällt, dann sortieren wir das eben aus. Es gibt da eine ganze Reihe von Merkmalen. Bei den Beamten bildet sich schnell so etwas wie ein sechster Sinn heraus.«

Der sechste Sinn befähigt diese Postbeamten beispielsweise, durch Befühlen eines verschlossenen Briefumschlags zu ermitteln, ob sich darin ein penibel gefalteter Privatbrief oder eine grob zusammengeknickte Drucksache befindet. Leichter erkennbar sind Streifbänder mit dem »Neuen Deutschland« oder etwa ein Bündel von 150 rosaroten Briefumschlägen, die alle ein und denselben Absender tragen. Derlei Massensendungen wie auch dem »Neuen Deutschland« und dicken Briefen von über 40 Gramm Gewicht wohnt nach postalischen Regeln der natürliche Verdacht inne, dass ihr Inhalt staatsgefährdend sein könnte. Gesammelt werden diese Postsachen deshalb dem Zoll vorgelegt, der in Hannover zum Beispiel über ein eigenes »Zollamt Post« verfügt, wo ein halbes Dutzend Beamte, angeführt von einem Zollinspektor, mit der Nachprüfung des bei der Post entstandenen Verdachts beschäftigt ist.

Diese Nachprüfung beginnt damit, dass die Zollleute die verdächtigen Sendungen noch einmal beäugen und befühlen, weil sie – so Oberregierungsrat Berlin von der Oberfinanzdirektion Hannover – »einen selbständigen Verdacht schöpfen müssen«, ehe sie darangehen, die Sendungen zu öffnen und zu durchsuchen. Berlin: »Was, mit einem Brief los ist, das sehen diese erfahrenen Beamten schon am Papier und an der Farbe.« Bleiben Briefschaften verdächtig, so werden sie in eine Brieföffnungsmaschine gesteckt und aufgeschlitzt.

Nach der »äußeren Beschau« durch die Post folgt damit die zollamtliche »innere Beschau«, die schnell erledigt ist: Entweder enthält der Umschlag entgegen allen Mutmaßungen doch nur einen Privatbrief oder aber tatsächlich staatsgefährdendes Propagandamaterial. Privatbriefe (Berlin: »Die interessieren uns nicht«) werden mit einem grünen Klebestreifen wieder verschlossen, mit einem amtlichen Dienstsiegel versehen und unverzüglich der Post zurückerstattet. Bei Mischsendungen, bestehend aus einem Privatbrief und ungesetzlichem »Beipack«, wird nur die propagandistische Zulage entfernt. Sie wird zusammen mit den anderen verdächtig gebliebenen Sendungen dem Staatsanwalt überantwortet, der in Hannover in einem Nebengelass des Postzollamtes Quartier genommen hat.

Die Staatsanwaltschaft als dritte Kontroll-Instanz hat als erste das Recht, verdächtige DDR-Post auch zu lesen. Sie stellt dann bei der für Staatsschutzsachen zuständigen Strafkammer Antrag, die beanstandeten Postsendungen einzuziehen und unbrauchbar zu machen. Das Gericht entscheidet über den Antrag durch einfachen Beschluss. Opfer dieser Beschlüsse sind in den meisten Fällen Zeitungen und Massendrucksachen aus der DDR. Privatbriefe hingegen sind nach Auskunft der Lüneburger Staatsanwälte »nur außerordentlich selten« unter den Sendungen, die in den Reißwolf gefüttert werden.

Als unantastbar gelten zumindest bei den hannoverschen Kontrollstellen lediglich jene Ost-Sendungen vermutlich staatsgefährdenden Inhalts, die an Bonner Minister und Bundestagsabgeordnete gerichtet sind. Diese in keinem Gesetz vorgeschriebene Großzügigkeit wird schon bei der Post geübt, wo – laut Oberinspektor Poppensieker – ein Sortierbeamter, der etwa eine verdächtige Sendung an Bundeskanzler Erhard dem Zoll übergeben möchte, den Vorwurf zu hören bekäme: »Du hast wohl nicht alle bei Groschen, wozu haben wir deine Ausbildung bezahlt?«

Beim hannoverschen »Zollamt Post« kann man sich denn auch nicht erinnern, jemals »solche Briefe an einen Prominenten« zur Nachprüfung erhalten zu haben. Gleichwohl haben sich in den Säcken mit eingezogenem Postgut, die fast täglich am Zerreißwolf im hannoverschen Gefängnis abgegeben werden, auch schon Briefe an Bundestagsabgeordnete und an sicherlich ebenso vertrauenswürdige Zeitungsredaktionen – an Axel Springers »Welt« und die katholische »Ketteler Wacht« zum Beispiel – gefunden, zudem aber vor allem eine der Zahl nach nicht mehr feststellbare Menge harmloser privater Post von Deutschen an Deutsche.

Nach Bundespost, Zoll, Staatsanwaltschaft und Gericht ist deshalb jüngst als letzte Instanz noch ein fünftes Sieb in das Kontrollverfahren eingeschaltet worden: die Häftlinge am hannoverschen Papierwolf. Die Strafgefangenen wurden aufgefordert, alle jene privaten Briefe aus den Papierbergen herauszusuchen und vor der Vernichtung zu bewahren, die trotz vier amtlicher Kontrollen zuvor in die Makulatur wandert.«

Dokument Nr. 48

17. Oktober 1966: Beschlagnahme privater Post, Mitteilung der Staatsanwaltschaft Lüneburg, Außenstelle Hannover.⁷⁷

»Die Zollbehörde hat auf Grund des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24.5.1961/BGBl. I/S. 607 die an Sie gerichtete Postsendung hier vorgelegt.

Insoweit die der Sendung anliegenden Druckschriften Ausführungen enthalten, in denen die politischen, wirtschaftlichen und sonstigen Verhältnisse der Bundesrepublik als unhaltbar und abänderungsbedürftig, die der Sowjetzone und anderer kommunistischer Länder dagegen als vorbildlich dargestellt werden, fördern sie Bestrebungen, die zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit und Einführung der in der Sowjetzone bestehenden kommunistischen Gewalt- und Willkürherrschaft führen sollen. Solche Schriften erfüllen den Tatbestand der §§ 93, 97 StGB und unterliegen der gerichtlichen Einziehung.

Die Überprüfung der in der Sendung befindlichen Schriften hat nunmehr tatsächlich ergeben, dass bei einem Teile derselben die obigen Voraussetzungen der §§ 93, 97 StGB vorliegen. Es handelt sich hier um: Walter Ulbricht, Referat auf der 13. Tagung des ZK der SED vom 15.–17.9.1966.

Diese Druckschrift ist wegen des staatsgefährdenden Inhalts vom zuständigen Gericht bereits schon früher eingezogen worden. Sie kann Ihnen daher leider nicht ausgehändigt werden.«

Dokument Nr. 49

23. Februar 1967: Freigabe von angehaltenen DDR-Sendungen mit kommunistischen Druckschriften durch die Strafverfolgungsbehörden Hamburg.⁷⁸

»Wie mir die Oberpostdirektion Hamburg berichtet, sind von dem Leitenden Oberstaatsanwalt in Hamburg im Januar 1967 rd. 1 400 Briefe und 550 Drucksachen und in der ersten Dekade dieses Monats 2 100 Briefe und 50 Drucksachen mit kommunistischen Druckschriften aus der SBZ freigegeben worden. Die Freigabe der Sendungen ist offensichtlich auf den Beschluss der Großen Strafkammer 1 des LG Hamburg vom 28.10.1966 (Az.: 31 308/66) zurückzuführen, mit dem die Einziehung des SED-Organs aus Karl-Marx-Stadt ›Freie Presse‹ im objektiven Verfahren abgelehnt worden ist. In dem Beschluss wird die Auffassung vertreten, dass der Bundesrepublik und ihrer freiheitlich-demokratischen Grundordnung von der freien Einfuhr kommunistischer Zeitungen aus der SBZ eine erhebliche Gefahr nicht droht, und dass die grundgesetzlich verankerte Informationsfreiheit unzulässig eingeengt wird, wenn dem Bürger allgemein die Möglichkeit verschlossen bleibt, sich durch die Lektüre kommunistischer Zeitungen aus erster Hand ein Urteil über den politischen Standpunkt und die Argumentationsweise der ostdeutschen Kommunisten zu machen.

Ob diese Auffassung als richtig anzuerkennen ist oder nicht, mag dahingestellt bleiben. Es ist aber mit Sicherheit vorauszusehen, dass die umfangreiche Freigabe von SBZ-Sendungen mit staatsgefährdenden Druckschriften, die der genannte Beschluss zur Folge hat, die an sich schwierige aber bisher gleichmäßige und wirkungsvolle Durchführung des Überwachungsgesetzes zukünftig in Frage stellen wird. Dies beruht darauf, dass die auf vier Aussonderungsstellen zentralisierte Erfassung der fraglichen Sendungen aus der SBZ in Zusammenarbeit mit dem Zoll so vervollkommnet worden ist, dass auf 1 000 nach äußeren Anhaltspunkten geprüften und dem Zoll vorgelegten Sendungen lediglich vier entfallen, die keinen Propagandainhalt aufweisen und die daher nach Öffnung und Prüfung durch den Zoll wieder in den Postverkehr zurückgegeben werden. Im Jahre 1966 stehen 2 115 freigegebene rd. 5 430 000 zugeführten Sendungen gegenüber. Das entspricht einer sogenannten Fehlerquote von 0,039 %.⁷⁹ Die Bemühungen, die Fehlerquote in sinnvoller Anwendung des Überwachungsgesetzes auf ein Minimum zu beschränken – im Übrigen auch ein besonderes Anliegen des Innenausschusses des Deutschen Bundestages – werden zukünftig illusorisch, wenn in noch nicht einmal zwei Monaten rd. 3 500 Sendungen, also mehr als im ganzen Jahr 1966, wieder freigegeben werden.

[…]

Unter den hier aufgezeigten Umständen wird die DBP weiteren Unannehmlichkeiten ausgesetzt sein. Nicht nur, dass die ungleiche Behandlung der fraglichen Sendungen – bei den drei anderen Aussonderungsstellen in Hannover, Bad Hersfeld und Hof werden sie angehalten, vorgelegt und eingezogen, in Hamburg dagegen freigegeben – wenig Verständnis bei der Allgemeinheit finden dürfte, vielmehr muss durch die zum Teil erheblich verspätete Zustellung einer Vielzahl von Sendungen, die mit einem Freigabevermerk der Staatsanwaltschaft versehen sind, zwangsläufig der Eindruck entstehen, die DBP schieße bei den ihr im Rahmen des Überwachungsgesetzes obliegenden Pflichten weit über das Ziel hinaus und behindere somit den interzonalen Postverkehr. Eine große Anzahl von Beschwerden sowie unerwünschte Angriffe in der Presse und im Fernsehen werden die Folge sein.«

Dokument Nr. 49a

12. März 1975: Anordnung zur allgemeinen Telefonüberwachung im Entführungsfall Lorenz durch den Bundesminister der Verteidigung.⁸⁰

»Aufgrund der oben genannten Anträge verlängere ich die gem. Art. I, §§ 1, 3 und 5 des Gesetzes zu Art. 10 GG mit Anordnung Nr. 670 i und dem Fernschreiben vom 5.3.75 angeordneten Beschränkungsmaßnahmen wie folgt:

1. Art der Beschränkung:

Allgemeine Kontrolle der Fernmelde-Verkehrsbeziehungen der Staaten Libanon, Syrien, Irak, Jordanien, Ägypten, Libyen, Tunesien, Algerien, Marokko, Saudi-Arabien, Demokratische Volksrepublik Jemen (Südjemen) mit der Bundesrepublik Deutschland und dem westlichen Ausland.

2. Umfang der Beschränkung:

a) Abhören und Aufnehmen aller Ferngespräche auf Tonträger sowie Mitlesen aller Fernschreiben im einfach- und zweifach- (Transitleitungen) grenzüberschreitenden Verkehr auf folgenden zwischen den genannten Orten vorhandenen und etwa neu hinzukommenden Leitungen in jeweils beiden Richtungen:

Fernsprechleitungen

Beirut

– Frankfurt/M

Tripolis (Libyen)

– Frankfurt/M

Kairo

– Frankfurt/M

Benghasi

– Frankfurt/M

Tunis

– Frankfurt/M

Rabat

– Frankfurt/M

Casablanca

– Frankfurt/M

Djedda

– Frankfurt/M

Aden

– Frankfurt/M

Fernschreibleitungen

Beirut

– Frankfurt/M

Bagdad

– Frankfurt/M

Kairo

– Frankfurt/M

Tunis

– Frankfurt/M

Casablanca

– Frankfurt/M

Djedda

– Frankfurt/M

Aden

– Frankfurt/M

b) Einholen von Auskünften über den Fernmeldeverkehr durch tägliche Einsichtnahme in die beim Fernamt 1 in Frankfurt erstellten Gesprächsblätter über ausgehende Gespräche auf den unter a) genannten Fernsprechleitungen.

3. Dauer der Beschränkung:

Vom 14. März 1975 bis 13. Juni 1975

Berechtigte Überwachungsstelle:

Kontrollstelle im Bereich der Oberpostdirektion Frankfurt/Main.

In Vertretung

Siegel/Unterschrift.«

Dokument Nr. 49b

1. April 1975: Allgemeine Telefonüberwachung im Entführungsfall Lorenz »rechtlich unzulässig«.⁸¹

Vermerk

»Im Berliner Entführungsfall wurde nach dem Bekanntwerden der Landung und Aufnahme der Entführer in Aden eine allgemeine Kontrolle der Fernmeldebeziehungen zwischen der BRD und Aden durchgeführt, die sich

a) auf das Abhören und Aufnehmen aller Ferngespräche auf Tonträger sowie das Mitlesen aller Fernschreiben und außerdem

b) auf die tägliche Einsichtnahme in die beim Fernmeldeamt 1 in Frankfurt am Main erstellten Gesprächsblätter erstreckte. Das Ersuchen zu diesen Beschränkungsmaßnahmen ging zunächst vom BMI aus und lief bis zum 5.3.1975. Es wurde offenbar auf den allgemeinen Rechtsgrundsatz des übergesetzlichen Notstandes gestützt. Eine andere Rechtsgrundlage ist nicht erkennbar. In den Bestimmungen des G 10 Art. 1 findet das Ersuchen des BMI keine Deckung, da globale Überwachungsmaßnahmen lediglich auf § 3 des G 10 gestützt werden können, für die Anordnung solcher Maßnahmen aber nur der BMVg zuständig ist.

Die mit der Heranziehung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes des übergesetzlichen Notstandes verbundenen Unsicherheiten haben dann offensichtlich dazu geführt, dass der für Anordnungen von allgemeinen Überwachungsmaßnahmen zuständige BMVg veranlasst worden ist, am 5.3.1975 eine Überwachungsanordnung zu erlassen, die dem bis dahin aufrechterhaltenen Ersuchen des BMI im gesamten Inhalt entsprach.

Aber auch der am 5.3.1975 ergangenen Anordnung des BMVg mangelt es an der erforderlichen gesetzlichen Stütze, da die nach § 3 des G 10 mögliche Überwachung von Fernmeldebeziehungen nur unter der Voraussetzung zulässig ist, dass diese Art der Sammlung von Nachrichten dem Schutz der äußeren Sicherheit der BRD dient. Eine solche Voraussetzung war im Fall Lorenz nicht gegeben.

Die im Entführungsfall Lorenz gewonnenen Erkenntnisse sollten Anlass zu der Prüfung geben, ob das geltende Recht nach G 10 noch ausreicht, um – soweit es sich um Überwachungsmaßnahmen nach diesem Gesetz handelt – mit der seit Inkrafttreten des G 10 (1.11.1968) veränderten Situation auf dem Gebiet der inneren Sicherheit (Terrorismus) fertig zu werden. Da bei den z.Z. gegebenen Verhältnissen weitere Entführungsfälle durchaus im Bereich der Möglichkeit liegen, dürften sowohl die rechtlich unzulässige Heranziehung des § 3 G 10 als auch die Strapazierung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes des übergesetzlichen Notstandes künftig keine zur Aufklärung dieser Verbrechen vertretbare Lösung sein.«

Schreiben

»Die im Entführungsfall Lorenz auf dem Gebiet der Fernmeldeüberwachung gewonnenen Erkenntnisse sollen zum Gegenstand einer Erörterung in der für den 15.4.1975 anberaumten Sitzung des Ständigen Ausschusses Nachrichtendienste gemacht werden. Der Chef des Bundeskanzleramtes hat mich mit Schreiben vom 24.3.1975 gebeten, den Mitgliedern des Ausschusses entsprechende Unterlagen zuzuleiten. In dem anliegenden Vermerk ist die Sach- und Rechtslage dargestellt.«

8.6 Kritik an der westdeutschen Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

Dokument Nr. 50

27. Oktober 1951: Tausendfache Verletzung des Briefgeheimnisses? Beschwerde an das Bundespräsidialamt.⁸²

»[…]

Es treffen bei der Post in großen Mengen aus der Ostzone an Empfänger in der Westzone adressierte verschlossene Briefsendungen ein, ›Tausende‹ nach der Aussage des Vorstandes eines Postamtes in einer niedersächsischen Mittelstadt. Diese Briefsendungen werden von der Post (gegen Empfangsbescheinigung?) dem Zollamt übergeben. Dieses öffnet sie, findet in ihnen (in allen?) Drucksachen, die es als ›Propagandamaterial‹ beurteilt, und übergibt dann seinerseits die ganze Masse (gegen Empfangsbescheinigung für jedes einzelne Stück) der Polizei. Die Polizei befördert sie dann an das niedersächsische Innenministerium, ohne selbst etwas mit ihnen anzufangen; jedoch geht sie zu jedem Adressaten und fragt ihn, ob er auf dem Empfang seiner Sendung bestehe; was angeblich allgemein verneint wird. Zurückgekommen vom Innenministerium ist bisher nichts davon, über den letzten Verbleib der Briefsendungen war keine Auskunft zu bekommen. Diese Darstellung beruht auf den von den betreffenden Ämtern – Postamt, Zollamt, Polizei – selbst gegebenen Auskünften. Wie weit diese Aktion sich (über Niedersachsen hinaus) erstreckt, bedarf noch der Feststellung.

Diesen beteiligten drei Ämtern wurde die Frage vorgelegt, wie sie ihre Verfahren mit dem Artikel 10 des Grundgesetzes und dem § 354 StGB vereinen wollten. Der Vorstand des Postamtes berief sich auf die Weisung seiner vorgesetzten Behörde. Der Wortlaut der Verordnung dieser Behörde konnte nicht festgestellt werden, da das Postamt diese Verordnung anscheinend nicht besaß. Auf die Frage nach der gesetzlichen Grundlage für die so offenkundige Verletzung des im Grundgesetz verbürgten Briefgeheimnisses wusste man keine Antwort. Man betonte, dass die Post die Briefe nicht öffne, sondern sie nur (gemäß Weisung von oben) dem Zollamt übergebe.

Als maßgebend hierfür wurde erklärt: die Briefe enthielten ostzonales ›Propagandamaterial‹. Frage: Woher man das wissen könne, da man doch die Briefe nicht öffne? Antwort: Einige dieser Sendungen seien auf dem Transport beschädigt, und da sei ›Propagandamaterial‹ zum Vorschein gekommen; und von diesen zufällig beschädigten Exemplaren habe man auf alle anderen von ähnlicher Aufmachung geschlossen. Frage: Wenn also diese zufälligen Beschädigungen einiger Stücke nicht geschehen wären, hätte dann die Post die Briefe pflichtschuldig den Empfängern zugestellt? Antwort: Nein, natürlich nicht! Warum nicht? Weil sie ›Propagandamaterial‹ enthielten. Wiederum Frage: Woher man das wisse? Antwort: Die Massenhaftigkeit der Sendungen in gleicher Aufmachung mache sie verdächtig. Wessen verdächtig? Antwort: ›Propagandamaterial‹ zu enthalten. Wieso, wenn man nichts davon zu sehen bekommen hätte? Usf. im Kreis herum.

Weitere Frage: Was heißt denn Propagandamaterial? Hat die Post überhaupt die Möglichkeit, zwischen gesetzlich Zulässigem und Unzulässigem zu unterscheiden? Ist sie eine politische Behörde? Antwort: Nein, es wird uns damit eine Art Zensur übertragen, die nicht unseres Amtes ist. Den Beamten wurde dann der Inhalt eines Briefes im Original vorgelegt, von dessen Art unzählige beschlagnahmt wurden: eine Drucksache, die nur den bekannten ›Appell an den Bundestag‹ und einen Aufruf ›An alle Deutschen‹ seitens der ostzonalen Volkskammer enthält, die Aufforderung nämlich zu einer gesamtdeutschen Beratung behufs Vorbereitung ›freier, gleicher, geheimer demokratischer Wahlen zu einer Nationalversammlung zur Schaffung eines einheitlichen, demokratischen, friedliebenden Deutschlands‹.

In beiden Aufrufen, wie auch der Beamte zugab, kein Wort, das eine Beschlagnahme rechtfertigte; überdies nur etwas durch die Presse längst Bekanntes, das ja gegenwärtig Gegenstand öffentlicher, ernster und amtlicher Beratung ist. Der Postamtsvorstand empfahl schließlich (völlig ratlos!), mit dem Zollamt Verbindung aufzunehmen. Dies geschah.

Auf dem Zollamt gab man unumwunden zu, dass man die ihm ausgelieferten Briefe öffne. Man berief sich hierfür – auf die Devisenverordnung (die vorgelegt wurde), nach welcher Sendungen geöffnet werden dürfen, die verdächtig sind, Geld oder Handelswaren zu enthalten. Das ist eine der gesetzlich zulässigen Beschränkungen des Briefgeheimnisses. Auf die Frage, wieso man bei den Tausenden von Briefsendungen auf den Verdacht gekommen sei, dass sie Geld enthielten, und wieso man immer noch an diesem Verdacht festhalte, wenn sich bei allen eröffneten Sendungen dieser Verdacht als Irrtum erwiese, erfolgte die Antwort, das sei ›Ermessenssache‹. Was mit der Bemerkung zurückgewiesen wurde: aber nicht Willkürsache; Ermessen habe sich auf vernünftige Gründe zu stützen; außerdem habe nach der geltenden Bestimmung der Zollbeamte nach Beschlagnahme des Geldes nicht das Recht in den brieflichen Inhalt Einsicht zu nehmen.

Nachdem sich also die Devisenverordnung als unbrauchbar zur Rechtfertigung der eingerissenen Praxis herausgestellt hatte, wurde auch zugegeben, dass nicht sie deren eigentliche Rechtsgrundlage bilde, sondern eine Verordnung ›zur Abwehr von Angriffen auf die demokratische Grundordnung der Bundesrepublik‹ vom 6.6.1951. Auch hier war diese Verordnung selbst nicht vorhanden und im Einzelnen den Beamten auch nicht gegenwärtig; es genügt, hier festzustellen, dass diese Verordnung sich mit dem Briefgeheimnis nicht befasst und überhaupt nicht geeignet ist, das von Post und Zoll eingeschlagene Verfahren irgendwie zu rechtfertigen. Bezeichnenderweise wurde niemals das Strafrechtsänderungsgesetz vom 30.8. erwähnt, es schien unbekannt zu sein; auch dieses enthält ja keine Beschränkung des Briefgeheimnisses (wie es der berüchtigte Notverordnungsartikel 48 der Weimarer Verfassung ja tatsächlich tat). Es gibt eben kein Bundesgesetz, das im vorliegenden Fall als Grundlage der von den Behörden angeordneten Verletzung des Briefgeheimnisses dienen könnte.

Im Übrigen wurde mitgeteilt, dass das Zollamt die geöffneten Briefe der Polizei abliefere; (wie man hört, alle paar Tage eine Wagenladung). Es wurde empfohlen, sich mit der Polizei in Verbindung zu setzen. Dies geschah. Auch die Polizei hatte zur rechtlichen Begründung keinen Beitrag zu liefern. Sie habe lediglich die Aufgabe, die Briefe an das niedersächsische Innenministerium weiterzubefördern, doch erst nach der eingangs erwähnten Rückfrage bei den Adressaten.

Die hier mitgeteilten behördlichen Maßnahmen scheinen übrigens in den verschiedenen Städten und Ämtern nicht immer ganz den gleichen Verlauf zu nehmen. Es ist z. B. auch (in einer anderen Stadt) vorgekommen, dass die Post selbst die schon geöffneten Briefe dem Zollamt einlieferte, und dass dann dieses Zollamt die Zumutung, die Sendungen auf ihren politischen Inhalt zu prüfen, charaktervoll zurückwies.

[…]«

Dokument Nr. 51

14. April 1955: Beschlagnahmeverfahren hat mit Rechtspflege nichts mehr zu tun.⁸³

»Einer der laufend mit den Beschlagnahme-Aufgaben betrauten Richter berichtet mir aus seinen Erfahrungen folgendes:

›Die Abteilung 50 befasst sich mit Geschäften nach §§ 94, 98, 99, 100 StPO. Gegenstand ihrer Maßnahmen waren bisher nur aus der Ostzone eingeführte Zeitungen, Zeitschriften, Kampfschriften und gelegentlich Resolutionen oder sog. Solidaritätsschreiben politischen Inhalts. In den meisten Fällen schreitet die Staatsanwaltschaft ein, weil gegen die Absender der Verdacht von strafbaren Handlungen gegen §§ 93, 97, 129 a StGB besteht.

Dem Vernehmen nach stellt die Staatsanwaltschaft das Verfahren nach dem Eingang des Beschlagnahme-Beschlusses ein, weil die in der Ostzone wohnenden Beschuldigten von den Strafverfolgungsbehörden in der Bundesrepublik nicht verfolgt werden können (§ 42 StGB).

Die Maßnahmen der Abteilung 50 werden also nicht in ein Hauptverfahren übergeleitet. Der Beschlagnahme-Beschluss des Amtsrichters spricht das letzte Wort. Die Beschlagnahme ist aber im Aufbau der Strafprozessordnung, wie der Haftbefehl, nur eine vorbereitende und vorläufige Maßnahme. Haftsachen können vor dem Urteil noch durch Haftbeschwerde und Haftprüfung geklärt werden. Ob die Beschlagnahme nach § 94 StPO berechtigt war oder nicht, wird bei dem gewöhnlichen Ablauf der Dinge mit dem Urteil, das sich mit der Frage der Einziehung zu befassen hat, geklärt. Es wäre sehr wohl denkbar, dass auch ohne Fortsetzung des Strafverfahrens gegen die Beschuldigten noch eine Klärung im objektiven Verfahren nach § 42 StGB, § 430 StPO durch Urteil (§ 431 I StPO) geschieht. Ich habe aber nicht den Eindruck, dass das in den Sachen, mit denen die Abteilung 50 sich bisher zu befassen hatte, geschieht.

Eine Handhabung, bei der die amtsrichterliche Beschlagnahme dazu dient, Endzwecke der Justiz zu erreichen und bei der dem Beschlagnahme-Beschluss die Bereinigung durch Gerichtsurteil versagt bleibt, halte ich für bedenklich. Erst das Urteilsverfahren erlaubt eine gründliche Klärung und die Herausbildung einer Spruchpraxis, welcher sich spätere amtsgerichtliche Maßnahmen anlehnen können. Dass die in ihrer Gesamtheit keineswegs unwichtigen Sachen mit einem, wie es die Verhältnisse nun einmal mit sich bringen, rechtssummarischen Amtsgerichtsbeschluss endgültig erledigt werden, lässt sich schwerlich verantworten. Man mag sich auch fragen, ob es nicht heißt, den Amtsrichter überfordern, wenn man ihn mit der Verantwortung für Maßnahmen belastet, an welche er die letzte Hand anzulegen hat, während bei normalem Ablauf der Dinge diese Verantwortung bei einem Kollegialgericht, nämlich einer Strafkammer, liegt. Nur die gerichtliche Entscheidung durch Urteil kann derartige Verfahren in einer Weise abschließen, welche den Erfordernissen rechtsstaatlichen Denkens genügt.

Die Lage des Amtsrichters wird noch dadurch erschwert, dass ihm auch Rechtsmittelverfahren im Rahmen der Beschwerde bislang keine Möglichkeit gaben, sich nach der Rechtsprechung eines höheren Rechtszuges auszurichten, denn die Staatsanwaltschaft hat sich noch nicht in einem Falle dazu entschlossen gegen einen ablehnenden Beschluss Beschwerde einzulegen.‹

Es handelt sich hier um sehr beachtliche Hinweise. Schon bei den Vorverhandlungen über die einzuleitenden Maßnahmen hatte ich ausgesprochen, dass das geplante Verfahren als gerichtliches Verfahren seines im Grunde rein polizeilichen Charakters wegen bedenklich sei. Es erscheint jetzt umso bedenklicher, als die Staatsanwaltschaft sofort nach dem Beschlagnahme-Beschluss das bei ihr eingeleitete Verfahren einstellt und die beschlagnahmten Schriftstücke vernichten lässt, ohne Absender und Adressat jemals zu benachrichtigen (§ 101 StPO). Das Gericht trägt zwar keine Verantwortung für das anschließende Verfahren der Staatsanwaltschaft. Aber es besteht doch die Gefahr, dass die Richter eines Tages erklären, sie wollten sich in ein rechtlich so bedenkliches Verfahren der Staatsanwaltschaft, dem sie mit den Beschlagnahme-Beschlüssen Vorschub leisten, nicht mehr einschalten. Die Beschlagnahme-Beschlüsse sind fast nur noch eine Farce, denn die gesamten Postsendungen werden der Staatsanwaltschaft schon von der Zollbehörde geöffnet zugeleitet, von der Staatsanwaltschaft durchgesehen und alsdann erst dem Richter vorgelegt, während bei rechtgemäßen Verfahren Postsendungen nach §§ 99, 100 StPO nur vom Richter geöffnet und erst danach der Staatsanwaltschaft inhaltlich bekanntgegeben werden dürfen. Es scheint sogar so zu sein, dass schon die Zollbehörde die Staatsanwaltschaft im Einzelfall auf den besonderen Inhalt der Schriftstücke hinweist.

Die Staatsanwaltschaft geht regelmäßig – anscheinend sogar ausnahmslos – davon aus, dass sie nach der Beschlagnahme keine Strafverfahren durchführen wird. Die Beschlagnahme kann also nicht mit der Sicherstellung von Beweismitteln begründet werden (§ 94). Es soll aber auch kein gerichtliches Einziehungsverfahren nach richterlichem Urteil (§§ 430 ff. StPO) durchgeführt werden. Die Staatsanwaltschaft vernichtet die beschlagnahmten Schriftstücke sofort. Ich halte das für unzulässig (§ 101 StPO). Die Beschlagnahme-Richter liefern täglich Beschlagnahme-Beschlüsse für ein Verfahren, von dem sie wissen, dass es nicht gesetzmäßig durchgeführt wird. Ihre Mitwirkung an einem solchen Verfahren in einem Rechtsstreit ist also bedenklich, auch wenn die Richter selbst für das Verfahren keine Verantwortung tragen: Ihre Beschlagnahme-Beschlüsse sind jedenfalls auch nach § 98 StPO gerechtfertigt.

Im Endergebnis leisten die Richter aber polizeiliche Arbeit: Sie dienen mit ihren Maßnahmen nicht irgendeiner Strafverfolgung, sondern einer Gefahrenabwehr. Das ist aber nicht ihre Aufgabe.

Die Richter sind in einer Zwangslage. Als sie mit ihrer Arbeit begannen, kannten sie nicht die Entwicklung, wie sie nun eingetreten ist. Der ganze Apparat ist nun darauf eingestellt, dass sie weiter wie bisher mitmachen. Es ist praktisch unmöglich, dass sie es in Zukunft nicht mehr täten. Der Verschleiß an richterlichem Verantwortungsgefühl, dem sie so ausgesetzt sind, ist aber sehr bedenklich, auch dann, wenn sie gelegentlich Beschlagnahmen ablehnen, weil der Inhalt einer Druckschrift zu einer Beschlagnahme nicht ausreicht.

Es wird hiernach zu prüfen sein, ob nicht das Verfahren der Staatsanwaltschaft und der übrigen beteiligten Behörden umzustellen sei. Man wollte ursprünglich die Einziehung des Schriftgutes in rechtsstaatliche Bahnen lenken. So wie das Verfahren jetzt außerhalb des Gerichts abläuft, scheint es mir aber keineswegs rechtgemäß zu sein. Man kann fragen, warum die Staatsanwaltschaft überhaupt noch richterliche Beschlagnahmen beantragt, wenn die Briefsendungen schon geöffnet sind, ehe sie zum Richter gelangen, wenn nicht einmal die Beteiligten von der Beschlagnahme benachrichtigt werden und kein Strafverfahren bis zum Urteil durchgeführt wird, die Verfahren auch nicht etwa mangels hinreichendem Tatverdachts eingestellt werden, sondern ausnahmslos deswegen, weil die in der Ostzone befindlichen Absender gerichtlich nicht belangbar sind, die Adressaten sich aber ohnehin gar nicht strafbar gemacht haben können. Wenn es also nun darum geht, die Schriftstücke zu vernichten, damit durch sie niemand politisch beeinflusst werde, dann bedarf es keiner Einschaltung des Gerichts, zumal die Staatsanwaltschaft schon selbst nach § 98 StPO die bereits geöffnet zu ihr gelangenden Sendungen beschlagnahmen kann. Mir scheint daher, dass das jetzige Verfahren ebenfalls des rechtsstaatlichen Charakters entbehrt.

Es ist der Gerichte nicht recht würdig, in ein solches Verfahren eingeschaltet zu sein, zumal das, was sie hier verrichten sollen, im Grunde mit Rechtspflege nichts mehr zu tun hat.

Es wäre daher anzuregen, dass die Staatsanwaltschaft das Amtsgericht in ihr Verfahren nicht mehr einschaltet, oder aber nach erfolgter Beschlagnahme rechtgemäß verfährt.«

Dokument Nr. 52

4. Januar 1956: Postbehörden üben verfassungswidrige Zensur aus.⁸⁴

»Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes in politischen Prozessen hat nach meiner Überzeugung eine so bedenkliche Entwicklung genommen, dass ich mir leider von einer Entscheidung des Bundesgerichtshofes nicht die Wiederherstellung rechtsstaatlicher Zustände versprechen kann, wie sie dringend erforderlich ist. Es ist nicht nur eine mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbare Unmöglichkeit, dass der unbescholtene Bürger, nur, weil er Adressat einer Schrift aus der sowjetisch besetzten Zone ist, in ein Strafverfahren verwickelt wird, sondern die Art der Handhabung der durch das Strafrechtsänderungsgesetz eingeführten Staatsschutzbestimmungen widersprechen in jeder Hinsicht dem Willen des Gesetzgebers. Tatsächlich üben die Postbehörden im Zusammenwirken mit den Staatsanwaltschaften und den Amtsgerichten eine verfassungswidrige Zensur aus. Ja, man kann die Praxis geradezu als ein illegales Embargo aller Schriften aus dem Bereich der Ostblockstaaten bezeichnen.

Typisch hierfür ist das Verfahren der Staatsanwaltschaft München I gegen den früheren Stadtrat und Studienrat i.R. Herrn Martin D e c k a r t aus Bad Tölz, das unter dem Aktenzeichen 1b Js 1754/55 geführt worden ist. Ich darf mir die Anregung erlauben, dass sie sich diese Akten vorlegen lassen. Nicht nur hat die Zusendung einiger Hefte der ›Mitteilungen des Pädagogischen Kabinetts Berlin‹, einer behördlichen Einrichtung zur Weiterbildung der Ostberliner Lehrer, dazu geführt, dass gegen Herrn Studienrat Deckart dann ein – später eingestelltes – Strafverfahren eingeleitet wurde, sondern der Herr Oberstaatsanwalt München I hat auch durch Verfügung vom 7. Dezember 1955 die Herausgabe der vom Amtsgericht Bad Tölz beschlagnahmten Hefte abgelehnt, weil es sich dabei nicht um ›sachliche, pädagogische Fachschriften‹ handele, sondern ›der Inhalt der sog. Fachschriften eindeutig hetzerisch im Sinne der sowjetzonalen SED-Politik ist‹.

Ein derartiger Bescheid ist doch eine bare Unmöglichkeit. Keiner Staatsanwaltschaft und keinem Gericht steht ein Urteil darüber zu, ob der Inhalt einer Schrift ›hetzerisch‹ ist. Wenn man den polemischen Begriff der Hetze zum Tatbestandsmerkmal einer strafgerichtlichen Verfolgung machen will, so geraten wir unsererseits in totalitäre Zustände und wüssten übrigens bald nicht mehr, welche parteipolitischen Publikationen auch bei uns je nach der subjektiven Meinung eines Beamten als Hetze angesehen werden könnten. Dass die sowjetisch kontrollierte Zone Deutschlands totalitär verwaltet wird, dürfte bekannt sein, so dass eben sämtliche Schriften, die dort drüben erscheinen oder dort von den Behörden herausgegeben werden, durch diese totalitäre Haltung gekennzeichnet sind. Das Ergebnis ist ein absolutes und totales Einfuhrverbot aus rein politischen Gründen, welches nie und nimmer in rechtsstaatlichen Vorschriften der Strafgesetze seine Grundlage finden kann.

Auch die politischen Folgen dieses Unfugs sind bedenklich. Denn wir entwaffnen uns selbst in der geistigen Auseinandersetzung mit dem Osten, wenn durch eine derartige Zensur, für die übrigens den Justizbehörden in der Regel jede Sachkunde fehlen wird, jede Kenntnis, Beobachtung und Analyse der dortigen Publikationen verhindert und unterdrückt wird.

Im Gegensatz zu früher haben mich selber schon lange keine Zusendungen aus der sowjetisch kontrollierten Zone mehr erreicht, auch keine Sitzungsprotokolle der sog. Volkskammer. Ich habe Grund zu der Vermutung, dass irgendwo ein Postsekretär oder der Assessor einer Staatsanwaltschaft sitzen, die ihrerseits mit gottbegnadetem Unverstand darüber entscheiden, ob ein Bundestagsabgeordneter durch den Empfang dieser Drucksachen Schaden an seiner demokratischen Seele nehmen kann. Gegen solche Missstände kann gar nicht energisch genug Front gemacht werden. Es erscheint mir sehr spät, dass die Landesjustizminister erst im Sommer mit dieser brennenden Frage sich befassen wollen.

Abschrift dieses Schreibens übermittle ich gleichzeitig dem Herrn Bundesminister der Justiz und dem Herrn Hessischen Minister der Justiz.«

Dokument Nr. 53

6. Oktober 1959: Fehlende einheitliche Behandlung von SBZ-Propagandamaterial durch Post-, Zoll-, Polizei- und Justizbehörden.⁸⁵

»Die Überflutung der Bundesrepublik mit SBZ-Propagandamaterial nimmt ständig zu. Im Bereich der Staatsanwaltschaft beim LG München I sind im letzten Jahr allein 8 ½ t staatsgefährdende Schriften im Sinne von § 93 StGB eingezogen worden. Im Februar 1959 sollen den Zolldienststellen im Bundesgebiet 782 000 Sendungen aus der SBZ zugeleitet worden sein. Umso bedauerlicher ist es, dass es bisher in Ermangelung entsprechender Richtlinien an einer einheitlichen und gleichmäßigen Behandlung der sowjetzonalen Postsendungen fehlt. Dieser Mangel tritt insbesondere auch bei den Staatsanwaltschaften hervor, die fast alle mehr oder weniger verschiedene Wege bei der Beschlagnahme von SBZ-Postsendungen gehen. Die Arbeitstagungen der Staatsschutzreferenten des Bundesjustizministeriums und der Länderjustizverwaltungen am 5.11.1957 in Karlsruhe und im März 1958 in Saarbrücken haben darüber hinreichend Aufschluss gegeben.

Das Vorgehen der Zoll- und Postbehörden richtet sich offenbar noch nach den Erlassen des Herrn Bundesministers der Finanzen vom

17.3.1953 Nr. III A – 0 3041 – 167/53

und des Herrn Bundesministers für das Post- und Fernmeldewesen an die Präsidenten der Oberpostdirektion vom

a) 26.6.1951 ZA 1020 – 0/BO,

b) 23.10.1951 ZA 1 1020 – 0/Bo Nr. 4497 (Vertraulich),

c) 16.4.1952 ZV 1020 – 0/Bo),

die ausschließlich auf die Interzonenhandelsvorschriften abstellen. Ob und inwieweit sich diese Behörden die im Beschluss des BGH vom 7.9.1956 – 1 BJs 182/55 St B 28/56, NJW 1956/S. 1805 – vertretene Rechtsauffassung zu eigen machen, ist nicht bekannt. Bekanntlich stellte das Gericht in dieser Entscheidung fest, weder das MRG Nr. 53, noch die IZÜVO rechtfertige die Öffnung von Postsendungen, die nur deshalb erfolgt, weil in ihnen politisches Propagandamaterial vermutet wird. Die Rechtsgrundlage für das Einschreiten in diesen Fällen bilde vielmehr das Zollgesetz, das die nach Art. 10 GG erforderlichen Voraussetzungen in jedem Fall erfülle.

Zwecks Koordinierung der Gegenmaßnahmen beabsichtigte der Herr Bundesminister des Innern bereits vor Jahren, allen Bundesländern Richtlinien für ein einheitliches Vorgehen bei der Bekämpfung der illegalen Einfuhr sowjetzonalen Propagandamaterials zu geben. Dies unterblieb jedoch, da die auf Grund der Besprechung vom 11.6.1952 zwischen den beteiligten Bundesressorts geführten Erörterungen nicht zu einer übereinstimmenden Auffassung geführt hatten. In der Folgezeit erschien es zweckmäßig, den Ausgang des Verbotsverfahrens gegen die KPD vor dem Bundesverfassungsgericht abzuwarten, ›weil dadurch für die Bekämpfung staatsfeindlicher Propaganda rechtlich und tatsächlich eine neue Grundlage geschaffen werden dürfte, die bei einer Koordinierung von Gegenmaßnahmen entscheidend berücksichtigt werden müsste‹ (Schreiben des Herrn Bundesministers des Innern an den Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3.12.1954 – Az. 64 A 98/54 geh. –). Offenbar sind auch seit Erlass des KPD-Urteils keine weiteren Schritte zur Koordinierung der Gegenmaßnahmen unternommen worden. Das Bayer. Staatsministerium des Innern darf deshalb bitten, mitzuteilen, ob noch an der ursprünglichen Absicht festgehalten wird, den Ländern einheitliche Richtlinien zu geben bzw. welche sonstigen Maßnahmen beabsichtigt sind, um künftig ein einheitliches, aufeinander abgestimmtes Vorgehen sämtlicher beteiligten Bundes- und Landesbehörden bei der Bekämpfung der auf dem Postwege in die Bundesrepublik gelangenden Propagandaschriften zu gewährleisten.«

Dokument Nr. 54

10. März 1964: Gesetzwidrige Verwaltungspraxis seit 12 Jahren.⁸⁶

»[…]

Der Umfang der in der Bundesrepublik eingelieferten und angehaltenen Propagandadruckschriften ging 1952 in die Millionen. Dabei handelte es sich vorwiegend um Drucksachen. In den folgenden Jahren stieg und fiel die Menge des auf dem Postwege verbreiteten Materials je nach der Lage und den jeweils besonders gearteten kommunistischen Aktionen. Die Taktik allerdings wechselte insofern, als man von der Drucksache weg immer mehr zum verschlossenen Brief überging, der sich jeder Einsichtnahme durch die Post entzieht. Zurzeit werden von den OPDn monatlich 6 000–8 000 Postsendungen angehalten, von denen 2 000–3 000 Stück als unanbringlich aufkommen. Nach unseren vorsichtigen Schätzungen beläuft sich die Menge der tatsächlichen Einlieferung im Bundesgebiet mindestens auf das 40 bis 50-fache des als unanbringlich aufgekommenen Materials, d. h. auf monatlich 100 000–150 000 Sendungen.

Während die aus der SBZ auf dem Postweg eingeschleusten Sendungen mit staatsgefährdendem Propagandamaterial im Rahmen der Bestimmungen des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24.5.1961 – kurz genannt Verbringungsgesetz – (BGBl. I 1961, S. 607) erfasst und einer zollamtlichen Kontrolle zugeführt werden können, fehlt es für die Erfassung von derartigen im Bundesgebiet eingelieferten Sendungen an einer gesetzlichen Grundlage. Soweit solche Sendungen von den Postbediensteten im Rahmen ihrer normalen postalischen Tätigkeit auf Grund konkreter Anhaltspunkte als ›gesetzwidrig‹ erkannt werden, sind sie in entsprechender Anwendung der Bestimmungen des Verbringungsgesetzes ungeöffnet der zuständigen Staatsanwaltschaft zur nochmaligen Prüfung und zur Weitergabe an das Gericht zum Zweck der Öffnung und Beschlagnahme vorzulegen.

Diese seit nunmehr 12 Jahren angewandte Verwaltungspraxis stützt sich lediglich auf allgemeine Rechtsgrundsätze und auf 2 Rechtsgutachten des BMJ vom 2.4.1952 und vom 24.11.1955. Die beteiligten Ressorts haben sich seit 1958 um die Schaffung einer gesetzlichen Regelung bemüht, deren Notwendigkeit von allen Seiten anerkannt wird. Wegen unterschiedlicher Auffassung über den Standort der gesetzlichen Bestimmungen ist diesen Bemühungen jedoch der Erfolg versagt geblieben.

In mehrfachen Schreiben an das BMJ und auch in Ressortbesprechungen haben wir nachdrücklich auf die Dringlichkeit dieser gesetzlichen Regelung hingewiesen. Die Verfolgung dieses Zieles ist jetzt umso notwendiger geworden, als die gesetzlich nicht abgestützte Inlandskontrolle von Sendungen mit staatsfeindlichem Propagandamaterial in den letzten Monaten in der Tagespresse sowie in Rundfunk- und Fernsehsendungen angegriffen worden ist. Da unseres Erachtens Möglichkeiten einer anderweitigen gesetzlichen Regelung in absehbarer Zeit nicht gegeben sind, halten wir die Aufnahme der vom BMJ unter Artikel 3, § 3a vorgeschlagenen Bestimmung in das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses für unbedingt erforderlich. § 3a fügt sich in den Entwurf des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 GG) auch insoweit gut ein, als sein Inhalt ebenfalls der Bekämpfung und Abwehr staatsgefährdender Straftaten dient. Sollte diese letzte Gelegenheit, nunmehr baldigst zu einem Gesetz zu kommen, scheitern, bleibt nur übrig, die von hier zur Erfassung der fraglichen Sendungen angeordneten Maßnahmen ohne Rücksicht auf die nachteiligen Folgen endgültig aufzuheben.

[…]«

8.7 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum G 10-Gesetz (1970)

Dokument Nr. 55

15. Dezember 1970: BVerfGE Überwachung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Mehrheitsvotum.⁸⁷

Die wichtigsten Punkte der Entscheidung:

1. Die Nicht-Benachrichtigung Betroffener von Überwachungen des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs verstößt nicht gegen die Menschenwürde und das Grundgesetz.

2. Betroffene sind von Überwachungsmaßnahmen zu unterrichten, »wenn sie ohne Gefährdung des Zweckes der Beschränkung erfolgen kann«⁸⁸. Die Nichtunterrichtung verstößt in einem solchen Fall gegen das Grundgesetz.

2. Der Ausschluss und die Ersetzung des Rechtsweges durch ein Organ des Bundestages zur Überprüfung staatlicher Überwachungsmaßnahmen verstößt weder gegen die Menschenwürde, noch gegen das Prinzip der Gewaltenteilung.

3. Die Änderung von Art. 10 GG und das Gesetz zu Art. 10 GG sind als Ganzes wie in seinen einzelnen Vorschriften verfassungskonform.

Auszüge aus der Begründung:

[…]

»Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG in der Auslegung unter I 1 ist mit Art. 79 Abs. 3 GG in der Auslegung unter I 2 vereinbar.

1. Der Ausschluss der Benachrichtigung in dem Umfang, den Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nach der oben gegebenen Auslegung zulässt, ist nicht unvereinbar mit dem Gebot der Achtung der Menschenwürde, die nach Art. 79 Abs. 3 GG auch durch ein verfassungsänderndes Gesetz nicht antastbar ist. Denn Art. 79 Abs. 3 GG schützt, indem er Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG in Bezug nimmt, jedenfalls inhaltlich nicht mehr als Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG selbst. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG wird aber unstreitig nicht durch jede Regelung und Anordnung verletzt, die die Freiheit des Bürgers einschränkt, dem Bürger Pflichten auferlegt oder den Bürger ungefragt einer ihm unbekannten und unbekannt bleibenden Maßnahme unterwirft. Das beginnt schon mit der gesetzlichen Meldepflicht des Arztes und bestimmter Behörden oder mit den polizeilichen Ermittlungen gegen bestimmte Personen, die sich nachträglich als ergebnislos oder ungerechtfertigt herausstellen, oder beim Abhören des privaten Funkverkehrs. Im vorliegenden Zusammenhang ist der Ausschluss der Benachrichtigung nicht Ausdruck einer Geringschätzung der menschlichen Person und ihrer Würde, sondern eine den Bürger treffende Last, die um des Schutzes des Bestandes seines Staates und der freiheitlichen demokratischen Ordnung willen von ihm gefordert wird. Der Gedanke, dass dieser Ausschluss der Benachrichtigung zu einem Missbrauch in der Abhörpraxis führen könne, die mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar wäre, ist kein rechtliches Argument, das zur Unvereinbarkeit des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG mit Art. 79 Abs. 3 GG führen kann. Die Möglichkeit des rechts- und verfassungswidrigen Missbrauches macht die Regelung noch nicht verfassungswidrig; vielmehr ist bei der Auslegung und Würdigung einer Norm davon auszugehen, dass sie in einer freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie korrekt und fair angewendet wird.

2. Auch die Ersetzung des Rechtswegs durch eine anderweitige Rechtskontrolle verletzt im vorliegenden Fall nicht die Menschenwürde. Zwar verlangt die Rücksicht auf die Subjektqualität des Menschen normalerweise, dass er nicht nur Träger subjektiver Rechte ist, sondern auch zur Verteidigung und Durchsetzung seiner Rechte den Prozessweg beschreiten und vor Gericht seine Sache vertreten kann, in diesem Sinne also Gerichtsschutz genießt. Es gibt aber seit je Ausnahmen von dieser Regel, die die Menschenwürde nicht kränken. Jedenfalls verletzt es die Menschenwürde nicht, wenn der Ausschluss des Gerichtsschutzes nicht durch eine Missachtung oder Geringschätzung der menschlichen Person, sondern durch die Notwendigkeit der Geheimhaltung von Maßnahmen zum Schutze der demokratischen Ordnung und des Bestandes des Staates motiviert wird. Dagegen würde die Menschenwürde angetastet, wenn durch den Ausschluss des Rechtswegs der Betroffene der Willkür der Behörden ausgeliefert wäre. Dies gerade wird aber ausgeschlossen, wenn, wie dargelegt, von Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG eine zwar andersartige, aber gleichwertige Rechtskontrolle gefordert wird, die auch dem Schutz der Rechte des Betroffenen dienen soll.

3. Die Ersetzung des Rechtswegs durch eine andersartige Rechtskontrolle, wie sie Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG vorsieht, verletzt auch nicht das in Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärte Prinzip der Gewaltenteilung das Art. 20 Abs. 2 GG mit den Worten garantiert, dass die Staatsgewalt, durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Denn dieses Prinzip verlangt nicht eine strikte Trennung der Gewalten, sondern lässt zu, dass ausnahmsweise Rechtsetzung durch Organe der Regierung und Verwaltung oder Regierung und Verwaltung durch Organe der Gesetzgebung ausgeübt werden können. Das Prinzip der Gewaltenteilung erlaubt auch, dass Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen der Exekutive ausnahmsweise nicht durch Gerichte, sondern durch vom Parlament bestellte oder gebildete, unabhängige Institutionen innerhalb des Funktionsbereichs der Exekutive gewährt wird. Wesentlich ist, dass in diesem Fall noch die Ratio der Gewaltenteilung, nämlich die wechselseitige Begrenzung und Kontrolle staatlicher Macht, erfüllt ist. Die Ersetzung der gerichtlichen Kontrolle durch eine unabhängige Institution im Felde der Exekutive darf zwar nicht einfach nach Gutdünken und Willkür vorgesehen werden, aber jedenfalls für einen Fall, in dem ein zwingender, sachlich einleuchtender Grund es erfordert, und dadurch nicht der der rechtsprechenden Gewalt vorbehaltene Kernbereich berührt wird.

4. Die Ersetzung des Rechtswegs durch eine unabhängige Rechtskontrolle anderer Art, wie sie Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG vorsieht, sowie der in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG zugelassene beschränkte Ausschluss der Benachrichtigung widerstreiten schließlich nicht dem Rechtsstaatsprinzip, soweit es in Art. 79 Abs. 3 GG in Bezug genommen worden ist. In diesem Zusammenhang kommt allein der in Art. 20 Abs. 3 GG genannte Grundsatz in Betracht: Die vollziehende Gewalt ist an Gesetz und Recht gebunden. Dies gilt selbstverständlich mit derselben Strenge auch für die mit Verfassungsschutz betrauten Behörden; daran ändert sich nichts, wenn der Betroffene von den Überwachungsmaßnahmen nichts erfährt und zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Überwachungsmaßnahmen ein Gericht nicht anrufen kann. Dann aber kann eine Regelung, die unter bestimmten Voraussetzungen zulässt, dass eine Überwachungsmaßnahme den Betroffenen nicht mitgeteilt wird und dass an die Stelle des Rechtswegs die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane tritt, den rechtsstaatlichen Grundsatz, dass alle Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden ist, nicht berühren.

5. Unabhängig von den Überlegungen zu Nr. 1 bis 4 ergibt sich die Vereinbarkeit des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG mit Art. 79 Abs. 3 GG schließlich aus dem allgemeinen Gesichtspunkt, dass es sich in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG um systemimmanente Modifikationen von allgemeinen Verfassungsprinzipien handelt, die, wie oben dargelegt, nach Art. 79 Abs. 3 GG nicht unzulässig sind.

[…]

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen das Gesetz zu Art. 10 Grundgesetz als Ganzes oder gegen einzelne Vorschriften des Gesetzes, die in diesem Verfahren nicht ausdrücklich angegriffen sind, aber im Fall ihrer Nichtigkeit die Nichtigkeit der angegriffenen Vorschriften nach sich ziehen würden, sind nicht ersichtlich. Insbesondere sind §§ 1 und 2 G 10, soweit sie sich auf den Tatbestand der ›Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte‹ beziehen, sowie § 3 von der Ermächtigung in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG gedeckt. Unter den gegenwärtigen politischen und rechtlichen Bedingungen stellt es eine schwerwiegende Gefahr für den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder eines Landes dar, wenn die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten verbündeten Truppen oder der im Land Berlin anwesenden Truppen der Drei Mächte auf dem Spiel steht. Deshalb ist auch eine Überwachungsmaßnahme zur Abwehr von drohenden Gefahren für die Sicherheit der genannten Truppen eine Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses, die, ›dem Schutze … des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes‹ dient.«

Dokument Nr. 56

15. Dezember 1970: BVerfGE Überwachung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Minderheitsvotum.⁸⁹

»Wir können dem Urteil vom 15. Dezember 1970 nicht zustimmen. Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG in der Fassung des Siebzehnten Ergänzungsgesetzes ist mit Art. 79 Abs. 3 GG nicht vereinbar und daher nichtig.«

[…]

1 a) »Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG dient dem individuellen Rechtsschutz. Sie gewährleistet, dass jeder durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten Verletzte ein Gericht anrufen kann. Das Wesentliche an dieser verfassungsrechtlichen Regelung liegt darin, dass der Rechtsschutz durch ein sachlich und persönlich unabhängiges, von Exekutive und Legislative getrenntes, also neutrales Organ gewährt wird, das bestimmten Kautelen (z. B. ordnungsmäßige Besetzung) unterliegt und selbstverständlich nur nach Anhörung des Betroffenen entscheiden kann.

Wenn nun auf Grund der verfassungsändernden Bestimmung ›an die Stelle des Rechtsweges die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane‹ tritt, so wird das eigentliche Rechtsschutzsystem ersetzt. Wenn die Bestimmung überhaupt einen Sinn haben soll, so muss sich dieses Ersatz-System von dem normalen ›Rechtsweg‹ unterscheiden. Dies kann nur bedeuten, dass es nicht die Garantien der Unabhängigkeit und Neutralität zu haben und nicht unter dem Zwang eines bestimmten Verfahrens zu stehen braucht. Dieser Unterschied wird noch dadurch ins rechte Licht gerückt, dass Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG auch die Geheimhaltung der Überwachungsmaßnahme ermöglicht.«

[…]

1 c) »Nach Wortlaut, Sinnzusammenhang und Zweck gestattet Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG mithin, das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis zu Zwecken des Verfassungs- und Staatsschutzes in einer Weise zu beschränken, die das heimliche, dem Betroffenen auch im Nachhinein geheim bleibende und von einem Gericht nicht nachzuprüfende Abhören und Kontrollieren von Telefongesprächen, Fernschreiben, Telegrammen und Briefen ermöglicht. Der Kreis der Betroffenen ist unbegrenzt und nicht auf ›Verdächtige‹ beschränkt. Der Charakter der der ›parlamentarischen Kontrolle‹ dienenden Organe und Hilfsorgane bleibt völlig unbestimmt; sie können vom Gesetzgeber als politische Gremien oder auch als abhängige Verwaltungskörper ausgestaltet werden.«

[…]

»2. In der zu 1) dargelegten Auslegung ist die Verfassungsänderung nach Art. 79 Abs. 3 GG unzulässig.

a) Art. 79 Abs. 3 GG erklärt bestimmte Grundsätze der Verfassung für unantastbar. Das Grundgesetz kennt also – anders als die Weimarer Reichsverfassung und die Verfassung des Kaiserreichs – Schranken der Verfassungsänderung.«

[…]

2 a) »Diese vor einer Änderung zu schützenden Grundentscheidungen sind nach Art. 79 Abs. 3 GG einmal die Entscheidung für das föderalistische Prinzip und zum anderen die in den Artikeln 1 und 20 GG sich manifestierende Entscheidung. Wie weit und wie eng auch immer man den Bereich der in Art. 1 GG und Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze ziehen mag, jedenfalls gehören diejenigen Grundsätze dazu, die dem Grundgesetz das ihm eigene Gepräge geben. Die beiden Normen sind die Eckpfeiler der grundgesetzlichen Ordnung.«

[…]

2 b) »Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gehört Art. 1 GG zu den ›tragenden Konstitutionsprinzipien‹, die alle Bestimmungen des Grundgesetzes durchdringen. Das Grundgesetz sieht die freie menschliche Persönlichkeit und ihre Würde als höchsten Rechtswert an (BVerfGE 6, 32 [36]; 12, 45 [53]).«

[…]

»Die Frage, ob in Art. 20 GG, auf den sich Art. 79 Abs. 3 gleichfalls bezieht, das ›Rechtsstaatsprinzip‹ als solches oder nur ganz bestimmte Grundsätze dieses Prinzips ›niedergelegt‹ sind, bedarf keiner Erörterung; sie ist in dem hier wesentlichen Punkt theoretischer Natur. Jedenfalls enthält Art. 20 GG ausdrücklich den Gesetzmäßigkeitsgrundsatz und den Grundsatz der Dreiteilung der Gewalten; beides sind rechtsstaatliche Prinzipien.«

[…]

»Auf Grund der vorstehenden Erwägungen kommen wir zu der folgenden Überzeugung: Zu ›den in den Artikeln 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätzen‹ gehören jedenfalls einerseits der in Art. 1 GG wurzelnde Grundsatz, dass der Mensch nicht zum bloßen Objekt des Staates gemacht, dass über sein Recht nicht kurzerhand von Obrigkeits wegen verfügt werden darf, und andererseits das sich aus Art. 20 GG ergebende rechtsstaatliche Gebot möglichst lückenlosen individuellen Rechtsschutzes. Diese beiden Grundsätze enthalten die Grundentscheidung des Grundgesetzgebers, die wesentlich das Bild des Rechtsstaates, wie ihn das Grundgesetz versteht, bestimmen und der Verfassungsordnung ihr besonderes Gepräge geben. Eben diese konstituierenden Elemente sollen nach Art. 79 Abs. 3 GG unabänderlich sein.

c) Durch die Verfassungsänderung werden die in den Artikeln 1 und 20 GG niedergelegten Grundsätze ›berührt‹.«

[…]

»Der nach Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG mögliche heimliche Eingriff in die Privatsphäre des Bürgers unter Ausschluss des Rechtsweges trifft nicht nur Verfassungsfeinde und Agenten, sondern gleichfalls Unverdächtige und persönlich Unbeteiligte. Auch ihr Telefon kann abgehört, ihre Briefe können geöffnet werden, ohne dass sie jemals etwas davon erfahren und ohne dass sie imstande sind, sich zu rechtfertigen, oder – was für die Betroffenen von äußerster Wichtigkeit sein kann – sich aus einer unerwünschten Verstrickung zu lösen.«

[…]

»Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG berührt aber auch die sich aus Art. 20 GG ergebende rechtsstaatliche Forderung nach individuellem Rechtsschutz. Dass der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung dieser Forderung noch nicht genügt, ist bereits oben dargelegt. Die in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG vorgesehenen Organe erfüllen schon deshalb nicht die Voraussetzungen, die die Gewährung individuellen Rechtsschutzes erfordert, weil die Vorschrift nicht zwingend vorschreibt, dass die Organe unabhängig und frei von Weisungen sein müssen.«

[…]

»Die Gewährung eines individuellen Rechtsschutzes ist im System der Gewaltenteilung eine Funktion der Rechtsprechung, da sie dem Schutz gegen Eingriffe der beiden anderen Gewalten dient. Die Rechtsschutzorgane gehören daher in den Funktionsbereich der Rechtsprechung.«

[…]

»Dies bedeutet vor allem, dass der Betroffene an dem Verfahren beteiligt wird. Es sollte nicht mehr besonders betont werden müssen, dass ein Geheimverfahren, wie es in Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG zugelassen ist, also ein Verfahren, in dem der Betroffene nicht gehört wird und sich nicht verteidigen kann, keinen Rechtsschutz bietet.

3. In den parlamentarischen Verhandlungen und auch in den Äußerungen des Bundesministers des Innern zu den Verfassungsbeschwerden wurde die Verfassungsänderung zu Art. 10 GG mit folgender Erwägung gerechtfertigt: Sie müsse die Grundlage für eine Regelung schaffen, die erforderlich sei, um a) die Ablösung der Vorbehaltsrechte der Drei Westmächte herbeizuführen, b) den Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung und des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes wirksam gewährleisten zu können.

a) In den parlamentarischen Beratungen über Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG ist von keiner Seite eindeutig behauptet worden, dass die Drei Westmächte die Aufhebung ihrer Vorbehaltsrechte ausdrücklich von dieser bestimmten Verfassungsänderung abhängig gemacht haben. Hierauf braucht jedoch nicht näher eingegangen zu werden. Denn selbst eine ausdrückliche und präzise Forderung der Drei Westmächte könnte die verfassungswidrige Grundgesetzänderung nicht rechtfertigen.«

[…]

»b) In dem Urteil wird auf die besondere Bedeutung der grundgesetzlichen Entscheidung für die ›streitbare Demokratie‹ hingewiesen, die einen Missbrauch der Grundrechte zum Kampf gegen die freiheitliche Ordnung und den Bestand des Staates nicht hinnimmt. Niemand wird in Zweifel ziehen, dass der Bestand der Bundesrepublik und ihrer freiheitlichen demokratischen Grundordnung überragende Rechtsgüter darstellen, die es zu schützen und zu verteidigen gilt und denen sich notfalls Freiheitsrechte des Einzelnen unterordnen müssen.

Im Falle eines kriegerischen Angriffs und des damit eintretenden – wenn auch möglicherweise länger dauernden, so doch einmal endenden – Ausnahmezustandes werden die Freiheitsrechte des Bürgers vorübergehend sehr weitgehend beschränkt werden müssen und dürfen. Anders liegen die Dinge jedoch, wenn es sich um Maßnahmen handelt, die in der Normallage im ›juristischen Alltag‹ (Dürig) zum Schutz der staatlichen Ordnung etwa in der Verbrechensbekämpfung oder in der Abwehr subversiver Tätigkeit von Agenten notwendig erscheinen. Hier sind der Einschränkung der Indivi-dualrechte Grenzen gesetzt. Denn die ›streitbare Demokratie‹ verteidigt die bestehende rechtsstaatliche Verfassungsordnung, deren integraler Bestandteil die Grundrechte sind.«

[…]

»Die ›Staatsraison‹ ist kein unbedingt vorrangiger Wert. Verkennt der Gesetzgeber die Schranken, so kehrt die ›streitbare Demokratie‹ sich gegen sich selbst.«

[…]

»Es ist ein Widerspruch in sich selbst, wenn man zum Schutz der Verfassung unveräußerliche Grundsätze preisgibt.«

[…]

»Man mag davon ausgehen, dass in einer freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie alle Normen ›korrekt und fair‹ angewendet und die Geheimdienste entsprechend kontrolliert werden. Ob dies aber für alle Zukunft gesichert ist, und ob der mit der Verfassungsänderung vollzogene erste Schritt auf dem bequemen Weg der Lockerung der bestehenden Bindungen nicht Folgen nach sich zieht, vermag niemand vorauszusehen. Deshalb sind wir der Auffassung, dass die Sperrvorschrift des Art. 79 Abs. 3 GG – zwar nicht extensiv, aber – streng und unnachgiebig ausgelegt und angewandt werden sollte. Sie ist nicht zuletzt dazu bestimmt, schon den Anfängen zu wehren.«

  1 MRG, Gesetz Nr. 76, Post, Fernsprech-, Telegrafen- und Rundfunkwesen und Zensurbestimmungen für die Zivilbevölkerung in Deutschland unter der Herrschaft der Militärregierung, in: Brandl, Das Recht der Besatzungsmacht, S. 235–251.

  2 AHK, Besatzungsstatut, dem Parlamentarischen Rat in Bonn am 10.4.1949 übermittelt, am 12.5.1949 veröffentlicht, am 21.9.1949 in Kraft getreten, in: Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland 1 (1949), S. 13–15.

  3 Korrigiert (J.F.): Im Original heißt es: »im größtmöglichsten Maße«.

  4 Neufassung des Gesetzes Nr. 53 der Militärregierung über Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs (Verordnung Nr. 235 vom 18.9.1949), in: Amtsblatt des französischen Oberkommandos in Deutschland 305 (20.9.1949), S. 2155–2160, hier: S. 2157.

  5 Verfügung Nr. 140. Erste Durchführungsbestimmung zur Verordnung Nr. 235. Neufassung des Gesetzes Nr. 53 der Militärregierung über Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs, in: Amtsblatt des französischen Oberkommandos in Deutschland 305 (20.9.1949), S. 2165–2167, hier: S. 2166.

  6 AHK, Gesetz Nr. 5 über die Presse, den Rundfunk, die Berichterstattung und die Unterhaltungsstätten vom 21.9.1949, in: Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland 1 (1949), S. 7–10. Mit Gesetz Nr. 5 wurden u.a. das MRG Gesetz Nr. 76 und die Zensurbestimmungen für die Zivilbevölkerung vom 29.1.1945 aufgehoben, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 1.

  7 AHK, 3. Durchführungsverordnung (Verbot der Einfuhr gewisser Veröffentlichungen und Erzeugnisse) zu dem Gesetz Nr. 5 der Allliierten Hohen Kommission über die Presse, den Rundfunk, die Berichterstattung und die Unterhaltungsstätten vom 21.12.1950, in: Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland 44 (1951), S. 731–733.

  8 BGBl. II, 1955, S. 306–320. »Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten in der geänderten Fassung vom 23. Oktober 1954«. Der Deutschlandvertrag wurde am 23.10.1954 unterzeichnet und in den folgenden Monaten von den Unterzeichnerstaaten ratifiziert. Am 5.5.1955 trat er in Kraft.

  9 BGBl. II 1954, S. 78–127, hier S. 83. »Vertrag über die Rechte und Pflichten ausländischer Streitkräfte und ihrer Mitglieder in der Bundesrepublik Deutschland«. Der Truppenvertrag wurde am 23.10.1954 unterzeichnet und in den folgenden Monaten von den Unterzeichnerstaaten ratifiziert. Am 5.5.1955 trat er in Kraft.

10 BGBl. II 1961, S. 1221 (Art. 3), S. 1248 (Art. 38). »Zusatzabkommen zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Truppen«. Das Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut war seit Ende 1954 Gegenstand von Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern. Am 3.8.1959 wurde es unterzeichnet und trat nach einem langen Ratifizierungsprozess am 1.7.1963 in Kraft und löste den bis dahin geltenden Truppenvertrag ab.

11 PA AA, B 130/3195, AHK an BKAmt, (Blankenhorn), 19.12.1951.

12 PA AA, B 130/5701, AHK an Adenauer, 29.7.1954.

13 TNA, FO 371/109587, Delegation des Vereinten Königreichs, Paris, an Foreign Office London, 21.10.1954.

14 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 14.Vgl. Bei den »Two Secret Memoranda« handelt es sich um eine geheime Zusatzvereinbarung zum Truppenvertrag. Ob diese Memoranden überhaupt 1952 schon unterzeichnet worden sind, konnte anhand von entsprechenden Quellen nicht geklärt werden. Am 23. Mai 1952 ist es offensichtlich nicht unterzeichnet worden. Das Zusatzprotokoll sollte von Otto Lenz, Staatssekretär im Bundeskanzleramt, unterzeichnet werden. Im Tagebuch von Lenz findet sich unter Sonntag, 25. Mai 1952, folgender Eintrag: »Morgens war ein fürchterliches Hin und Her wegen eines Sonderprotokolls zum Truppenvertrag, das von mir unterzeichnet werden sollte. Da das Auswärtige Amt und die amerikanische Dienststelle sich nicht einigen konnten, was nun vereinbart war, gab es auf beiden Seiten erhebliche Verstimmungen. Ich erklärte mich schließlich mit einem Kompromissvorschlag der Amerikaner einverstanden, das Auswärtige Amt blieb aber stur und weigerte sich, dem Rechnung zu tragen.« Gotto, Im Zentrum der Macht, S. 346.

15 TNA, FO 371/109587, Schreiben der drei Außenminister an Bundeskanzler Adenauer, 23.10.1954, auch in: BArch, B 106/200006, hier noch als VS eingestuft. Zur Abstimmung mit dem Kanzler siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 12 und 13. Die gemeinsame Abstimmung des Briefes an den Kanzler ist auch in den deutschen Akten belegt. Vgl. PA AA, B130/5701, MinDir. von Haeften (AA) an MinDir. Dr. Toyka (BMI), 7.2.1964: »Vor einigen Wochen baten Sie mich, Ihnen den Wortlaut des Schreibens der drei Außenminister an den Bundeskanzler vom 23. Oktober 1954 zu übermitteln, in dem die Bedingungen für das Erlöschen der alliierten Vorbehaltsrechte nach Art. 5 Abs. 2 des Vertrages über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten niedergelegt sind. … Wie sich aus unseren Akten ergibt, ist der Wortlaut des Schreibens vorher mit den Alliierten ausgehandelt worden, da verschiedene Entwürfe nacheinander hierfür aufgestellt worden sind.«

16 TNA, FO 371/109587, Protokoll der Beratungen, Telegramm der britischen Verhandlungsdelegation in Paris an das Foreign Office London, 22.10.1954.

17 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 14, Geheime Vereinbarung zur Geheimdiensttätigkeit der Alliierten.

18 TNA, FO 371/109587, 21.10.1954, persönliches Schreiben eines Mitglieds der britischen Verhandlungsdelegation, »Fred« an »Pat«, P.P. Hancock, Leiter des Western Department im Foreign Office London. Das Datum des Briefes (21.10.1954) ist offensichtlich falsch und müsste 22.10.1954 lauten, da die Verhandlungen zwischen den Hohen Kommissaren und dem Bundeskanzler erst am 22.10.1954 stattgefunden haben. Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11.

19 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 14. Vgl. auch: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 13a, Anm. 18.

20 Der englische Text der letzten drei Sätze lautet: »We are very glad that he also agreed to include in the letter specific reference to monitoring postal and telephonic communications. This is the first time we have been able to pin down the Germans on this point. The letter was accepted with enthusiasm by all parties at this afternoon’s meeting of the NATO Council.«

21 NACP, RG 84, Germany, Bonn Embassy, Political/Status of Forces, Intelligence, Agreements affecting the Intelligence Situation in Germany after the Termination of the Occupation, 11.5.1955.

22 NACP, RG 84, Germany, Bonn Embassy, Political, Status of Forces, Intelligence, 18.10.1956, darin: «Quadripartite Agreements reached on 24 and 27 June, 1955, concerning the implementation of the Secret Memorandum of Understanding.«

23 PA AA, B 130/5535, Endfassung, 2. Ausfertigung, 6.2.1958.

24 BArch, B 136/50279, Vermerk Stolzhäuser (Leiter Abt. Innere Sicherheit im Kanzleramt) für Staatssekretär Globke.

25 BArch, B 106/6622, BM AA an den Botschafter der Vereinigten Staaten von Amerika, Henry Cabot Lodge, Bonn/BadGodesberg, 27.5.1968.

26 BArch, B 106/6622, V7-80-11/2, Schreiben des Auswärtigen Amtes an die Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika, 27.5.1968.

27 PA AA, Vertragsarchiv, GRO 1g, Verwaltungsvereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland zu dem Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes vom 28.10.1968. Weitgehend identische Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik und den USA vom 28.10.1968 und Frankreich vom Herbst 1969, in: PA AA, B 130/5761. Zitiert wird hier die deutsch-britische Verwaltungsvereinbarung. Die Vereinbarungen mit den USA und Frankreich sind von den Außenministerien in Washington und Paris noch nicht deklassifiziert, also in der Geheimhaltungsstufe herabgestuft und für die Forschung frei gegeben worden.

28 BArch, B136/20691, Heinrich von Brentano, Vorsitzender der CDU/CSU-Fraktion des Bundestages, an Bundeskanzler Adenauer, 9.11.1951.

29 PA AA, B130/3195, BMPF an Controller General (Britische Rheinarmee), Wahnerheide. 27.3.1953.

30 Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 8, AHK an Blankenhorn, BKAmt, 19.12.1951.

31 BArch, B 106/200006, BfV an BMI, Besuch der Außenstelle Nürnberg, 7.11.1959.

32 BArch, B 106/200006, BfV an BMI, Besuch der Zentrale in Oberursel, 20.2.1960.

33 Die weiteren Punkte II, 2–6 beinhalten Überlegungen für die Übernahme der alliierten Überwachung durch deutsche Stellen, die in dieser Form jedoch nicht umgesetzt wurden.

34 Gesetz über das Postwesen des Deutschen Reiches vom 28. Oktober 1871, S. 9 und S. 20

35 RGBl. I 1928, S. 8–10, hier S. 9.

36 RGBl. I 1929, S. 33–67, hier S. 36.

37 Siegert, Erich, Zollgesetz vom 20. März 1939/23. Mai 1952 und Zolltarifgesetz vom 16. August 1951, Berlin u. a. 4/1953, S. 24, 31 und 41. Laut Entscheidung des BGH (1 BJs 182/55/StB 28/56) vom 7.9.1956 sind Zollbeamte aufgrund des ZG von 1939 befugt, Postsendungen aus der SBZ und dem Ausland zu öffnen, »falls anzunehmen ist, dass sich darin staatsgefährdende Schriften i. S. des § 93 StGB befinden«. Eine Beschlagnahme sei »nicht zulässig, wenn vorauszusehen ist, dass sich kein gerichtliches Verfahren anschließen wird«. (Rechtssatz) Da staatsgefährdende Schriften zu den »einfuhrverbotenen Waren« gehörten, unterlagen sie der »inneren Zollbeschau«. Da das ZG von 1939 dem GG »vorgehe«, so die Richter des höchsten Zivil- und Strafgerichts, könne es nicht gegen Art. 10 GG, das erst seit 1949 gilt, verstoßen. Kopie des BGH-Urteils in: BArch, B 106/16105.

38 BGBl. I 1949, S. 1–3.

39 Art. 10 GG in der Fassung von 1968, siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 37.

40 Die in Klammern angeführte Bestimmung wurde durch Grundgesetzänderung von 1968 hinzugefügt.

41 BGBl. I 1951, S. 740, 1. StÄG, 30.8.1951.

42 BGBl. I 1951, S. 741, 1. StÄG, 30.8.1951.

43 BGBl. I 1953, S. 739, 3. StÄG, 1.9.1953.

44 BGBl. I 1953, S. 1102.

45 BGBl. I 1953, S. 1120.

46 BGBl. I 1953, S. 1127.

47 BGBl. I 1953, S. 1128.

48 Schwarz, Strafprozessordnung, S. 134.

49 Ebd., S. 139.

50 Ebd., S. 142.

51 Ebd., S.143.

52 Ebd., S.150.

53 BGBl. I 1951, S. 439- 442, hier S. 440.

54 BArch, B 141/3834, BMI an die zuständigen Resorts und Behörden, Entwurf einer Dienstanweisung zur Bekämpfung der staatsfeindlichen Propaganda, Diskussionsgrundlage, 3.10.1952.

55 BArch, B 136/50280, BMI an BMF, BMJ, BMPF, AA, BKAmt, 20.10.1953.

56 BGBl. I 1961, S. 607 f.

57 BArch, B 141/83687, Richtlinien für die Durchführung des ÜberwGes (GÜV), o.D. (24.5.1961, J.F.).

58 Nach Auskunft eines ehemaligen Abteilungsleiters im Postamt Hamburg 3 bedeutet BA Z: »Briefabgangsstelle Zoll«. Derartige Stellen gab es nur an den vier zentralen Aussonderungsstellen in Hamburg, Hannover, Bad Hersfeld und Hof.

59 Es folgt hier der Wortlaut der §§ 1,2,3,4 GÜV, Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

60 BGBl. I 1961, S. 737–762, hier S. 740.

61 BArch B141/401001, Seite 26 ff.

62 BGBl. I 1968, S. 709.

63 BGBl. I 1968, S. 949–952.

64 BGBl. II 1968, S. 931–1025, hier S. 961.

65 BGBl. I 1969, S.1006–1012, hier S. 1007

66 BGBl. I 1978, S. 1546–1547.

67 BGBl. I 1989, S.1026–1051, hier S. 1049–1050.

68 BArch, B 137/16516, BMPF Anweisung an alle OPDn und Dienststellen, 4.5.1951.

69 BArch, B 137/16516, BMG, Vermerk über Ressortbesprechung »Verhinderung des Missbrauchs postalischer Einrichtungen für staatsfeindliche Propaganda«, 15.6.1951.

70 BArch, B 126/23344, OPD Hannover an BMPF, 17.4.1961.

71 BArch, B 141/83687, Richtlinien für die Durchführung des ÜberwGes (GÜV), o.D. (24.5.1961).

72 Nach Auskunft eines ehemaligen Abteilungsleiters im Postamt Hamburg 3 bedeutet BA Z: »Briefabgangsstelle Zoll«.

73 Es folgt hier der Wortlaut der §§ 1, 2, 3, 4 GÜV, Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 33.

74 BArch, B 126/23344, BMPF an BMJ, Zentrale Aussonderungsstellen für verdächtige SBZ-Post, 6.12.1961.

75 Der Spiegel Postkontrolle. Letzte Instanz, 19.8.1964.

76 Paragraph 93 StGB verbietet, Schriften zu verbreiten oder einzuführen, »durch deren Inhalt Bestrebungen herbeigeführt oder gefordert werden sollen, die darauf gerichtet sind, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu beeinträchtigen oder zur Unterdrückung der demokratischen Freiheit einen der … bezeichneten Verfassungsgrundsätze zu beseitigen, außer Geltung zu setzen oder zu untergraben«.

77 Archiv Villa ten Hompel, Münster. Eine Kopie dieses Schreibens hat mir freundlicherweise Christoph Spieker, Leiter des Geschichtsorts Villa ten Hompel, zur Verfügung gestellt.

78 BArch, B 141/83688, BMPF an BMJ, BMI und BMF, 23.2.1967.

79 Hier liegt ein Rechenfehler vor. Die rechnerisch korrekte Fehlerquote müsste 0,00039 % lauten.

80 BMWi, VS-Akten des BMPF, BMVg, Büro Sts Fi – Az 06-02, Anordnung Nr. 670 k, BMVg an den Präsidenten des BND und Geheimschutzbeauftragten der OPD Frankfurt, 5.3.1975. Verantwortlich: Bundesminister der Verteidigung Georg Leber (SPD), Unterschrift: Staatssekretär Helmut Fingerhut.

81 BMWi, VS-Akten des BMPF, 913-2 1000-1, 1.4.1975. Vermerk und Schreiben des BMPF wurden geschickt an: BKAmt, BMI, BMVg, BfV, BND, ASBw. (zuständig für MAD). Zwischen BMVg, BMI und BMPF bestand hernach Einigkeit, dass die Anweisung gesetz- und verfassungswidrig war. Jedoch: »Die Zweckmäßigkeit einer entsprechenden Novellierung des G 10 ist bisher sowohl vom BMI als auch von dem für Anordnungen nach § 3 G 10 zuständigen BMVg verneint worden.« (BMPF, Vermerk 22.3.1977, ebd.).

82 BArch, B 106/16106, Dr. Gustav Wyneken, Göttingen, Tausendfache Verletzung des Briefgeheimnisses?, Schreiben an das Bundespräsidialamt, 27.10.1951.

83 BArch, B 141/3837, Amtsgerichtspräsident Heim (Hannover) an den Präsidenten des Oberlandesgerichts Celle, 14.4.1955.

84 BArch, B 141/17358, Adolf Arndt, MdB (SPD), an Fritz Koch, Bayerischer Staatsminister der Justiz, 4.1.1956.

85 BayHStA, MINN 97165, Bayerisches Staatsministerium des Innern an BMI von Leuckart an Toyka, 6.10.1959.

86 BArch B 257/68701, BMPF, Entwurf eines Gesetzes zu Art. 10 Grundgesetz, internes Schreiben, 10.3.1964. Das BMPF begrüßte den Vorschlag des BMJ sehr, »in das Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote einen Paragraphen 3a einzufügen, der die Vorlagepflicht für Gegenstände, die in den räumlichen Geltungsbereich des Gesetzes verbracht (eingeführt) werden, auf solche Gegenstände erweitert, die in diesem Bereich aufgegeben werden.« Ebd., Vermerk vom 21.3.1964. Aus der Novellierung wurde nichts.

87 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 26–30.

88 BVerfGE 30 (15.12.1970), S. 3.

89 BVerfGE 30 (15.12.1970), Abweichende Meinung der Richter Geller, Dr. v. Schlabrendorff und Dr. Rupp zu dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15.12.1970, Auszüge, S. 33- 47.

Abkürzungen

AA

Auswärtiges Amt

AAPD

Akten Auswärtige Politik der B. Deutschland

Abs.

Absatz

Abt.

Abteilung

ACDP

Archiv für Christlich-Demokratische Politik

AdL

Archiv des Deutschen Liberalismus

AdsD

Archiv der sozialen Demokratie

AHK

Alliierte Hohe Kommission

Art.

Artikel

ASBw

Amt für Sicherheit der Bundeswehr

Az

Aktenzeichen

BArch

Bundesarchiv

BayHStA

Bayerisches Hauptstaatsarchiv

BA Z

Briefabgabestelle Zoll

BfV

Bundesamt für Verfassungsschutz

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

BGS

Bundesgrenzschutz

BKA

Bundeskriminalamt

BKAmt

Bundeskanzleramt

BM

Bundesminister

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BMG

Bundesministerium für Gesamtdeutsche Fragen

BMI

Bundesministerium des Innern

BMJ

Bundesministerium der Justiz

BMP(F)

Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen

BMVg

Bundesministerium der Verteidigung

BMWI

Bundesministerium für Wirtschaft

BND

Bundesnachrichtendienst

BRD

Bundesrepublik Deutschland

BSSO

British Security Service Organisation

Bunast

Bundesnachrichtenstelle

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

bzw.

beziehungsweise

CDU

Christlich Demokratische Partei

CSU

Christlich Soziale Union

CEKO

Zentrale Kontrolleinrichtung (DDR)

CIA

Central Intelligence Agency

CSU

Christlich Soziale Union

DA

Deutschland Archiv

DBT

Deutscher Bundestag

DBP

Deutsche Bundespost

DDR

Deutsche Demokratische Republik

DEFE

Ministry of Defense (London)

Dok

Dokument

DVO

Durchführungsverordnung

EA

Europa Archiv

Ebd.

Ebenda

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EVG

Europäische Verteidigungsgemeinschaft

F

Frankreich/France

FCO

Foreign and Commonwealth Office

FDJ

Freie Deutsche Jugend

FDP

Freie Demokratische Partei

FO

Foreign Office (London)

Geh.

Geheim

Gestapo

Geheime Staatspolizei

GG

Grundgesetz

GÜV

Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote

G 10-Gesetz

Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz

HICOG

High Commission for Germany

HStAS

Hauptstaatsarchiv Stuttgart

IZÜVO

Interzonenüberwachungsverordnung

KGB

Russische Abkürzung für: Komitee für Staatssicherheit

KPD

Kommunistische Partei Deutschlands

Künast

Küstennachrichtenstelle

K 14

Kriminalpolizei Abt. 14 (Politische Kriminalpolizei)

LAV NRW R

Landesarchiv Nordrhein-Westfalen Abteilung Rheinland

LAV NRW W

Landesarchiv Nordrhein-Westfalen Abteilung Westfalen

LfV

Landesamt für Verfassungsschutz

LG

Landgericht

LR I

Legationsrat 1. Klasse

MAD

Militärischer Abschirmdienst

MDg/MinDirig

Ministerialdirigent

MD/MinDir

Ministerialdirektor

MfS

Ministerium für Staatssicherheit

MGM

Militärgeschichtliche Mitteilungen

Minn

Bayerisches Staatsministerium des Innern

Mio.

Million(en)

MRG

Militärregierung Gesetz

MRegGes

Militärregierung Gesetz

MRGes

Militärregierung Gesetz

(E)MRK

(Europäische) Menschenrechtskommission

MSD

Ministerium für Staatsicherheitsdienste (DDR)

NACP

National Archives College Park (Washington)

NATO

North Atlantic Treaty Organisation

NJW

Neue Juristische Wochenschrift

NL

Nachlaß

NS

Nationalsozialismus

NSA

National Security Agency

NSDAP

Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei

OBA

Oberbundesanwalt

o. D.

ohne Datum

OFD(n)

Oberfinanzdirektion(en)

OPD(n)

Oberpostdirektion(en)

ORR

Oberregierungsrat

PA AA

Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes

PA DBT

Politisches Archiv des Deutschen Bundestags

PG/PostG

Postgesetz

PO/PostO

Postordnung

RAF

Rote Armee Fraktion

RG

Record Group

RGBl.

Reichsgesetzblatt

SAPMO-BArch

Stiftung Archiv der Parteien und Massenorganisationen der DDR im Bundesarchiv

SBZ

Sowjetische Besatzungszone Deutschlands

SD

Sicherheitsdienst der SS

SED

Sozialistische Einheitspartei Deutschlands

SHAEF

Supreme Headquarters Allied Expeditionary Forces

sog.

sogenannte(r, s)

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

SS

Schutzstaffel, Organisation der NSDAP

SSD

Staatsicherheitsdienste (DDR)

StA

Staatsanwalt(schaft)

StÄG

Strafrechtsänderungsgesetz

StGB

Strafgesetzbuch

StK

Staatskanzlei

StPO

Strafprozessordnung

StS/Sts

Staatssekretär

TNA

The National Archives Kew (London)

TO

Telegrafenordnung

ÜberwGes

siehe GÜV

UK

United Kingdom

US(A)

United States of America

VfZ

Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte

V-Leute

Verbindungsleute

VS

Verschlusssache

VSA

Verschlusssachenanweisung

WBS

Warenbezugsschein

WEU

Westeuropäische Union

ZfG

Zeitschrift für Geschichtswissenschaft

ZG

Zollgesetz

Zit. n.

Zitiert nach

Verzeichnis der Dokumente

8.1 Besatzungsrecht und Westverträge (1945–1963)

Dok. 1: 29. Januar 1945: MRG, Gesetz Nr. 76 Öffentliches Nachrichtenwesen und Zusatzbestimmungen.

Dok. 2: 21. September 1949: AHK, Besatzungsstatut, Befugnisse der deutschen Regierung und Sonderbefugnisse der Alliierten Kontrollbehörde.

Dok. 3: 19. September 1949: MRG, Gesetz Nr. 53, Devisenbewirtschaftung und Kontrolle des Güterverkehrs und erste Durchführungsbestimmung.

Dok. 4: 21. September 1949: AHK, Gesetz Nr. 5, Verbot und Beschlagnahme von Veröffentlichungen, die dem Ansehen und der Sicherheit der alliierten Streitkräfte schaden können.

Dok. 5: 21. Dezember 1950: AHK, Gesetz Nr. 5, Dritte Durchführungsverordnung, Einfuhrverbot und Beschlagnahme von Propagandamaterialien.

Dok. 6: 5. Mai 1955: »Deutschlandvertrag«.

Dok. 7: 5. Mai 1955: »Truppenvertrag«.

Dok. 8: 3. August 1963: »Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut«

8.2 Deutsch-alliierte Verhandlungen und geheime Vereinbarungen (1949–1968)

Dok. 9: 19. Dezember 1951: Ziele und Beschränkung alliierter Überwachung

Dok. 10: 29. Juli 1954: Drängen der Besatzungsmächte auf ein deutsches Gesetz zur Post- und Fernmeldeüberwachung.

Dok. 11a: 21. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Entwurf eines Briefes der Außenminister der drei Westmächte an Adenauer.

Dok. 11b: 23. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Mit Adenauer ausgehandelte Endfassung des Briefes der Außenminister der drei Westmächte an den Bundeskanzler.

Dok. 12: 22. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Adenauer stimmt zusätzlichen Vorbehaltsrechten (Sicherheitsvorbehalte) für die Westmächte zu.

Dok. 13: 21. Oktober 1954: Pariser Verhandlungen. Erfolg der Westmächte, Post- und Telefonüberwachung werden zusätzliches alliiertes Vorbehaltsrecht.

Dok. 14: 11. Mai 1955: »Memorandum of Understanding«, Geheime Vereinbarung zur Geheimdiensttätigkeit der Alliierten in der Bundesrepublik Deutschland.

Dok. 15: 24./27. Juni 1955: Deutsch-Alliierte Vereinbarung bezüglich der Erfüllung des geheimen »Memorandum of Understanding«.

Dok. 16: 26. Februar 1958: Deutsche-Britische Vereinbarung. Verbalnote und Richtlinien für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch britische Behörden.

Dok. 17: 24. November 1958: USA fordert Erweiterung statt Einschränkung der alliierten Post- und Telefonüberwachung.

Dok. 18a: 27. Mai 1968: Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs bei Inkrafttreten des G 10-Gesetzes, Bestätigung der alliierten Note durch Außenminister Willy Brandt. (Erste Note).

Dok. 18b: 27. Mai 1968: Ablösung des alliierten Vorbehaltsrechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, Bestätigung der Verbalnote der US-Botschaft durch das Auswärtige Amt. (Zweite Note).

Dok. 18 c: 28. Oktober 1968: Verwaltungsvereinbarung zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland zu dem Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes

8.3 Art und Umfang alliierter Post- und Telefonüberwachung (1949–1968)

Dok. 19: 9. November 1951: Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Franzosen.

Dok. 20: 27. März 1953: Überwachung des Fernmeldeverkehrs durch die Briten.

Dok. 21: 7. November 1959: Die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs durch die Amerikaner.

Dok. 22: 20. Februar 1960: Organisation, Kosten und Umfang der amerikanischen Überwachung in der Bundesrepublik

8.4 Deutsche Rechtsgrundlagen und Gesetze (1949–1989)

Dok. 23: 8. Oktober 1871: Gesetz über das Postwesen des Deutschen Reichs (PostG).

Dok. 24: 14. Januar 1928: Gesetz über Fernmeldeanlagen.

Dok. 25: 30. Januar 1929: Postordnung (PO).

Dok. 26: 20. März 1939: Zollgesetz.

Dok. 27: 23. Mai 1949: Grundgesetz, Grundrechte und Bindung der staatlichen Gewalt

Dok. 28: Strafgesetzbuch (StGB), Auszüge.

Dok. 29: Strafprozessordnung (StPO), Auszüge.

Dok. 30: 9. Juli 1951: Interzonenüberwachungsverordnung (IZÜVO).

Dok. 31: 9. Juli 1951 Treuepflicht erfordert Anzeigepflicht der Beamten.

Dok. 32: 20. Oktober 1953: Rechtsgrundlagen für die Öffnung von Briefsendungen aus der SBZ an Abgeordnete.

Dok. 33: 24. Mai 1961 »Verbringungsverbotsgesetz«. Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote (GÜV).

Dok. 34: 24. Mai 1961: Richtlinien für die Durchführung des Verbringungsverbotsgesetzes.

Dok. 35: 14. Juni 1961: Zollgesetz.

Dok. 35a: 9. September 1965: Überwachung der im Inland aufgegebenen Postsendungen ist verfassungswidrig, BMJ Gutachten.

Dok. 36: 24. Juni 1968: »Notstandsverfassung«, Siebzehntes Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes.

Dok. 37: 13. August 1968: »G 10-Gesetz«, Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz).

Dok. 38: 26. November 1968: Gesetz zu dem internationalen Fernmeldevertrag vom 12. November 1965.

Dok. 39: 28. Juli 1969: Gesetz über das Postwesen (PostG).

Dok. 40: 13. September 1978: Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses.

Dok. 41: 8. Juni 1989: Gesetz zur Neustrukturierung des Post- und Fernmeldewesens und der Deutschen Bundespost.

8.5 Art und Umfang westdeutscher Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

Dok. 42: 4. Mai 1951: Behandlung von staatsfeindlicher Propaganda.

Dok. 43: 15. Juni 1951: Propagandamaterial an Ort und Stelle vernichten.

Dok. 44: 17. April 1961: Erfassung von Sendungen aus der SBZ mit staatsfeindlichem Propagandamaterial, hier: Erfassung von Kurzbriefen.

Dok. 45: 24. Mai 1961: Richtlinien für Postbeamte zur Durchführung des Verbringungsverbotsgesetzes.

Dok. 46: 6. Dezember 1961: Zentrale Aussonderungsstellen für verdächtige SBZ-Post.

Dok. 47: 19. August 1964: Der Spiegel, Postkontrolle. Letzte Instanz.

Dok. 48: 17. Oktober 1966: Beschlagnahme privater Post, Mitteilung der Staatsanwaltschaft Lüneburg, Außenstelle Hannover.

Dok. 49: 23. Februar 1967: Freigabe von angehaltenen DDR-Sendungen mit kommunistischen Druckschriften durch die Strafverfolgungsbehörden Hamburg.

Dok. 49a: 12. März 1975: Anordnung zur allgemeinen Telefonüberwachung im Entführungsfall Lorenz durch den Bundesminister der Verteidigung.

Dok. 49b: 1. April 1975: Allgemeine Telefonüberwachung im Entführungsfall Lorenz »rechtlich unzulässig«.

8.6 Kritik an der westdeutschen Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

Dok. 50: 27. Oktober 1951: Tausendfache Verletzung des Briefgeheimnisses? Beschwerde an das Bundespräsidialamt.

Dok. 51: 14. April 1955: Beschlagnahmeverfahren hat mit Rechtspflege nichts mehr zu tun.

Dok. 52: 4. Januar 1956: Postbehörden üben verfassungswidrige Zensur aus.

Dok. 53: 6. Oktober 1959: Fehlende einheitliche Behandlung von DDR-Propagandamaterial durch Post-, Zoll-, Polizei- und Justizbehörden.

Dok. 54: 10. März 1964: Gesetzwidrige Verwaltungspraxis seit 12 Jahren.

8.7 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum G 10-Gesetz (1970)

Dok. 55: 15. Dezember 1970: BVerfGE Überwachung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Mehrheitsvotum.

Dok. 56: 15. Dezember 1970: BVerfGE Überwachung des Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs. Minderheitsvotum.

Quellen- und Literaturverzeichnis

Archive

ACDP: Archiv für Christlich Demokratische Politik, St. Augustin

AdL: Archiv des Deutschen Liberalismus, Gummersbach

AdsD: Archiv der sozialen Demokratie, Bonn

BArch: Bundesarchiv Koblenz

B 106 Bundesministerium des Innern

B 122 Bundespräsidialamt

B 126 Bundesministerium der Finanzen

B 128 Statistisches Bundesamt

B 131 Bundeskriminalamt

B 136 Bundeskanzleramt

B 137 Bundesministerium für Gesamtdeutsche Fragen

B 141 Bundesministerium der Justiz

B 237 Bundesverfassungsgericht

B 362 Generalbundesanwalt

NL Brentano: Nachlass von Brentano

BayHStA: Bayrisches Hauptstaatsarchiv München

BKAmt: Geheimarchiv des Bundeskanzleramtes, Berlin

BMWI: Geheimarchiv des BMPF, Bonn

HStAS: Hauptstaatsarchiv Stuttgart

LAV NRW W: Landesarchiv NRW Abteilung Westfalen

NACP: National Archives College Park (Washington)

PA AA: Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes, Berlin

PADBT: Politisches Archiv des Deutschen Bundestages

SAPMO-BArch: Stiftung Archiv der Parteien und Massenorganisationen der DDR im

Bundesarchiv Berlin TNA: The National Archives Kew (London)

Literatur

Gedruckte Quellen

Adenauer, Konrad, Erinnerungen 1945–1953, Stuttgart 1965.

Adenauer, Konrad, Erinnerungen 1953–1955, Stuttgart 1966.

Adenauer, »Wir haben wirklich etwas geschaffen«. Die Protokolle des CDU-Bundesvorstands 1953–1957, bearbeitet von Günter Buchstab, Düsseldorf 1990.

Adenauer und die Hohen Kommissare 1949–1951. Akten zur Auswärtigen Politik der Bundesrepublik Deutschland, Band 1, hg. von Hans-Peter Schwarz, München 1989.

Adenauer und die Hohen Kommissare 1949–1951, Bd. 1. Akten zur auswärtigen Politk der Bundesrepublik Deutschland, hg. von Hans-Peter Schwarz, München 1989.

Adenauer und die Hohen Kommissare 1952, Bd. 2. Akten zur auswärtigen Politk der Bundesrepublik Deutschland, hg. von Hans-Peter Schwarz, München 1990.

Alliierte Hohe Kommission (Hg.), Amtsblatt der Alliierten Hohen Kommission in Deutschland, Baden-Baden 1949–1955.

Amtsblatt des französischen Oberkommandos in Deutschland 1945–1949.

Brandl, Felix (Hg.), Das Recht der Besatzungsmacht. Proklamationen, Deklarationen, Verordnungen, Gesetze und Bekanntmachungen der Militärregierung Deutschland (Kontrollgebiet des Obersten Befehlshabers bzw. Amerikanische Besatzungszone) und des Kontrollrates, Heidelberg 1947.

Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung.

Bundesgesetzblatt I und II, hrsg. v. Bundesminister der Justiz, Bonn/Köln.

Bundesverfassungsgericht, Entscheidung zu GG Art. 10 und G 10-Gesetz §§ 1, 3, 5, 9, (Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs von und nach Ländern des Warschauer Paktes), 20.6.1984, in: NJW 1985, Heft 3, S. 121–125.

Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, 1949–1966 http://www.bundesarchiv.de/cocoon/barch/0000/index.html

Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1966, Band 19, München 2009.

Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1967, Band 20, München 2010.

Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung 1968, Band 21, München 2011.

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Die Liberalen unter dem Vorsitz von Erich Mende. Sitzungsprotokolle 1960–1967, bearbeitet von Reinhard Schiffers, Düsseldorf 1993.

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Zeitungen und Zeitschriften

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–, Postgeheimnis. Die verschwundenen Schriften, 29.8.1956.

–, Otto John. Käse aus dem Odenwald 14.2.1962

–, Plan Murmeltier, 14.2.1962.

–, Postkontrolle. Letzte Instanz, 19.8.1964.

–, Abhörgesetz. Glatt gebügelt, 3.6.1968.

–, Abhörgesetz. Unter Wind, 14.10.1968.

–, »Das sprichwörtliche Knacken«, 2.12.1968.

–, Abhörgesetze. Schritt zurück, 6.7.1970

–, Abhörgesetze. An der Wurzel, 2.12.1970.

–, Abhörurteil. Erst sinnvoll, 21.12.1970.

–, Abhöraffäre: »Es ist zum Kotzen«, 16.6.1975.

–, »Das Problem des belauschten Bürgers«. Auszug aus einem Beitrag von Adolf Arndt, 28.2.1977.

–, Rudolf Augstein, No Sir!, 7.3.1977.

–, Deutsche haben uns an die Junta verraten, 28.3.1977.

–, Georg Lebers Reserven sind verbraucht, 30.1.1978.

–, Wir wissen nicht, was noch kommt. Die politische Führung ließ dem MAD freie Hand, 6.2.1978.

–, Geheimdienste. Mit Kanonen, 13.2.1978.

–, Verfassungsschutz. Stigma von Nadis, 2.10.1978.

–, Gefahr für das Gemeinwesen? Interview mit Kanzleramtschef Manfred Schüler über den BND, 20.11.1978.

–, Geheimdienst. Ausgesprochene Dämlacke, 20.11.1978.

–, Postgeheimnis. Briefchen im Brief, 23.7.1979.

–, Abhören. Aus tiefer Sorge, 30.7.1979.

–, Ein Nachrichtendienst vergisst nichts, 13.8.1979.

–, Fall Wallraff: Zu lasch geprüft, 15.12.1980.

–, NSA: Amerikas großes Ohr, 20.2.1989.

–, Lauschangriff. Auf einem Ohr blind, 21.12.1998.

Die Zeit, Sagte Höcherl die Wahrheit?, 6.9.1963.

–, Nur Abhör-Amtshilfe?, 13. 9.1963.

–, Die kontrollierten Kontrolleure, 23.10.1964.

–, Drei Richter klagen an, 15. 1.1971.

–, Ein Staat der Wanzen und der Schranzen?, 1.4.1977.

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–, Abhörstreit mit Sondervotum, 13.1.1971.

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Dank

Ein Buch wie dieses, das sich einem völlig neuen Forschungsgegenstand widmet, ganz aus den Quellen erarbeitet ist, zumal aus solchen, die bislang weitgehend verschlossen waren, und zahlreiche neue Fragen für die Geschichte der Bundesrepublik generell aufwirft, konnte nur geschrieben werden, weil es viele Institutionen und Personen gab, die die Durchführung dieses Projektes unterstützt und damit erst möglich gemacht haben.

Mein Dank gilt der Deutschen Forschungsgemeinschaft, die das Projekt vier Jahre lang finanziert und es mir dadurch ermöglicht hat, mich überwiegend diesen und anderen Forschungen, etwa zur Rolle und Bedeutung der KPD im Kalten Bürgerkrieg in Deutschland, zu widmen. Ich danke meinem Kollegen Herrn Prof. Dr. Ulrich Herbert, der die Durchführung des Forschungsprojektes am Lehrstuhl für Neuere und Neueste Geschichte der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg nachhaltig unterstützt und ermöglicht hat.

Wichtige Voraussetzung für die erfolgreiche Bearbeitung des »Überwachten Deutschlands« war der Zugang zu den bislang geheim gehaltenen Akten der Bundesregierung. Dem damaligen Bundesminister des Innern, Wolfgang Schäuble, werden außer mir sicher viele Historiker dankbar sein, dass er sich dafür stark gemacht hat, die Fülle der in den Geheimarchiven der Bundesregierung noch ruhenden Regierungsakten in einem verlässlichen Verfahren zu deklassifizieren, um sie der Forschung sukzessive zur Verfügung stellen zu können. In einer Art Pilotversuch zur Freigabe derartiger VS-Akten habe ich davon in besonderer Weise profitiert und weitgehend unbeschränkten Zugang zu den von mir gewünschten Regierungsakten erhalten.

Mein Dank gilt daher den Geheimschutzbeauftragten und deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in den verschiedenen Bundesministerien, die den ungewohnten Gast in ihrem Hause immer wieder mit neuen, alten Akten versorgten, die zwischen 30 bis über 60 Jahre lang nicht mehr geöffnet worden waren. Besondere Unterstützung habe ich von Frau Möller und Frau Hildebrandt vom Bundesinnenministerium und Herrn Dr. Freiherr von Boeselager vom Politischen Archiv des Auswärtigen Amtes erfahren. Danken möchte ich auch den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Bundesarchivs und des Zwischenarchivs in Hangelar für ihre sachkundige Beratung und gute Betreuung über mehrere Jahre hinweg. Ein besonderer Dank gilt dem Präsidenten des Bundesarchivs, Herrn Dr. Hollmann, für die engagierte Unterstützung im gemeinsamen Bemühen um die Freigabe von VS-Akten.

Viele Namen von Personen, die auch in anderen Archiven, Bibliotheken und Ministerien, wertvolle Hilfe geleistet haben, wären noch zu nennen. Ihnen allen sei Dank. In meinem engsten Umfeld waren es vor allem zwei studentische, später wissenschaftliche Mitarbeiter, die in dem Projekt besonders intensiv mitgearbeitet haben, von der Literaturrecherche über die Quellenerfassung bis zum Korrekturlesen der Texte, Angela Witt und Michael Klenk. Ihnen bin ich für Ihre engagierte und verlässliche Zusammenarbeit und manche anregende Diskussion sehr dankbar. Mein Dank gilt schließlich dem Verlag Vandenhoeck & Ruprecht für die Aufnahme und rasche Realisierung dieses Buches in seinem Verlagsprogramm. Frau Dr. Martina Kayser danke ich besonders für die kritische Lektüre des Manuskripts und zahlreiche wichtige Anregungen. Die größte Stütze in diesem Projekt war mir meine liebe und kluge Frau, Christine Merz-Foschepoth, die manche Höhen und Tiefen mit mir durchlebt, etliche Fragen und Probleme mit mir diskutiert und alle Texte kritisch und mit viel Gewinn für den Autor gelesen hat. Ihr möchte ich dieses Buch widmen.